在后邓小平时代，中国面临的严重问题之一就是城市居民最关注的下岗问题。随着国有企业改革的深入，大批国有企业的职工下岗了(即虽与原工作单位保持劳动关系但实际上失去了工作和薪水)，这一问题也同样出现在城镇集体所有制经济部门中(它因采用国有部门的管理体制，因此被称为“二国营”)。据《中国日报》援引全国总工会的调查，到1997年底，中国城镇下岗职工累计已达1，150万人。[1] 这一大规模下岗问题不仅让千千万万的老百姓议论纷纷，也令各级政府头痛不已。 

    政府为了应对这一难题提出了不少政策，如放松货币政策以维持经济增长、推动第三产业发展、给中小企业优惠政策、加强对失业者的培训等。在西方经济理论和市场经济国家对付失业的经验教训中，都可以为中国的这些对策找到根据，这些政策对缓解目前的失业问题也不无助益。但总体来说，它们只是适用于任何国家的一般性对策，并未针对中国失业的特殊背景采取有效措施。 

    解释高失业率的最简单说法就是劳动力的供给大于需求，中国目前的失业当然也不外乎此原因。但这种解释并不能说明中国失业问题的特殊病因。目前被称为“下岗”的失业，是国有部门内长期存在的“隐性失业”(hidden unemployment)显性化所造成的，属于国有企业制度转型的过渡时期中难以避免的失业现象，因此在本文中将之称为“过渡性失业”。这一现象在西方国家是不存在的，它只是社会主义国家制度转型期间的特有现象，所以西方现有的经济学教科书不可能提供关于其成因的现成答案。 

    在东欧转型中的国家，“隐性失业”显性化一般直接就表现为“公开失业”(open unemployment)的大幅度增加，但在中国却表现为特有的“下岗”现象，它是一种介于“隐性失业”和“公开失业”之间的状态。下岗问题的根源在于社会主义特有的经济、社会、政治制度，因此，它不仅仅是一个经济问题，对它的研究也不能局限在经济学领域内，而应该放宽到政治社会学和政治经济学领域。西方社会科学中目前方兴未艾的新制度主义学派的理论，或许可以为研究中国式的“过渡性失业”提供一个分析性框架。 

    本文首先分析中国“过渡性失业”的背景；接着讨论中国国有部门中大规模“隐性失业”的制度基础；然后进一步分析最近的经济体制改革，是如何改变国有部门的制度结构、并形成城市中国有部门和非国有部门之间的制度性分割局面；最后，通过制度分析，试图解释下岗工人再就业过程中的种种“非理性”现象，并且讨论制度分析的政策意义。 

一、中国“过渡性失业”问题的背景  

    中国大规模的“过渡性失业”的基本原因是，改革前的计划经济中就已存在大规模的“隐性失业”或“在职失业”，只是“铁饭碗”、“大锅饭”制度把它掩盖了起来，制造出一个“充份就业”假象。现在的国有企业改革只不过是让被长期掩盖着的“隐性失业”逐渐浮出表面而已。究竟国有企业中有多少在职失业，中国缺乏全国性的权威性统计数字。世界银行1994年曾对142家国有企业进行了一项调查，多数管理者认为，其企业内存在冗员(参见表一)。若从中国经济学家的零星调查来看，则情况更为严重，他们的估计是国有企业的冗员至少有1，500至3，700万人，占全体职工的三分之一到二分之一，大型企业中的富余人员高达50％以上。[2] 

表一、中国国有企业的冗员状况(％，1994年第一季度)

资料来源：The World Bank(1996), p.14.

    显然，冗员在很大程度上造成了国有企业每况愈下、竞争力无法望非国有企业之项背的结果。自改革以来，中国国有企业的生产力有了一定程度的提高[3]，但国有部门的成长始终低于全国经济的平均增长速度[4]。中国经济改革采取了独特的“渐进式增量模式”，“是在旧体制因阻力较大还‘改不动’的时侯，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成份，随着这部份经济成份的发展壮大、经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，逐步改革旧的体制”。[5] 所谓的新经济成份就是非国有部门，中国自1980年以来所取得的高速度成长在很大程度上是非国有部门的贡献的。[6] 而九十年代中国有部门却出现了高亏损、高负债的严重局面。 

