一. 国库不是党库

在民主政治中，政党和国家是截然不同的二个概念。国家是全体人民的，而政党只能属于一部份人。在英语中，政党这个名词，Party，就是由Part（部份）转化来的。Giovanni Sotori指出：“政党是社会中某些相同意见与利益人士的组织。他们的目的是利用政府实施他们的政见”。[1] 毫无疑问，在任何社会都永远存在着不同的意见与利益集团，存在着不同集团之间的利害冲突。因此，无论是哪一个党，共产党或国民党，都不能代表全民。如果有一个政党声称他的目标就是全民的目标，这个党就已经没有存在的必要了。在这一点上，共产党比国民党讲得更加清楚。在共产党的党章上明明白白地写道：“共产党是无产阶级的先锋队”，是为无产阶级利益奋斗的。在60年代中苏大辩论中，中国共产党曾经痛斥赫鲁晓夫的“全民党”理论是对马列主义的背叛。近年来，有一些国民党的官员多次宣称国民党代表着全体台湾人民。可惜，不仅民进党不承认，就是连刚刚从国民党里出走的新党也不肯卖账。

    国库的钱来自于向全民征集的税收和国有企业的利润。国库的钱应当用于为全民服务的事业。例如，为了方便大众，政府应当补贴公共交通事业，投资办好公园等等，当人们上公共汽车、逛公园时，绝对不会有人来问你是不是某一个党的党员。西方有句俗话：只有二件事是无法逃避的：死亡和缴税。每个人都必须缴税，因为每个人都程度不同地享受了国家对公众提供的服务。起码，国防、警察、法院等等服务是全民瞬息不可缺少的。而对一个政党而言，只有那些赞同其党纲，并且愿意加入这个政党的人才有义务向其缴纳党费。政党没有任何理由强迫人们向其提供经费支持。既然不存在属于全民的党，就没有理由把属于全民的国库当作某一个党的党库。 

二. 政党的经费来源 

    在理论上党库不等于国库，但是在实际生活中党库通国库、甚至国库就是党库的现象并不罕见。凡是一党专制的国家，国库和党库都经常混淆不清。然而，一旦人们得到到了自由表达意见的权力，就会出现不同的利益集团，出现形成新的政党的群众基础。当新的政党或类似政党的组织登上政治舞台时，他们必定会对执政党有权使用国库资金的现象提出异议：凭什么你可以从国库中拿钱而我却不可以？ 

    并不是说政党不可以从国家财政中得到补贴，问题在于应按照什么原则在政党之间分配资源。在民主体制下，唯一的公平分配原则是按照选票多少来拨款。如果有一个或几个政党对选举的公正性提出异议，如果不想把局势搞乱，那么最可能达成的协议就是大家都不要从国库中拿钱。各个政党公平竞争，八仙过海，凭各自的本事发展组织，收党费，募款，或者兴办实业挣钱。 

    台湾大学的刘淑惠、陈师孟、张清溪等考查了109个国家中的291个政党，其中绝大多数的财源依靠党费和捐款。[2] 也有一些国家，如美国、加拿大以及北欧一些国家通过立法由国家财政补贴政党。另外一个重要的取得经费的途径就是兴办党营事业。政党办企业并不罕见。在当今世界上，从事党营事业约有28个政党，分别来自21个国家，例如，法国、奥地利、希腊、意大利、日本、墨西哥、西班牙等国。英国工党也从事党营事业，主要是搞比较容易敛钱的赌博事业。以色列的党营事业尤为突出。在民主制度下，一个政党为了补助党的活动经费而兴办一些企、事业，合情合理，无可厚非。 

三. 党营事业在民主化进程中的意义 

    长期以来，共产党和国民党都实行了排它性的一党专政，以党治国，党政合一。党中央制定政策，交由政府执行。政府只不过是党的执政工具。政府官员也都由党来指定。在过去七十多年来，国民党和共产党在相互斗争中，分分合合，你中有我，我中有你。两党都曾有过拥有绝对权威的领袖，都有着庞大的组织系统，除了政治理念上的区别以外，在组织和运作形式上都高度雷同。无论是愿意还是不愿意，国民党或共产党都不可能继续保持一党独裁的局面，或迟或早都将走上民主化的道路。问题在于如何让独裁性的执政党和平、理性地走上民主化的道路。用经济学的术语来说就是怎么样让民主化进程的效益最大，成本最低。 

