关于1998年长江抗洪抢险决策的分析

1998年上半年，长江流域中下游雨水偏多，河道和湖泊水位偏高。7月上中旬和8月上中旬，雨区移至长江上游地区，至8月16日为止，位于长江中游的宜昌水文站观察到6次洪峰。随后，中央军委调动大批军队参与防洪。但是，长江中下游地区仍然出现了严重的洪水灾害，损失惨重，仅死亡人数即达1,320人。[1]通过份析长江洪水的水情和长江防洪方案，笔者认为，未按照长江防洪方案启用分洪区是灾情加重的主要原因，但这为调动大批军队参加防洪提供了机会；部队参加防洪对减少灾情作用有限，但其政治意义则十分明显。

一、1998年夏季的长江洪水是“小洪水、高水位、重灾情”

    1998年长江洪峰期间，中国的新闻媒体按照宣传部门的“统一口径”把这次洪水说成是“百年不遇”的特大洪水，但实际上许多水利专家却认为，这场洪水其实并不算大，与历史纪录相比只能算是“小洪水”，但是却意外地出现了“高水位、重灾情”。

    衡量一场洪水大小的重要标准是最大洪峰流量。1998年长江宜昌水文站观察到的长江最大流量是8月16日出现的63,600立方米／秒，小于1954年该站的最大洪水流量。根据历史上的长江洪水数据计算，宜昌站5年一遇的洪水流量为60,300立方米／秒；20年一遇的洪水流量为72,300立方米／秒；百年一遇的洪水流量为83,700立方米／秒；千年一遇的洪水流量是98,800立方米／秒；超千年一遇的洪水流量则为115,000立方米／秒。[2]这些数据显示，1998年长江洪水期内最大洪峰流量介乎于5年一遇的洪水和20年一遇的洪水之间，科技人员正是据此认为1998年的长江洪水属于“小洪水”。按照长江水利委员会的判断，今后长江如果再遇到1998年这样规模的洪水，三峡大坝都不必下闸削峰防洪。[3]然而，在这样一个并不算大的洪水流量下，1998年长江中下游的河道却出现了罕见的高水位，特别是荆江、沙市地段出现了45.22米的高水位，比1954年的最高洪水位还高出0.55米。正是这“高水位”造成了1998年的重大灾情。

    为什么会产生“小洪水、高水位”这种反常的现象？有人认为是河床因泥沙沉积而淤高；有人认为是围垦建垸使得洞庭湖、鄱阳湖的调蓄洪水能力减小；还有人认为是长江裁弯取直的结果。但在诸种解释中，最有说服力的是原水利部部长、现全国人大常委会委员杨振怀的观点。他认为，未按规划使用分、蓄洪区，是导致洪水逼高河道水位的主要原因。杨振怀分析了7条理由：第一是当年降雨偏多。第二是沿江湖泊除洞庭湖、鄱阳湖外，几乎全部建闸关闭，长江洪水无调蓄场所。第三是按原规划预定的分、蓄洪区因缺乏防洪保险，分蓄洪后的损失补偿不明确，且除荆江分洪区外，都缺乏避水安全措施，因此洪峰到来时难以启动和运用。1954年洪水由于堤防决口分蓄洪水达1,023亿立方米，1998年洪水仅靠民垸决口蓄水100多亿立方米，超过安全系数的洪水量还有50多亿立方米，这是致使洪水逼高的主要原因。第四，多年以来江心洲和江心滩上民垸众多，人为设障阻水严重，洪水来时民垸多拚命死守。第五，洞庭湖淤积和盲目围垦，使湖泊的容水量由1949年的293亿立方米减成目前的167亿立方。第六，湖内预定的分蓄洪垸分蓄洪水100多亿立方米的目标无法实现。第七，上游的水土流失、森林植被减少等其它原因。尽管1998年的洪峰远比1954年小，但由于上述原因，导致长江的洪水水位大大高于1954年的洪水水位，在湖北监利至螺山段比1954年的水位高1.7至1.85米，在武穴至九江段比1954年高0.95米。[4]