    既然庞大而低效率的国有部门拖住了中国经济的后腿，彻底改革这个部门就是势在必行的了。改革的目标之一就是赋予企业自主权，让企业自己决定究竟需要多少工人；同时，国有部门的产业结构也必须调整，要压缩煤炭和纺织等夕阳产业，这些产业的大批工人会失去工作；此外，还要让相当大数量的亏损严重的国有企业破产，企业破产案的数量自1994年开始就已节节上升，到1996年达到了一个高峰(见表二)。这些改革措施的后果之一就是大规模的“过渡性失业”。据统计，1995年和1996年底累计的国有企业下岗人数分别达368万和542万人，如果加上城镇集体经济部门，则为550万和797万人。[7] 由于自九十年代中期以来下岗工人再就业的比例比较低，因此下岗工人的累计人数扶摇直上。 

表二、中国企业破产立案项目数

资料来源：曹思源，“数字之间、规律可寻:我国企业破产最新统 计资料”，
《经济参考报》，1997年1月28日，第1版。

二、中国“过渡性失业”综合症：下岗工人再就业比例低  

    为什么中国高速成长的经济未能创造足够的就业机会、吸纳由于制度转型而释放出来的“过渡期失业者”呢？在“八五”计划期间，中国城镇年平均新增就业727万人[8]，其中相当大一部份是大中专毕业生(1994年和1995年分别为452万和486万)，还有300多万的新增就业机会可以容纳失业者，完全有可能让大多数国有企业的“过渡性失业者”重新就业。何况，政府从1993年起就推出了“再就业工程”，旨在通过各种方式为下岗工人的再就业提供优惠和帮助，同时也向雇佣下岗工人的企业发放补贴。虽然“再就业工程”在中国南方和沿海发达(尤其是非国有部门发达)的地区取得了一定成效，但在其他地区却成效甚微。从全国来看，下岗工人的再就业比例实际上相当低，一般只有三分之一左右[9]。 

    伴随着下岗人数增加和下岗人员的再就业障碍，出现了一些相当特殊的奇怪现象，可被称为“中国就业怪象”。“怪象”之一是，有大批工人下岗的企业却同时在雇佣大量来自农村的临时工，出现了所谓的“农民上岗、工人下岗”的现象[10]。例如，1995年北京颇有名气的五星啤酒厂有400多名职工下岗，但同时厂内有600多名农民工在干搬运和装卸工作。[11] 这一现象说明，即使是冗员严重的国有企业里，也有不少就业机会，只是国有企业的工人宁可“下岗”，也不愿去做。这样，城镇里国有部门内的新增就业机会的相当大部份实际上为农民工所填充。[12] 

    “怪象”之二是，在很多城市里，外来劳工远比下岗工人多。根据1996年6月底的统计，广州市领取失业救济的城市居民有8万人左右，但同时领取劳工许可证的外来劳工却达28万人。在下岗问题极为严重的哈尔滨市，外来务工经商者有30万人，是下岗职工10万的三倍。[13] 众所周知，改革以前，由于严格的户籍管制，中国城市的就业制度基本上不允许农民在城市里自由地寻找合法的工作。自1980年以来，进入城市工作的农民越来越多，其中的一部份通过所谓的“农转非”而获得了城市户口，但绝大多数只能在城市取得各种临时居住许可，从事各种合同工，因此被称为“农民工”[14]。由于目前中国城市的劳动力管理仍然以服务城市居民为主，所以尽管城市里有成千上万的“农民工”，但城市政府却往往没有“农民工”的完整统计，一个初步的估计是，1997年城镇里有4500万左右的农民工[15] 这也就是说，在中国的城市里，不是没有就业机会，而是缺少下岗工人愿意接受的工作岗位。 

    “怪象”之三是，下岗职工对于再就业的职业选择显示出特定偏好，可以被称为“再就业的所有制偏好”，即下岗职工偏好到国有部门再就业，而不愿意到非国有部门去再就业；甚至在非国有部门的工资水平较高的情况下，有些下岗工人也宁愿等待，而不接受这些职位。同时，很多下岗人员并未赋闲，而是正在从事各种临时性工作以增加收入，但他们却不认为这些工作可以成为他们的新职业。[16] 据一项调查，下岗者中已自谋职业者为11.5％，多次主动寻找工作者占25.0％，而另外63.5％的人却在指望政府为他们安排新工作、或返回原单位工作，他们相信“国家不会让他们饿死”。[17] 北京市总工会职业介绍所1997年3月的一次调查也显示出类似的结果，86.4％的下岗职工要求到国有企业和其他国有部门工作，47.0％的人希望回到原来工作单位。[18] 显然，城市国有企业下岗职工再就业比率低，其“再就业的所有制偏好”是关键的因素。 