    在民主化的过程中，拥有独裁地位的执政党面临着一个非常艰难，甚至可以说是非常痛苦的转型过程。在相当长的一段时期内，独裁党垄断了国家的所有公共财产，拥有巨大的财富，几乎可以为所欲为。然而，走向民主化，就必然意味着党政分离，执政党将失去对国家资产的支配权。作为一个长期执政的大党需要相当大的财力才能维持正常运作。要在民主政治中赢得选票，必须要进行大量的宣传、组织工作，也需要大量的财力支持。无论对个人还是政党而言，失去财富都是痛苦的、不情愿的。在这种情况下，很可能只有两种选择：一是走向极端，走向暴力。执政党死抱着权力不放，维护一党私利，继续把国库当党库。其结果必将激化社会矛盾，以至把反对势力逼上街头，从而导致社会动乱。这样，整个社会都要为此付出沉重的代价，而执政党也终究逃不脱被彻底推翻和剥夺的下场。当年苏联共产党财大气粗，不可一世。但八月政变失败，苏共被剥夺得干乾净净，连张办公桌也没剩下，即是实例。二是和平、理性过渡。执政党和民间力量都要做出妥协让步。为了使执政党能和平地让出国库，化解党内的强大阻力，执政党就必须创造除了国库以外的新的财源。在这一方面，党营事业就成了必然的选择。 

    当然，执政党不应该利用特权使其党营事业处于垄断地位，不应当破坏公平竞争，更不应当利用执政党的地位将理应属于全民的国家财产非法地转移为一党私产。但是，在由一党专制向民主政治过渡的过程中，由于缺乏政治上的竞争机制，很难对执政党的党营事业实行有效的监督，也很难防止党营事业利用执政党的特权攫取不合理、不合法的利润。这也许是在社会转型过程中必然要经历的一个阶段，或者说，这是不可避免要付出的代价。无论如何，这要比社会动乱付出的代价要小得多。 

四. 台湾党营事业的发展 

    当人们讨论台湾经验时，普遍地注意到民营企业对经济高速成长作出的巨大贡献，也注意到台湾公营企业的变迁，却很少有人提及在研究台湾经验时还应该注意到一个很特别的部份──中国国民党的党营事业。 

    在台湾发表的许多统计资料都把企业划分为公营和民营两大部份。公营企业又分为国营、省营、县营和市营。这一分类原则大致上相当于大陆的国营和地方国营。据1976年台湾工商业普查，公营企业、事业共1000多家。其中国营29家，省营35家。国营和省营企业的数量虽然不多，但无论在资金上还是产出上都构成公营企业的主体。台湾的民营企业的数目是公营企业的400多倍，大部份都是中小企业。总的来说，台湾的民营企业生命力旺盛，其增长速度远远高于公营企业。从1952年到1985年，公营事业产值增加16倍，而同期民营事业产值增加了112倍。在1952年民营工业产值仅占工业总产值的43.4％，但在1985年民营工业已占有压倒性的优势，为台湾工业总产值的83.9％。按中央银行统计，1990年民营资产总额为94634亿元，增长率为12.81％，占总额的79.52％。公营资产总额为24376亿元，增长率为7.13％，占总额的20.48％。[3] 

    如同研究世界各国的经济统计数据一样，我们必须十分慎重地了解这些数据分类的定义。特别值得指出的是，在台湾的民营企业统计数据中包含着一个庞然大物──国民党党营事业。在名义上，国民党的党营企业属于民营，而不是公营。但是，众所周知，党营事业具有公营企业的主要特徵。党营企业享受的待遇不仅远远高于民营企业，而且比任何公营企业更加优惠。当前，公营企业发展缓慢，步履艰难。与之成为鲜明对照的是国民党党营事业自60年代以来一直以异乎寻常的高速度成长，迅速地成为在台湾经济中很有份量的一大集团。国民党党营事业的产生和发展是研究台湾经验时必须要注意的一个非常特殊的课题。 