    在杨振怀总结的成灾原因中，值得注意的是第3条和第6条：长江沿岸的分、蓄洪区未能按照计划启用，是致使洪水逼高的主要原因。1954年长江洪水时，曾利用荆江分洪区分洪，使最高洪水位减低了0.96米。如果1998年利用荆江等分蓄洪区分洪，应能取得同样的效果，将沙市的最高洪水位降至44.26米，倘若如此，则长江水位就不会在荆江河段造成如此紧张的洪水险情。所以，原政协委员、中国著名水利专家陆钦侃认为，这次洪灾虽是天灾，但更主要的是人祸。

二、为何不按照长江防洪方案分洪减灾？

    要明白长江防洪方案的功能和方法，就必须了解分、蓄洪区特别是荆江分洪区的情况。利用分、蓄洪区减轻洪水危害，是发达国家防洪的主要手段之一。有计划地使用分、蓄洪区，可以在洪水到来时把洪水对社会经济与生态环境的破坏减至最小，而防洪的成本也可降至最低。荆江分洪区位于湖北省公安县境内，1952年4月动工，1953年4月完成，面积921.34平方公里，有效蓄洪量是54亿立方米。这项工程的主要作用是：在洪水期间将长江河道不能容纳、可能造成溃堤的洪水份蓄在分洪区内，调节洪水对洞庭湖的压力，以降低长江河道的水位，防止长江堤防决口，从而确保荆江段大堤、江汉平原和武汉市的安全。在1954年的长江洪水中，荆江分洪区曾3次开闸分洪，为减轻洪水损失发挥了有效作用。荆江分洪区的大部份地段本来就是长江河道的一部份，修建分洪区时只是用江堤将这些地段与长江河道隔开，以便在不蓄洪时能开发利用。1954年长江洪水之后，在长江边又增建或扩建了其他分洪区，如洪湖分洪区等。这些分洪区和长江大堤，组成了防御长江洪水的最主要工程。水力专家陆钦侃认为，只要加强长江大堤的加固和维修，有效地利用分洪区，是完全可以防御长江百年一遇的洪水的。

    由于长江防洪事涉全局，也关系到沿江各省市之间、城市和乡村之间的利益，需要多方面协调，为了防止在抗洪的紧急关头因各方利益之间的矛盾而造成决策失误或延误时机，国务院专门制定了长江防洪计划：一旦沙市的水位达到44.67米，荆江分洪区就必须开闸分洪，其依据就是1954年沙市的最高洪水位。1972年、1980年两次长江中下游五省市座谈会建议将此标准提高到45米，目的是可以减少分洪量2亿立方米。[5]不过，提高分洪水位涉及到长江提防的加固，而水电部一直未能完成必要的工程，所以，到1998年为止，荆江分洪区开闸分洪的标准仍然是1954年沙市的最高洪水位44.67米。

    杨振怀对1998年长江洪水成灾原因的分析中提到了一个非常重要的论点，1998年致使洪水水位被逼高的主要原因是河道里有超过安全系数的50多亿立方米洪水量。如上所述，荆江分洪区的有效蓄洪量恰恰是54亿立方米，所以只要启用荆江分洪区，就完全可以存蓄1998年超过安全系数的洪水量；1998年如果利用荆江分洪区来容纳这50多亿立方米洪水，就不至于造成严重的洪灾损失。换言之，1998年长江的洪水之所以肆虐，是因为没有启动荆江分洪工程。

    根据专家们测算，如果使用荆江分洪区这920平方公里的分蓄洪区蓄水，蓄水1米高就可以分洪9.2亿立方米；如果全部使用分洪能力，可以分洪52亿立方米，足以化解长江洪水的威胁。但现实是，1998年8月8日，沙市的洪水位上升到44.95米，超过了规定的分洪水位44.67米时，但分洪的命令却迟迟未下达，分洪闸门也未开启；8月16日，沙市洪水位再次上升，达到45.22米，分洪的闸门仍然没有开启，荆江分洪区一直未被启用。[6]