    这种偏好与中国经济结构的演变趋势是格格不入的。1995年国有和城镇集体经济的就业增长率分别为0.6％和4.2％，而包括合资、外资、股份制企业、新兴的非政府投资的所谓“民办企业”或“民营企业”等经济类型在内的非国有部门的就业增长率为17.3％，私有部门(包括私营企业和个体户)的就业增长率为31.3％。国有企业的下岗职工认为，非国有部门的工作不稳定，而农民工所从事的工作又太“丢人”。目前国内的不少政策研究者建议，通过发展非国有经济和第三产业来解决中国目前的高失业率，这对于缓解中国一般性的失业问题(特别是农民工的失业问题)当然是有益的，但是，由于国有企业的下岗工人有上述偏好，发展非国有经济和第三产业也未必就能充份解决这些下岗工人的再就业问题。 

三、“下岗”的病因：中国的单位体制   

    国有企业下岗职工的“再就业偏好”，初看起来是“不理性”的。国内发表的绝大部份有关失业问题的文章往往都指责“下岗职工的就业观念陈旧”，众口一词地要求下岗职工转变择业观念，甚至还有学者指责下岗职工具有“贵族心态”。[19] 但是，学者们却比较少去深入地分析，为什么下岗工人有这种特定的观念，为什么他们会具有“贵族心态”?依照新制度主义学派的思路，人们的偏好和行为在很大程度上是受到现有制度结构所制约和塑造的(Thelen and Steimo, 1992)。要了解“过渡性失业”的成因，就必须分析国有企业的制度结构，而为此又必不可免地要剖析中国的“单位体系”。 

    在中国，所有的工作机构都被笼统地称为“单位”，但只有那些国有部门中的“单位”才构成一个“单位体系”，而成千上万的“单位体系”又组成了一个以政府机关的行政等级序列为参照、以财政和国家银行为依托的从上到下的等级体系。“单位”一般被分为三类，即企业单位、事业单位和行政单位。单位的首要功能是对其员工实行有效的政治控制，而主要的手段就是为其雇员提供终身就业(“铁饭碗”)、永久性社会保障和社会福利。所以，一个人一旦成为某个单位的一员，那么其住房、医疗、养老、教育和儿童福利等，就全部由单位承担。[20] 这种制度造成了“单位福利社会主义”，只要有城市户口、能在国有部门中就业，那么这个人就能享受到“从摇篮到墓地”的充份福利。 

    市场经济国家的政府不会垄断住房建设，中国历史上也从未如此。1950年上海的全部新住房投资中私人投资还占85％；后来在公有化过程中国家垄断了土地使用和住房投资，到1958年私人住房投资已下降到12％，1976年进一步减少到6％，而到了1990年私人住房投资只占微不足道的2％。[21] “单位福利社会主义”把住房变成了一种与国有部门就业相伴随的福利品，城市居民的住宅完全由国家投资、由政府或单位组织建造，然后由单位以极低的租金分配给雇员，如果雇员离开该单位，就有义务退出其住房。这种体制是实行社会主义公有制的必然结果，它迫使城市居民投靠国有部门，一个城市家庭中如果没有一个人在国有部门工作，其住房便会有问题。[22] 在中国的这个等级制的单位体系中，等级不同的单位所提供的社会福利水准也不一样，一个单位在等级体系中级别越高，它所拥有的权力和资源也越多，所能提供的社会福利也越多越好。因此，许多规模大或级别高的单位有更大的能力争取到国家的投资，从而便能为其雇员提供更多更好的住房，而很多员工在本单位工作多年的最高理想就是分得一套较宽敞的住房。 