    由于各种政治上的原因，外界对国民党党营事业了解甚少。很少有人能准确地说明国民党党营事业究竟有多大？为什么国民党要办党营事业？国民党党营事业对于稳定台湾的经济发展环境和政治民主化进程起了些什么作用？党营事业与公营事业的关系如何？显然，这些问题对于推动大陆进一步的经济、政治改革及制度的和平转型有着重大的借鉴意义。 

（一）国民党党营企业的庐山真面目 

    国民党的党营企业究竟有多大？恐怕除了主管国民党党营企业的国民党中央党部财委会以外谁也说不清楚。 

    最为人们所熟悉的国民党党营事业是国民党文化工作会主办的中央日报社、中国电视公司、正中书局、中国广播公司等宣传媒介以及救国团主办的青年活动中心、旅馆等等。实际上，这些只不过是一座巨大的冰山浮在水面上的一个小角。 

    中国国民党的党营事业的起源可以追朔很远。在20年代就出现了由国民党中央直接控制的报纸、广播电台、出版社等等政治宣传媒介。当时这些事业注重于政治宣传，并不以谋利为宗旨。1946年由国民党中央党部财委会自营了齐鲁企业。迁台之后，国民党在1951年自营了裕台企业，随后，又在1955年自营了裕丰纱厂、中兴电工等企业。在60年代以前，党营事业无论在数量上还是在影响上都微不足道，并没有引起人们的重视。在战争年代中以及战后戒严期间国民党大权独揽，党即是国，国即是党，党国不分，国库也就是党库，公营企业也就是党营事业。在这种情况下，确实没有必要强调党营事业的存在和发展。 

    60年代以后，国民党党营事业迅速崛起、发展迅速。（详见附表） 

    党营事业首先瞄准了金融服务业，大刀阔斧，攻城略地，先后创建了台湾证券交易所、中央产业保险、中华开发信托、中华贸易开发等企业。在台湾共有3家票券公司，中央票券公司是党营事业，成立于1976年。中华票券公司也是党营事业，成立于1978年。另一家票券公司──国际票券公司由中国国际商银投资，仍然控制在党营事业──中央投资公司手中。在台湾有4家被财政部核准开办的证券投资信托公司，其中有3家是党营事业：光华信托投资、中华信托投资和国际信托投资。1971年中国银行被民营化成为中国国际商业银行。在民营化过程中，中国国际商业银行的60％股权不明不白地落入了国民党的中央投资公司手中。1991年开放民营银行。国民党党营的华信银行应运而生，发展顺利。 

    党营事业的另一大特色是紧密配合政府的发展政策，在政府主导的重点建设项目上往往捷足先登，大爆利市。党营事业是国民党政府的宠儿。肥水不流外人田。毫不奇怪，在70年代的十大建设中党营事业近水楼台先得月，顺利地介入了石油、化学工业。在当前六年国建中，国民党又成立了多家营造、建设和环保公司，常常能够得到“政策性照顾”，在降低投标承揽标准的情况下拿到了一个又一个的肥差。 

    别看党营事业在名义上是民营的，但是在商业竞争中，党营事业凭借着独特的信息优势和关系优势，屡出奇兵，不仅一般民营企业不能与之竞争，就是公营企业也要退让三分。特别是近年来党营事业利用其独特的情报优势在股市抄作中大显神通，手段又狠又准，令一般老百姓铛目结舌。在不知不觉之中，党营事业的资产连续翻番加倍，迅速膨涨。 

    按照台湾大学陈师孟、张清溪二位教授的调查，在1991年已知的纯国民党党营事业有12家。由这12家党营事业转投资的企业总数将近70家。特别是中央投资公司和光华投资公司这两个控股公司拥有大量的转投资。在有些公司中，国民党虽只拥有少数股份但却是最大股东，可以控制该公司。例如，中华开发信托中党股占12％，是第一大股东。由于国民党控制了中华开发信托，于是由这家信托公司再投资的一连串企业，如国华海洋企业、富邦电子、昆达福益电子、东联化学、中钢结构、中鼎工程等等也就自然纳入了国民党党营事业的旗下。 