    这就提出了一个让人大惑不解的疑问：水祸为虐之时，为何不启动荆江分洪工程？不但外行人不明白，就连水利部门内部也有人提出此问。一种辩解是，1998年之所以未使用荆江分洪区，是考虑到分洪区内居民的安全，因为他们没有足够时间安全撤出。实际上1998年长江洪水期间荆江分洪区的居民曾3次撤到安全地带，为分洪做好了准备，可以说，万事具备，只等一声令下即可分洪。[7]1998年8月6日下午1时30分，湖北省公安县政府接到湖北省抗旱防汛指挥部的命令，公安县分洪区920平方公里的地区（即荆江分洪区）准备放闸蓄洪，将分洪区内的全部人口从8月6日晚8时至8月7日中午12时转移到安全地带。于是，在规定的时间内，全县52万居民均按照命令转移，为分蓄洪作好了准备。当时，公安民警、干部和解放军组队对居民点进行“拉网式”清查，不允许留一个人在分洪区内；同时管制了通往分洪区的所有通道，不让任何人再进入。此后，在8月12日和8月16日荆江分洪区又两次做好了分洪准备。

    长江防洪方案中有现成的分洪办法，分洪区内也做好了分洪的准备，如果只是要防止洪水灾害，立即下令分洪是最经济有效的决策。为什么宁可冒着长江堤防决堤的巨大风险，也不愿意采取长江防洪方案早就明确设定的分洪保长江大堤的现成办法呢？单纯在水利决策层面似乎找不到令人信服的答案，考虑水利决策之外的原因也许更能解疑。

三、长江“前线”：朝鲜战争以来最大的一次军队调动

    1998年8月7日，长江的九江段干堤决口。当晚，江泽民召开了中央政治局常委扩大会议，讨论了长江洪水问题。会上做出了“中共中央关于长江抢险工作的决定（中发电1998年3号）”，决定紧急调动中国人民解放军和武警部队到抗洪抢险第一线。[8]总参谋长傅全有随即下达命令，要求被指定参加抗洪抢险的部队在接到命令后2个小时内，必须无条件地执行命令，迅速开往前线。千里铁路线上，一切为运兵军列让路。8月8日这一天，武汉流芳、江岸西站每隔10分钟不到就有一辆军列驶入，行车密度为建国以来所罕见。[9]任何军事行动都要师出有名，长江流域的洪水险情，特别是历史上最高的洪水水位，自然成为组织这次军事行动的理由。于是，1998年8月7日中国的军队经历了朝鲜战争以来最大规模的一次调动。

    据统计，广州军区、济南军区、南京军区、北京军区、沈阳军区、空军、海军、二炮、武警部队以及解放军沿江沿湖各大专院校，总共有10多个集团军、30万官兵投入了抗洪抢险，共计出动官兵700万人次，组织民兵和预备役人员500多万人次。在抗洪第一线的高级指挥人员有沈阳军区司令员、广州军区司令员和政委、南京军区司令员和政委、济南军区政委、武警部队司令员和政委、空军司令员、海军司令员等114位将军、5,000多名师团级干部。最高级别的指挥者是中央军委副主席和总参谋长。这些数字表明，1998年夏秋之际抗洪抢险的用兵总人数竟然超过了解放战争时期淮海、辽沈、平津三大战役解放军人数的总和，也超过了邓小平在1979年组织的“中越边境自卫反击战”。[10]

    8月13日上午，江泽民和中央军委副主席张万年、中央办公厅主任曾庆红一起乘飞机到湖北沙市，查看长江堤防重点险段的位置和参加抗洪抢险部队的兵力部署。在飞机上，江泽民问张万年：“现在沿江一共有多少部队？”张万年答：“解放军和武警一共投入了13万人，还有200多万民兵。仅在湖北，就集结了8万多兵力。济南军区、南京军区还准备了5个师的兵力，正处于紧急出动状态，可以随时调用。这是解放战争渡江战役以来，我军在长江沿岸投入兵力最多的一次重大行动。”[11]