    中国社会主义制度的基本框架是从苏联搬来的，但“单位体系”则是中国特有的现象。[23]苏联国有部门员工的住房是由其所居住的城市提供的，当然在城市当局无法满足住房需求时，工作单位也承担一定的建设住房任务。[24] 中国这种特有的单位制度产生了独特的“单位文化”，可以从三个方面来观察。首先，工人只要不犯政治错误，其就业就得到终身保障，因此低效率成为普遍现象。其次，必然出现工人之间收入的平均主义倾向，即“大锅饭”现象。再次，工人对国家和单位有严重的依赖性，国家通过单位与工人之间形成了一种不成文的“社会契约”，这种“社会契约”同苏联的国家与工人之间的“社会契约”有很多相似之处，其核心都是，国家保障充份稳定的就业和内容广泛的福利，工人保证政治上的服从(Cook, 1993)。 

    单位福利社会主义不仅造成了国有部门的低效率，而且在城市中产生了“一国两制”的局面，即国有部门和非国有部门在两种截然不同的制度结构中运作。虽然非国有部门的某些企业会为其员工提供一些福利，但基本上没有单位福利社会主义这种制度。因此，中国的经济制度转型，不仅象在其他原社会主义国家那样，涉及到国家所有制的转型，而且还涉及到以“单位体系”为核心的社会体制的转型。这样，中国的企业改革就不仅仅是一个私有化的问题，而且还是一场不流血的社会革命(程晓农，1996)。从原社会主义国家转型的经验中可以看到，单单是私有化所产生的种种问题就足以令政府焦头烂额了，而中国还有比私有化更棘手的麻烦，即如何铲除单位福利社会主义制度。 

四、摧毁“单位体制”：完成中国单位福利社会主义制度的转型   

    在中国近二十年的改革中，摧毁单位福利社会主义，即所谓“打破铁饭碗”，一直是企业改革的目标之一，但这方面的实际进展却相当缓慢。 

    企业改革首先是推行了劳动合同制度。[25] 1986年政府公布了在所有国有企业实行劳动合同制的有关规定，但实际上这项制度到了1988年才开始全面推开，1991年初全国实行劳动合同制的职工人数占12％，1995年底才上升到85％，1995年8月，《中华人民共和国劳动合同法(草案) 》的起草也完成了[26]。但是，劳动合同制的实施实际上并没有触动那些在该制度实施之前已进入企业的工人的地位，他们多数在其单位签订了没有固定期限的长期合同，这种“合同”实际上是不能被中止的。只是到了最近两年，才出现了工人下岗现象，之所以称为下岗而不是裁员或解雇，就是因为原单位仍然不敢完全取消与下岗工人之间历史上长期存在的相互依存关系。 

    扩大企业管理者的自主权一直是企业改革的核心，但直到1992年，政府才明确授予经理们14项必要的权力，其中就包括雇佣和解雇工人的权力[27]。然而，越是非国有经济不发达、国有部门养活着绝大多数城市就业者的地区，企业的管理者们就越不愿意使用解雇工人的权力。因为，从管理者的角度来看，工人与国有企业之间的相互依存关系实际上是工人与国家之间的社会契约，虽然政府重视企业改革，但政府也同时高度强调要利用这个社会契约维持政治社会稳定，工人因此相信“国家不会让他们饿死”。在这种情况下，企业管理者如果断然解雇工人，虽然有利于企业效益，但却因取消了这个社会契约而会面对工人的强力反弹和压力，除非政府承担起大规模解雇工人的政治责任，否则聪明的企业管理者当然不会去替国家“背黑锅”。 

    在住房体制改革方面，中国早在1980年就开始了住房社会化和商品化的试点。世界银行经济学家George Tolley早在1991年就提出建议，住房从福利品向商品的转型，关键在于“将住房与单位离婚”。[28] 世界银行在1992年发表的《中国城镇住房改革：问题与可供选择的方案》中，也把切断工作单位与住房的关系，视为中国住房改革的总体战略。然而，由于社会主义制度所保护的巨大的利益惯性的阻挠，中国的住房社会化改革不仅步履维艰，而且还出现了进一步退两步的情况，即住房不仅未同单位“离婚”，相反，两者的关系反而越来越密切了。改革前公共住房的主要投资者是政府，而单位则主要只扮演住房管理者和分配者的角色[29]；经历了近二十年的改革，现在单位不仅仍然管理和分配住房，甚至日益成为公共住房建设的主要投资者了，这样，住房改革不仅没有向住房商品化、社会化的目标靠近，反而有渐行渐远的趋势。很显然，如果在住房改革上没有大的进展，住房提供依然同单位联系在一起，就不可能打破单位体系。 