    在许多情况下，国民党凭借着执政党的地位和在政界、军界、财界的影响力，即使不是最大的股东也可以控制合股公司。除此之外，还有一些隐形的党营企业。据国民党党报“中央日报”1993年9月20日报导，截至1993年2月底，国民党共投资7家控股公司，账面净值为200多亿元。以这7家控股公司为龙头转投资各企、事业94家，共计拥有9639亿元的资产。但是，据台湾“澄社”学者的估计，国民党党营事业的总资产要远远大于这个数字。 

    台湾的许多有识之士对国民党党营事业的崛起颇有批评，认为国民党以政权谋一党之私，破坏公平竞争，扩大特权垄断，有碍发展市场机制和民主政治。陈师孟教授指出：“即使就国民党本身而言，党营事业也不啻饮鸠解渴，一时畅快，日趋下流，终身遗憾而已。”[4] 单纯从经济学角度来看，这些批评有根有据，是站得住脚的。但从更广的角度来看，国民党党营事业的兴起有其历史必然性，对于台湾的民主化进程功不可没。 

（二）为什么国民党要办党营事业 

    要了解国民党党营事业勃起的原因，我们必须首先探讨这样一个问题：如果独裁的执政党认定自己的江山是“万寿无疆”的，那么从国库里拿钱是最简单、最省事的办法，他还有必要自找麻烦，另起炉灶，兴办党营事业吗？ 

    台湾的政治发展大致上可分为以下三个阶段：1949年─1960年，由于顾虑台湾的安全，在戒严令下，宪法赋于人民的一些权力和自由受到了限制。禁止组织新党。国民党一党独裁。1960年─1980年，在蒋经国先生主持下，国民党把经济发展置于优先地位。由于经济发展的成功，国民所得增加，教育普及，中产阶级兴起，台湾社会逐渐实现多元化。1980年以后，党外反对势力发展迅速，影响扩大。对执政党提出各种政治改革的要求。自1986年以后，一连串的重大事件，例如，民进党成立、撤销戒严令、解除报禁，使得台湾步入了民主政治的新阶段。 

    60年代初期是台湾政治、经济发展的重大转折关头。当国民党决定把工作重点转移到经济建设上来时，雷震等人士开始筹组真正的反对党。由雷震主办的“自由中国”半月刊在1960年6月发表了一篇社论《国库不是国民党的党库》，对国民党特权横行、党国不分提出了尖锐的批评。[5] 虽然在60年代组建反对党的努力遭到了挫折，雷震等人或铛锵入狱，或流亡海外，但这一事件却得到了蒋经国先生的重视。从1972年到1988年，蒋经国先生先后担任了行政院长和总统。在这段时期内出现了中砺事件、高雄事件、街头政治、中美建交、民进党成立等等冲击，台湾的政治、经济面临着严重的考验。当时蒋经国先生党、政、军、财、情报治安大权独揽，地位十分稳固，台湾岛内没有任何人可以和他的威望相比。按照一般独裁者的规律，他似乎应该进一步集中权力，维护即得利益。但是在风雨如晦、内外不安的状况下，蒋经国先生坚持推行政治的民主化和多元化。他不顾国民党党内保守势力的反对，容忍反对党的成立，确定与他党共治的方针，在其晚年开放党禁和报禁，为台湾的民主和稳定创造了条件，为经济进一步发展奠定了基础。 

    然而，蒋经国先生的路线在国民党内遇到了很大的阻力。要化解这些阻力，使国民党能顺利地从独裁党转化为与其他党平等竞争的民主政党，除了要依赖蒋经国先生在国民党中的威望以外，还必须要给国民党内的既得利益集团以出路，将既得利益集团在转换过程中的经济损失降低到可以容忍的范围之内。当然，作为国民党的领导人，蒋经国先生既不愿意国民党被推翻，也不愿意让国民党处于在财政上一无所有的穷困状态。他在60年代初就为台湾的政治民主化、经济市场化采取了一系列措施，兴办党营事业即是他决策中的一个环节。也正是从那时开始，国民党党营事业脱出了旧有的框框而得到大幅度发展。 

    对于国民党来说，党营事业开创了丰润的财源。近年来，在财务上国民党不依靠国库也能游刃有余。1992年国民党的预算49亿新台币，而党费收入才7000万，如果没有党营事业，真不知道国民党的日子怎么过？[6] 对于整个社会来说，容许国民党党营事业的存在和发展要比国民党垄断一切，党国不分要好。也比引起国民党保守派强烈反弹，中断民主化进程，甚至出现大规模暴力抗争的局面要好。 