    他们到达荆江大堤后，在众多记者的摄像机和照相机镜头前，张万年打开军事地图，向江泽民汇报了参加抗洪部队的调动和部署情况。身穿军服头戴军帽的江泽民象司令官那样地问张万年：“济南部队现在哪里？”张万年指着地图答道：“在武汉。”江泽民又问：“空降兵部队呢？”张万年答道：“在洪湖。”接着张万年又向江泽民汇报，遵照党中央、中央军委的命令，解放军和武警部队全力以赴投入抗洪抢险斗争；共有110多位将军听从中央命令，现在抗洪前线指挥，他们中间有广州军区司令员陶伯钧、政委史玉孝，南京军区司令员陈炳德、政委方祖岐，济南军区政委徐才厚，武警部队司令员杨国屏、政委徐永清等。其实这些情况张万年在飞机上已经向江泽民汇报过，这里无非是在记者的镜头前再表演一次。听完汇报后江泽民发表演说：“事实证明，我们的部队不愧是一支用马列主义、毛泽东思想和邓小平理论武装起来的，与老百姓有着鱼水之情和血肉联系的人民军队。还是那句话：军民团结如一人，试看天下谁能敌？”

    8月14日，江泽民在湖北继续视察抗洪抢险工作。在部队视察时他说：“在国家财产和人民生命安全受到严重威胁的紧急时刻，中国人民解放和武警部队坚决执行党中央、国务院、中央军委的指示，全力以赴投入抗洪抢险，赢得了人民群众的高度赞誉。人民解放和武警部队投入长江中下游地区抗洪抢险的总兵力达13万人，5,800余台车，800多艘舰艇。这是解放战争渡江战役以来我军在长江沿岸投入兵力最多的一次重大行动。”[12]

    此后多天内，江泽民反反复复向参加抗洪的解放军发布各种“军民团结、死守决战、夺取全胜”的命令。同时要求地方各级党政干部率领群众，严防死守，确保长江干堤安全。全世界都通过电视看到一个令江泽民非常满意的信息：中国军队非常服从江总书记兼军委主席的命令。

    8月25日，长江第7次洪峰通过宜昌，洪峰流量只有56,200立方米／秒，仅相当于常年洪水的流量。这天中午1时，江泽民又打电话给张万年，询问长江抗洪部队的兵力部署情况，并向抗洪部队发布与以前历次指示内容雷同的“最新指示”。张万年心领神会，迅速将江泽民的指示传达给抗洪抢险部队，要求坚决贯彻执行，即“长江一线抗洪部队的各级领导要靠前指挥，一线部队当晚8时要全部上堤，严防死守，让江主席放心”。当天下午，长江一线抗洪部队紧急行动起来，纷纷宣誓，服从中央军委主席江泽民的命令，人在堤在。17万官兵于当晚8时前全部上堤防守。对此结果江泽民表示满意。

    9月4日江泽民在江西省对当地官员说：“我还同中央军委的同志紧急调动部队，投入抗洪抢险斗争。”着重强调了“我”紧急调动部队的作用。新闻媒介中也反复出现“作为中央军委主席，在抗洪抢险期间，江泽民多次亲自调动部队，指挥部队的抢险斗争”的解说词。[13]