    中国从八十年代中期开始由以单位为依托的社会福利系统向社会保障制度缓慢地转变。首先是为了配合“国有企业破产法”的颁布而制定了关于建立失业保险的配套法规[30]，1986年颁布了“国营企业职工待业保险暂时规定”，1993年5月1日“国有职工待业保险规定”正式颁布实行。一直到九十年代，建立社会保障制度才被提上议事日程。1992年政府推出了以“社会统筹和个人帐户相结合”为方针的三种养老保险方案，供地方政府选择，同时医疗保险的社会化也取得了一些进展。但是，以往推行的旨在建立社会保障制度的改革有一大缺陷，即它仅覆盖国有企业的职工，因而仍然把国有部门和非国有部门的制度分割为二。这种制度分割的状况近期才有所改善，例如到1994年底，27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方法规，其中26个将这一保险的适用范围扩大到非国有企业职工；1995年政府又提出了一个“基本养老保险覆盖计划”，要求不同的地区根据其社会经济条件、以不同的进度、在本世纪内把基本养老保险的实施范围逐步扩大到城镇所有经济部门中的所有就业者。[31] 

    总之,中国单位福利社会主义的转型已经开始，但是距离已经定下的目标还有很长的路要走。 

五、解决失业问题的中国之“药”:以制度变革作为公共政策  

    了解了中国特有的单位福利社会主义及其制度转型过程之后，就可以诊断上述的中国就业问题上的疑难怪症，试着开出适当的药方。上文已述，中国就业的疑难怪症可以归结为一点，即从国有部门下岗的失业人口不愿意到非国有部门中社会经济地位较低的岗位再就业，其病因在于国有部门和非国有部门之间存在的制度性分割，而这种分割的局面是由单位福利社会主义制度造成的。非国有部门中的合资企业职位比较能吸引下岗职工，因为其经济社会地位较高，但由于下岗工人中的多数人受教育程度偏低，这种机会毕竟是不多的。然而，下岗职工虽不愿意到非国有部门去“正式”就业，却仍然可能愿意在这一部门打零工。他们往往希望既保留其国家职工的身份，又同时从事各种短期或长期的“临时工”，因此，中国事实上的“隐性就业”的规模相当大。 

    下岗职工之所以会形成上述再就业偏好，有以下一些原因。首先，中国的下岗职工主要是由受教育程度低、缺乏特殊技术专长、年龄偏大的人所组成，因此，生活稳定自然会成为他们的优先偏好。据一项在全国55个城市进行的抽样调查，下岗职工中有2.1％是文盲，仅有小学文化程度者占10.9％，初中文化程度者达45.5％，高中、中专、技校、职高等为35.8％；有46.0％的人的年龄在36-50岁这个区间；考虑再就业时，有49.3％的人把“职业稳定”作为第一考虑，有20.1％的人以此为第二考虑，受教育程度越低、把“职业稳定”作为第一考虑的人越多。[32] 

    其次，他们下岗后虽然失去了工资、也不能享受许多福利、只能领取微薄的失业保险金，但他们并未失去国家职工的身份，政府和原单位因此仍然许诺要安排他们的再就业和养老金。如果他们下岗后选择到非国有部门就业，也许会获得比失业救济多得多的收入，但却会失去国家职工的身份，因而他们有充份的理由担心，一旦被非国有企业解雇、再次失业，政府就不再照顾他们，会失去失业救济；即使不再次失业，他们也会担心退休之后养老金的来源。还有，如果下岗职工到非国有部门去再就业，就必须解除与原单位的关系，因此原单位可能会收回他们的住房(如果尚未私有化的话)。因此，不肯解除与原单位关系的下岗职工的比例高达71％。[33] 

    再次，由于长期实行单位福利社会主义，国有企业的职工视工作单位为自己的“家”，而败坏这个“家”的“败家子”并不是他们、而是对企业横加干预的政府官员和管理不善的企业经营者，以及那些俯拾皆是的贪官污吏。因此，从社会正义的角度来看，既然官员和企业管理者受到政府的保护、不用下岗，下岗工人似乎就可以理直气壮地拒绝再就业、而继续依赖国家和国有企业的救助。 