（三）台湾的党营事业和公营事业 

    国民党的党营事业与台湾的公营企业是同根共源，一奶双胞。 

    在第二次世界大战以后，日本殖民当局资产被国民政府所接受，这是台湾的公营事业的起源。在日据时期，日本殖民当局高度垄断了金融、动力、交通以及造船、机械、肥料、冶炼等重要工业部门。对食盐、烟酒、石油实行专卖制度。甚至对食品加工、轻纺工业都进行了管制。日本投降后，自1945年10月至1947年2月国民政府接受了原台湾总督府所属产业和日本私人财产、企业，共台币110亿元。自1947年3月至1950年12月，又接收了日本资本和台湾本地资本合资企业860个，其中有一部份出售给私人经营，大部份成为公营企业，从而奠定了当时公营企业在台湾经济中的主导地位。 

    在1949年国民党政权退据台湾后，国民党政府的法令规定：（1）直接涉及国防秘密的事业，（2）专卖或有独占性事业，（3）大规模公用或特定目标之事业都一律由官方经营。从此，公营企业独占经营的范围更广、规模更大，其垄断地位得到了进一步加强。 

    此外，国民党政府还在许多经济政策上大力扶持公营事业。例如： 

    （1）资金 在50年代和60年代，国民党政府通过各种方式向公营企业提供的资金占历年财政开支的10％到20％。在70年代和80年代高达20─30％。在50年代和60年代中期，大部份美国经济和军事援助被投入了公营企业。美国对台计划型经济援助的49.7％分配给公营电力和交通企、事业，24.2％分配给公营工矿企业。美援停止以后，公营企、事业仍然可以在国民党政府担保之下不断地从美国国家银行获得优惠贷款。公营企、事业在台湾银行中也得天独厚。他们所获得的贷款利率通常比民间贷款低50％到100％。那怕是在50年代资金短缺时期，公营企业仍然可以源源不断地从银行中获得资金。几十年来公营事业贷款占银行放款总额的22.27％。有些公营事业的“政策性贷款”长期不还，成为银行的“呆帐”。毫无疑问，公营企业的资本积聚的速度远远高于民营企业。历年来公营企、事业的固定资本形成总额均占台湾工商业固定资本形成总额的50％左右。[7] 

    （2）政策性垄断 在许多领域内国民党政府以法令形式为公营企业设定了垄断地位。台湾共有银行16家，其中公营的13家，另外3家民营银行也有很高比例的官股。自90年代初，台湾的军工、交通、邮电、动力、石油、铜和铝等有色金属完全由公营机构独自经营。在钢铁、石油、化工、化肥等部门公营机构的股份也占有绝对优势。国民党政府还直接颁布一些法令为公营企业创造垄断地位。例如，按照法令，大宗的煤炭、石油、铁矿砂等进口物资必须交给公营的阳明海运公司承运。 

    （3）倾斜的价格政策 在台湾的烟酒、化肥、石油等许多物资都属于政府统购统销的范围。国民党政府有意提高这些商品的价格，从而为公营企业谋利创造了重要的条件。例如，1961年一吨硫酸胺进口价为1758元新台币。可是统销给农民的价格为每吨4016元新台币。全年台湾总消费量为30万吨。显而易见，这一统购统销政策为公营的台湾肥料公司带来了大笔利润。[8] 

    台湾的关税政策也明显地倾向于公营企业。例如，台湾的大型钢铁公司基本上都是公营的。他们生产需要大量铁矿石和其他原料。大量中小钢铁企业都是民营的，他们一般利用废钢铁作为原料。国民党政府规定进口铁矿石、原料完全免税，而进口废钢铁的关税为9％，再加上10％的货物税、港口建设费等其他杂税，使得中小钢铁企业在竞争中明显地处于劣势。[9] 