    这次军事行动有一些自身的特点，与防洪需要没有直接关系。首先，参加这次抗洪救险的部队来自沈阳军区、北京军区、济南军区、南京军区、广州军区、空军、第二炮兵等。许多部队是远道长途运输来的，军队行军的路线并未充份考虑到抗洪的需要。例如，某摩托化师先空投至武汉，然后再车运到石首、监利；如果仅仅是为了抗洪救险，直接空投石首、监利自然可以快得多。其次，正在抗洪前线的部队经常接到转移“作战阵地”的命令，火速赶到更“危急”的阵地去抢险，而原阵地上的抗洪任务则由其它部队来接管。这种阵地的交接与部队的转移，以及军队了解新地形和抗洪形势，都需要花费大量时间，且极大地消耗士兵的体力。例如，北京军区某部先在江西九江抢险，然后接到命令西进湖北沙市，最后又挥师东下至湖南岳阳。又如，某部接令到沙市救援，刚接近沙市却突然接到命令要渡江南下去公安。部队的这种调动不仅花费大，且易造成以疲师对险情的局面，从抗洪的角度来看自非明智之举。再次，抗洪部队还实行“交换指挥”，比如将广州军区的部队交给南京军区司令员指挥，而将南京军区的官兵交给广州军区司令员指挥，这种交换指挥的做法绝不是抗洪抢险的需要，而是军事演习中组成作战区、协调三军兵力的训练内容。

    投入如此庞大的兵力抗洪，当然可以解释成中央领导对洪水险情的关心。在抗洪抢险中，也确实出现了许多解放军战士和武警部队官兵奋不顾身、舍生忘死的动人场面，令人感动。但是在电视新闻中出现的另一些场面就令人费解了。比如，众多的战士在江边排成一行，每人手里都拿着一个脸盆，在军官的命令下，“一二、一二”地用脸盆舀水，把洪水泼送回河道中去。一位摄影师摄下了这个场景，这张照片还得了大奖。[14]但只要仔细一想，又不禁疑问丛生：这是在抗洪？还是在演戏？或是在玩水？按一个脸盆的容积10升计算，一个战士每2秒钟用脸盆舀一次水、泼一次水，由于脸盆不能完全装满，又有一部份水没有进入河道，这样每泼一次水，满打满算也只有5升水被送回河道。一人一分钟可以排水150升，一小时排水9,000升，即9立方米，一天连续抗洪8小时可以排水72立方米。如果10万官兵上阵，一天可以排水72万立方米。算下来的结果令人气馁：长江洪峰流量超过每秒5万立方米，10万官兵舍生忘死抗洪，一天的排水量仅相当于长江14秒中的洪水量！

四、长江抗洪成为政治道具

    投入如此大的人力物力调动数十万军队，又安排部队从事一系列与抗洪不相干的活动，似乎表明，1998年的长江“抗洪”实际上成了一次借题发挥。当对险情的关心成了展示江个人对军队控制力的道具时，这在某种程度上已经说明了这次军事行动的目的。1998年的长江洪灾，成了和平时期江泽民检验自己对军队权威的政治契机。在张万年等军队领导者的支持下，军队一致服从“江核心”的指挥。至此，江泽民对军队的有效控制既在军队内部得到了检验，也在国际国内充份展现。

    军队指挥权一向是中国政治家立于不败之地的凭恃。中共历代领导人对军事指挥权均十分重视。在处理党和军队的关系上，毛泽东确立了“只允许党指挥枪而绝不允许枪指挥党”的原则。中共80多年的历史也证明，谁能指挥枪，谁也就能指挥党，成为党真正的领导核心。毛泽东对军队的绝对领导以及军队对毛个人的效忠，是毛得以“无法无天”，不断发动各种政治运动，饿死几千万人，在天怒人怨、民不聊生之际也无需下任何“罪己诏”的资本。毛泽东能发动文化大革命，就是凭借了林彪等军队将领的支持。林彪获罪于毛，也主要是因为他对军队的掌控深深触犯了毛的大忌。此后不久，林彪就死于非命。邓小平重新出来主持工作后，在叶剑英等人的支持下，通过1979年的“中越边境自卫还击战”获得了对军队的指挥权，从而形成了他对军队的绝对领导。1989年邓小平下令军队“勤王”北京，撤销了中共中央总书记赵紫阳的职务，也完全依赖于他对军队的绝对控制。江泽民在处理与军队的关系时，一直努力效法毛、邓两代领导人。在一个没有战争的时代，他抓住了抗洪这个机会，展现了对军队的指挥控制，获得了军队向其效忠的公开表示。抗洪为政治服务，1998年的现实证实了这一点。