    从新制度主义学派的角度来看，中国城市目前的体制塑造出下岗工人的上述偏好和行为，可以说，这些偏好和行为是在现行体制下的适应性反应、是一种顺应目前体制的理性选择。与其把这类偏好和行为归咎于下岗工人的“贵族心态”，不如把它视为单位福利社会主义这种制度的必然产物。要缓解中国的城市失业问题，除了要参考传统的来自西方的“药方”之外，还必须有一些“中医的偏方”，而最有效的偏方就是加大改革单位福利社会主义体制的力度。这一改革的重点，不仅仅是要摧毁单位福利社会主义，而且还要完善非国有部门的体制环境，在中国的城市中建立统一的社会保障体系和住宅供给体系。唯有如此，才能消除建立统一的劳动力市场的制度障碍。可以考虑采取下列具体政策: 

    第一，把“下岗”变为正式的“失业”，让所谓的“下岗”人员登记为正式失业者。这一方面有利于政府获得失业率的准确信息，以制定正确的宏观经济政策；另一方面可以打破“下岗”人员对国有部门的依赖，激励他们再就业。很多官员担心，如果把下岗人员推向劳动市场，政府无法承受。事实上，现在的“下岗”制度同样造成了许多政府无法承受的困难。从“下岗”到“失业”这一转变，除了会在失业率数字上造成令人难堪的跳升之外，其实并不会实质性地恶化相关事态。 

    第二，尽快把现有的社会保障制度(包括失业保险、养老保险和医疗保险)从仅仅覆盖国有部门职工转型到覆盖城市所有居民。这一转型可望有一石双鸟之效，一方面可消除分割国有部门和非国有部门的制度障碍，另一方面可增加社会保障基金的规模，有助于社会保障体系的改善。同时，这一改革不会为非国有部门增添负担，因为在非国有部门中工资水平是有弹性的。事实上，在中国南方一些经济发达、改革领先的地区这一转型已经成为现实了，而现在政府需要做的，只不过是把先进的经验推广而已。 

    第三，住房改革刻不容缓，要大力推进住房制度改革。目前首要的是建立城市公房系统，把建设和分配住房的责任从单位转移到城市政府手中。其次，可考虑推进住房私有化，同时向租用或购买城市政府公房者提供补贴。再次，如果担心大批公房被廉价私有化，可考虑一个替代方案，即由城市政府购买现有单位的住房，然后把它们纳入到城市公房系统中统一管理。这样，不仅能解决国有部门和非国有部门之间的制度性分割问题，还能活跃房地产业，为国民经济的成长提供新的增长点。[34] 

六、朱熔基的新政“药”不对症  

    “摧毁单位福利社会主义”体制，意味着全面修改城市中行之多年的“社会契约”，这当然不是一朝一夕可以完成的。因此，在渐进的制度变革过程中需要有一系列的过渡性制度安排，而衡量过渡性制度安排好坏的标准，就是看它们是否有利于制度变革的最终目标。今年以来，朱熔基推行的新政策中含有某些改革单位福利社会主义的措施，但是这些政策并没有把“摧毁单位福利社会主义”作为一项指导原则。 

    1998年7月，新的住房制度改革开始实施，其核心是取消城市里各单位的福利性住房分配制度，实现住房商品化，但新的住房改革政策并没有确定未来承担住房社会化的主体机构，地方政府在住房改革中的作用也未得到应有的重视。现在看来，住房改革进展迟缓的关键在于，政策研究者和制订者没有把住房和单位脱钩放在第一优先的位置。 

    为了应付大规模的下岗问题，国务院在1998年5月中旬召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”，朱熔基在会上要求国有企业对本单位的下岗职工“负责到底”，不得将下岗职工当成包袱丢给政府和社会。具体措施是，凡下岗职工较多的企业都必须建立“再就业服务中心”或类似机构，承担三项职能，即发放基本生活费、为下岗职工缴纳养老、医疗和失业保险以及为下岗职工提供再就业培训。下岗职工较少的企业虽不必建立专门的“中心”，但要由企业的有关科室来承担上述三项职能。有关的费用原则上由国家预算企业和社会各承担三分之一，其中社会承担的部份主要是从已有的失业保险金提取。这项新政策简称“三三制”，其核心是要求企业继续承担政府应该承担的职能。依照政府的看法，每个下岗职工的基本生活费和社会保障费用合起来不足当地平均工资的一半，因此大多数企业应该有支付能力；朱熔基在会议上也表示，如果企业确因亏损严重、实在无力支付这笔费用，可得到中央或地方政府的补助；中央政府还表示，会以专项转移支付的方式补助中西部地区财政拮据的地方政府。 