    和大陆一样，国民党政府对公营企业还有许多特殊政策照顾。国民党党营事业所受到的特殊政策照顾比公营事业有过之无不及。尽管如此，台湾的公营企业和世界各国的公营企业一样，普遍地效率低下、管理混乱、浪费资源、亏损严重、弊病丛生。公营企业已经成为政府财政上的一个大包袱。因此，公营企业私有化的呼声此起彼伏，日趋高涨。近年来，许多民意代表、学术界和新闻界人士都呼吁大幅度地削减公营企业的预算，主张迅速移转为民营，通过市场机制提升营运效率，减少特权垄断，扩大公平竞争。[10] 

    如前所述，公营企业在整个国民经济中的比重逐年下降。令人颇感兴趣的是，党营事业在所有制、经营组织、激励机制上和公营企业同出一辙，可是与公营企业恰恰相反，在公营企业衰败的过程中党营事业一直在高速成长，显得异乎寻常的活跃。相当一部份公营企业转入了党营事业手中。这不能不引起人们的关注。 

    国民党党营事业的兴起中有许多劣迹，可以说这是执政党本身监守自盗的一种大规模的变相的贪污行为。正如雷鼎鸣教授指出的，在经济转型过程中贪污将引起财富分配不公平，对经济增长率也有不良影响。但是却不可否贪污对经济效率有其正面的作用。[11] 按照高斯定理（Coase Theorem）如果兴办党营事业能够有利于社会、经济体制的转型，使得社会总效率有所提高，而且，转变后的得益者可以补偿损失者而有余，假定交易费用不高的话，那么，这种转型就是可能的。这种补偿过程非常复杂，在很多情况下几乎难以实现。但是，如果在转型中，尽管获利程度不同，所有参与者都得到了好处，那么，问题就简单多了。近二十年来，由于台湾得到了一个相对稳定的经济发展环境，社会财富迅速增加，国民所得持续上升，党营企业所造成的收入分配不均，效率损失并没有抑制经济起飞。而且，党营事业对化解执政党内的阻力，为经济市场化、政治民主化的进程提供一个比较稳定的外部环境有其正面的意义。从长远来看，如果民主进程不被打断，反对党的监督力量不断加强，那么，党营事业的优势必将被不断的削弱，不公平竞争的现象迟早会得到纠正。 

    任何社会变革都必须付出代价。台湾经验，说到底就是在经济发展的过程中以较小的代价取得较大的收益。虽然，从经济学的观点来看，在许多方面我们都不能赞同国民党党营事业的做法，但却不得不承认允许执政党去办党营事业是赎买执政党，改变党国不分的状况，推进民主化的一个有效的办法。 

【注 释】
[1] Giovanni Satori， Parties and Party Systems： A Framework for Analysis， London： Cambridge University Press， 1976 
[2] 参见刘淑惠“政党经费的研究”，国会与政党制度设计研讨会论文集，1991，及⑥ 
[3] 参见中央银行经济研究处“中华民国台湾地区公民营企业资金状况调查结果报告”，1992年12月。 
[4] 参见陈师孟、张清溪“台湾党营事业的演变及其政治含义”，政治经济学研讨会论文集，1991年 
[5] 见傅正：“雷震与政党政治”，1989 
[6] 见“中央日报”1993年8月17日 
[7] 参见“台湾统计手册”，1992年 
[8] 见段承璞“战后台湾经济”，1989年 
[9] 参见“台湾经济研究月刊”第92期，1985年8月 
[10] 见“中央日报”1993年7月6日 
[11] 参见徐滇庆、雷鼎鸣、张欣编“中国经济改革”，香港中文出版社，1990 

以下附表的资料来源：陈师孟、张清溪“台湾党营事业的演变及其政治经济含义”，其原始数据出自于《卓越》(1989.3)；《财讯》1989.11；《国家政策季刊》1989.12；《商业周刊》1989.12；1991.4；《自由时报》1990.4.7；《中国时报》1990.11.3.
说明： 
    （1）党控单位中《中央》是中央投资公司；《光华》是光华投资公司；《财委》是中央财委会；《裕台》是裕台企业；《建华》是建华投资公司；《环宇》是环宇投资公司；《中贸》是中央贸易开发；《文工》是文化工作会； 
    （2）合资单位为除了民营企业外的国营、退辅会、或公费成立之财团法人等转投资，其中有些是多项合资来源；故除注明自营者外，多有民营企业资本。 

附表： 国民党党营事业