    还有必要指出的是，1998年长江大洪水后，1999年在长江流域再次发生了仅次于1954年和1998年的洪水。1999年7月中旬，沙市出现了44.74米的洪水位，这一水位超过了1954年的最高洪水位，接近1998年8月8日（中共中央决定紧急调动中国人民解放军和武警部队到抗洪抢险第一线的次日）沙市出现的洪水位，超过1998年8月25日长江流域抗洪部队全体上堤时的洪水位，但这一次中共中央并未象1998年那样调集军队抗洪，新闻媒体也未对洪水作报导。当1999年的长江洪水到来时，由于地方政府事先主动放弃了许多围垸和分蓄洪区，结果顺利通过份洪缓解了水情，并未造成1998年那样的“小洪水、高水位、大灾难”。

    由此可见，长江抗洪并不是非要靠军队帮助不可。而借抗洪调动军队以检验个人权威，有了1998年这一次也就够了。所以1999年的长江水情虽然相似，但10多万军队热闹“抗洪”的局面却不再出现了。

【注释】
[1] 温家宝，“关于当前全国抗洪抢险情况的报告──在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上的报告”，《人民日报》，1998年8月27日。
[2] 《长江年鉴》，中国水利水电出版社，1998年出版。
[3] 长江水利委员会主编，《三峡工程水文研究》，湖北科学技术出版社，1997年出版。
[4] 杨振怀，“世纪之交中国水利与环境问题的认识和建议”，在第七届河流泥沙国际学术讨论会上的发言，1998年12月16至18日。
[5] 参阅长江防洪系统实时调度研究编辑委员会编的《长江防洪系统实时调度研究》，中国水利水电出版社，北京，1997年；李宪文，郭孔文主编的《98大洪水百问》，中国水利水电出版社，北京，1998年；洪庆余主编的《中国江河防洪丛书-长江卷》，中国水利水电出版社，北京，1998年；
[6] 金兴平、程海云、王光越，“1998年长江流域洪水的特点及其发展过程”，《中国三峡建设》，1998年12期；中国水利部，“1998年水情年报”，见“中国水文信息网”；博尔，《大洪水》，书库英特网版；卢跃刚等，《世纪洪水》，中国青年出版社，书库英特网版。
[7] 博尔，《大洪水》，书库英特网版；卢跃刚等，《世纪洪水》，中国青年出版社，书库英特网版；周庆、钱志新、吴兴华、罗盘、余清楚、刘杰、董伟，“气吞山河的历史画卷──1998年中国抗洪救险纪实”，《人民日报-海外版》，1998年9月9日。
[8] 万武义、曹智、鹿永建、余孝忠，“改革开放的胜利，民族精神的丰碑──写在1998年抗洪胜利之际”，新华每日电讯，1998年9月25日。
[9] 出处同上。
[10] 博尔，《大洪水》，书库英特网版；卢跃刚等，《世纪洪水》，中国青年出版社，书库英特网版；周庆、钱志新、吴兴华、罗盘、余清楚、刘杰、董伟，“气吞山河的历史画卷──1998年中国抗洪救险纪实”，《人民日报-海外版》，1998年9月9日；万武义、曹智、鹿永建、余孝忠，“改革开放的胜利，民族精神的丰碑──写在1998年抗洪胜利之际”，新华每日电讯，1998年9月25日。
[11] 卢跃刚等，《世纪洪水》，中国青年出版社，书库英特网。
[12] 周庆、钱志新、吴兴华、罗盘、余清楚、刘杰、董伟，“气吞山河的历史画卷──1998年中国抗洪救险纪实”，《人民日报-海外版》，1998年9月9日。
[13] 江泽民：“发扬抗洪精神，重建家园，发展经济──在江西视察抗洪救灾工作时的讲话”，1998年9月4日，《长江年鉴-1998年》，中国水利水电出版社出版。
[14] 出处同注[12]。