    “三三制”新政策最为人诟病之处在于，它并未设法让下岗职工尽快同企业脱钩，从而让企业可以轻装上阵。而且，新政策的制订者似乎也忽略了国有部门各企业设立“再就业服务中心”所需要的庞大开支。更何况，每个企业各自建立“再就业服务中心”是一种重复建设，各企业“服务中心”的职能相同，却各自独立运转，也是不经济的。实际上，在每个城市里兴办几家至几十家“再就业服务中心”，就能为下岗职工提供充份的服务了。朱熔基对重复建设深恶痛绝，但他的注意力似乎仅仅放在生产线的重复建设上，而对“再就业服务中心”重复建设的负面后果却掉以轻心了。 

    从更深层次的角度来看，“三三制”新政策不但未给国有企业的改革扫清道路，反而增添了新的障碍。长期以来，中国国营企业以及被称为“二国营”的集体所有制企业的陈年旧病之一就是“企业办社会”，即企业过多地承担了本来应该由政府和社会承担的职能，以至于稍微大一点的企业都要办食堂、医务所、幼儿园，还要设立房管机构。现在，“旧病”未去，又加上一个“再就业服务中心”，企业设立了如此之多的只花钱、不赢利的机构，也就难怪其竞争力每况愈下、无法同非国有企业比试高下了。 

    很显然，“三三制”政策的出台主要是基于政治考虑，再加上财政的约束。从执政者的角度来看，如果强行修改社会契约，把下岗工人推向社会，会导致社会不稳定，最终危及其统治。但是，把下岗工人留给国有企业，虽然暂时换来了社会稳定，却同时也使国有企业的改革更困难了；国有企业不能有效地改革，就难以避免将来更大的社会不稳定。所以，目前如何设计出符合改革大方向而又尽可能少地导致社会震荡的过渡性制度安排，是最为紧迫的。其实，九十年代初以来，国有企业的改革虽然牛步、但也有所进展，如很多地方都把“剥离企业的社会职能”当作国企改革的一项重要方针，上海市在实施“再就业工程”时，就是通过设置行业性“再就业中心”，让下岗职工能与原工作单位脱钩、但又不被简单地推向社会。上述“三三制”新政策的实施，即便不是与国企改革的方向背道而驰，至少也可以说有所偏离；与现在不少地区行之有效的过渡性制度安排相比，“三三制”是下下策。如何协调不同制度领域内的改革举措，是政策研究者和决策者必须慎重考虑的重要课题。 

【注释】  
[1] "China Daily," 28 February, 1998。 
[2] 林毅夫等，《充份信息与国有企业改革》(上海:上海人民出版社，1997年)：102；杨宜勇等，《失业冲击波：中国就业发展报告》(北京：今日中国出版社，1998)：123。 
[3] Li, Wei. 1997. "The Impact of Economic Reform on the Performance of Chinese State Enterprises, 1980-1989." Journal of Political Economy 5(Vol.105): 1080-1106; Groves, Theodore, Yongmiao Hong, John McMillan, and Barry Naughton. 1994. "Autonomy and Incentives in Chinese State Enterprises," in Quarterly Journal of Economics 1(Vol.109，February): 183-2094; Bai, Chong-en, David D. Li, and Yijiang Wang. 1997. "Enterprise Productivity and Efficiency: When is Up Really Down," Journal of Comparative Economics 3(Vol.24): 265-280；Naughton, Barry. 1994. "What Is Distinctive about China's Economic Transition?　State Enterprise Reform and Overall System Transformation." Journal of Comparative Economics 3(Vol.18，June): 470-490. 
[4] Perkins, F. C. 1996. "Productivity Performance and Priorities for the Reform of China's State-owned Enterprises." The Journal of Developmental Studies 3(Vol.32，February): 414-444. 
[5] 樊纲，“中国经济体制改革的特徵与趋势”，载吴敬琏等，《渐进与激进：中国改革道路的选择》(北京:经济出版社，1996年)，第11页；Fan, Gang. 1994. "Incremental Changes and Dual-track Transition: Understanding the Case of China," Economic Policy, Supplement No.19(December): 100-122. 
[6] Tian, Xiaowen. 1997. "The Rise of Non-State Owned Enterprises in China." Communist Economies and Economic Transformation 2(Vol.9): 219-231. 
[7] (参见《中国劳动统计年鉴(1996) 》(北京:中国统计出版社，1997年)，第409页；《中国劳动统计年鉴(1997) 》，第405页 。 
[8] 《中国统计年鉴(1996)》(北京:中国统计出版社，1997年)，第42、87页；《中国统计年鉴(1997)》，第10页。 
[9] 李建立，“如何看待我国的就业形势”，《中国劳动》，1998年第4期，第4-7页。 
[10] 吴焰，“为何‘农民上岗、工人下岗’?──福建‘再就业工程’采访手记”，《人民日报》，1995年8月3日。 
[11] 丁洋，“下岗：今日中国的热门话题”，《当代中国研究》(美国)，1998年第1期(总第60期)，第117-118页。 
[12] 笔者根据1995年的官方统计数字作了粗略的估算，这一年城市新增就业机会727万，新增城市劳动力485万，国有企业下岗工人为386万，城市集体下岗工人为182万，复员军人40万，年末登记失业者为520万。据此判断，即使城市的下岗工人全部再就业了，那么也至少有154万城市的新增就业者来自农村。(数据见《中国统计年鉴(1996) 》，第91、92、409页)。 
[13] 葛延风、樊立宏，“影响职工再就业的体制反思”，《现代企业导刊》，1996年12月号，第52页。 
[14] Mallee, Hein. 1995. "China's Houshold Registration System Under Reform." Development and Change 1(January): 1-29. 
[15] 杨宜勇等，《失业冲击波：中国就业发展报告》(北京：今日中国出版社，1998)：213。 
[16] 葛延风、樊立宏，出处同注13。 
[17] 陈红霞，“市场经济下择业观的变革”，《苏州大学学报》，1997年第1期，第38-42页。
[18] 邓梅芳、张彦江，“下岗职工心结，谁来解?”，《华声报》，1998年3月24日。 
[19] 杨宜勇等，出处同注15，第235页。 
[20] Lu, Xiaobo, and Elizabeth J. Perry. 1997. Danwei: The Changing Chinese Workplace in Historical and Comparative Perspective. Armonk, New York: M. E. Sharpe. Pp.5-11。 
[21] Bian, Yanjie, et al. 1997. "Work Units and Housing Reform in Two Chinese Cities," in Lu and Perry (1997), p.228. 
[22] 事实上，非国有部门很少为其雇员提供住房。(Lee, Yok-shiu F. 1988. "The Urban Housing Problem in China," The China Quarterly 115: 406. 
[23] Naughton, Barry. 1997. "Danwei: The Economic Foundations of a Unique Institution," in Lu and Perry (1997), pp.169-194. 
[24] (Straus, Kenneth M. 1997. "The Soviet Factory as Community Organizer," in Lu and Perry (1997), p.148. 
[25] 劳动合同制早在六十年代就部份实施过，以便让国有企业在用工决策上有一定的灵活性，但这项制度在文化大革命中被废止。在1980年至1983年间，劳动合同制得到恢复，首先在一些试点城市中的新雇员招收中试行。 
[26] 《中国劳动年鉴(1995-1996) 》(北京:中国劳动出版社，1996年)，第169页。 
[27] Naughton, Barry. 1996. Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978-1993. Cambridge: Cambridge University Press. Pp.294-295. 
[28] (Tolley, George. 1991. "Urban Housing Reform in China: An Economic Analysis." World Bank Discussion Papers，No.123: 92. 
[29] Bian, 出处同注21。第224至230页。 
[30] 失业保险在八十年代中期被称为“待业保险”，现在很多地方依然如此称呼。 
[31] 劳动部社会保险司(编)，《深化养老保险制度改革实用手册》。北京:中国劳动出版社，1995年，第29至32页。 
[32] “城镇企业下岗职工再就业状况调查”课题组，“困境与出路──关于我国城镇企业下岗职工再就业状况调查”，《社会学研究》，1997年第6期，第28-29页。 
[33] “城镇企业下岗职工再就业状况调查”课题组，出处同上，第31页。 
[34] 详细论述参见顾昕，“地方政府接管全部公共住房”，《经济学消息报》，1998年4月24日，第1版。 

【参考文献】 
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“城镇企业下岗职工再就业状况调查”课题组，“困境与出路──关于我国城镇企业下岗职工再就业状况调查”，《社会学研究》，1997年第6期，第24-34页。 
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