修宪五建议

中华人民共和国建国后的宪法经过数次重大修改。1954年颁布了第一部宪法，到1966年“文革”期间就把它当作废纸踩在脚下了。九年后四届人大第一次会议按照“文革路线”制定了1975年宪法，那简直是个笑话，把毛泽东的名字也写进去了，不像一部宪法了。粉碎“四人帮”以后，华国锋主持修订、并颁布了1978年宪法，那是个更大的笑话，居然在序言中宣告第一次无产阶段文化大革命“胜利”结束！中国现行的宪法是1982年制定的，这部宪法比前两部好多了，但那时刚刚对外开放，经济改革也才起步，政治体制改革还未提上议事日程。这部宪法的许多条款充其量只能反映、适应尚未改革的经济和政治体制，却完全不能适应今日之中国。

    目前，中国已经在经济改革方面取得了很大进展，由计划经济体制转变到市场经济体制的初级阶段，许多现行经济制度已远远越出了1982年宪法的许可范围。正因为如此，有些对改革持不同政见的人对改革提出了尖锐的批评，认为改革违宪了、批评许多经济改革政策违反了1982年宪法。摆在我们面前的只有两条路，一是从改革的道路上退回去，然而，倒退是没有出路的，也几乎是不可能的；另一条路是修改宪法，适应改革的需要。

    很明显，要坚持经济改革，就必须修宪；不修宪，经济改革就不受宪法保护，就站不住脚，更无法推进。若从政治方面来看，修宪就更为紧迫了。宪法是一个国家的制度、尤其是政治制度的主要载体。要改革政治体制，就必须从修改宪法入手、围绕修宪来推动政治体制改革；不修改宪法，就很难有实质意义上的政治体制改革。换言之，若在不修宪的条件下推动政治体制改革，要么是放空炮，要么动辄得咎、寸步难行。这也正是1986年邓小平提出要进行政治体制改革、1997年中共十五大提出要继续推进政治体制改革以来，政治体制改革并没有获得突破性进展的重要原因之一。因此，无论从经济体制还是从政治体制来看，都可以说，中国的改革亟需修宪。下面笔者就如何修改宪法提出五项具体建议。

一、宪法只应载入强制性条款

    宪法是国家的根本大法，同时又是个强制性的规范。它规定了国家的根本制度、国家机构的职责、公民的基本权利和义务。每个机构、每个公民（包括执政党及国家领导人）都必须遵守宪法，一旦违反了它，都应当受到国法惩处。根据这个原则，非强制性内容就不应该写到宪法里去。

    例如，理论、信仰问题就不是强制性的。邓力群自称是马克思主义者，于光远也自称是马克思主义者，而他俩在许多问题上的观点各不相同、甚至截然相反。究竟谁是真马克思主义者、谁是假马克思主义者，恐怕要争论很长时间。在许多政治领导人去世后的悼词中，他们都被誉为伟大的马克思主义者，但在追悼胡耀邦的悼词中则只称胡为“马克思主义者”、而未加上“伟大”二字。这两种马克思主义者又如何区别呢？对此，宪法是无法规定的。又如，按劳分配究竟是不是社会主义的经济规律、它的作用范围有多大、违反按劳分配算不算犯了违宪罪等，目前对这些问题的认识很不一致，也不可能通过宪法的规定强行统一认识。再如，属于个人观念、行为、情感等方面的认识、道德、作风、兴趣、感情等问题，以及诸如“五讲四美三热爱”之类的问题，更不是强制性的。因而，所有这一类的内容都不应写到宪法里去。

    有鉴于此，我建议将宪法中的序言全部删除。现行宪法的序言均属叙述性、非强制性的内容，宪法既不是理论教科书、也不是历史教科书，没有必要保留这些内容。纵观世界各国的宪法，大都没有序言，即使有序言，也多属载明该宪法产生的程序等有关事项。总之，不能“把宪法当个筐、什么都往里装”。把不应当强制或不可能强制的内容写进宪法，有损于宪法的科学性和严肃性，实际上是不利于宪法的切实实施执行的。

二、宪法中要有防违宪措施

    宪法写得再好，不实行也只不过等于一张废纸。“文革”中，我国宪法轻而易举地就被毛泽东当作废纸、弃之一旁，国家主席刘少奇在未被免职的情况下，就被中共中央主席毛泽东打倒了，失去了人身自由，最后与许多得不到宪法保护的公民一样，被折磨致死。这一悲惨而深刻的教训，并未在1982年修宪时得到应有的注意。现行宪法和1954年宪法一样，存在着一个重大缺陷，即没有体现出确保宪法实施的原则，依然没有为国家提供一个及时制止毛泽东式的人物的违宪行为的合法机制。万一再出现第二个“毛泽东”要搞“文革”，现行宪法依然保护不了一位共和国主席的尊严和生命。为此，研究修改宪法时应当考虑在宪法中确立防止违宪的制度，这主要应由两个部份构成。

    第一，设立宪法委员会和宪法法院。现行宪法第70条明文规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会……”，却没有宪法委员会的地位，实在是惊人的缺憾。现行宪法只是一般性地规定，宪法的解释、监督权归全国人大及其常委会。我认为这种规定应该具体化。如果由最高权力机关的全体成员集体来承担解释宪法并监督宪法实施的日常工作，很容易使监督工作落空。因为，全国人大一年仅举行一次全会，会期短、议题多；而全国人大常委会会议每两月一次，宪法赋予它的职权又十分广泛（达21项），工作繁重。因此，全国人大及其常委会均很难有充份的时间和精力进行宪法监督和违宪审查。因而，有必要设立专门的宪法委员会，并通过专门的法律规定监督对象、内容、方式、程序、监督决定的执行、监督者与被监督者的职责和义务等，以使对宪法实施的监督落到实处。

    我认为，宪法委员会的职责至少应当包括三个方面:其一，研究宪法的理论与实践问题，就我国宪法理论与实施的实践中存在的问题，向全国人大及其常委会报告。其二，监督宪法的实施，审查现行法律、行政法规和地方性法规，如发现有违宪问题，得依照一定程序，向全国人大报告，由全国人大或其常委会依法作出决定；也可以向宪法法院投诉，由宪法法院作出裁决。其三，负责受理有关修宪的建议，并对这些建议进行研究与整理，向全国人大或其常委会报告。

    设立宪法法院是为了审判违宪案件，并对国家法律、行政性法规和地方性法规是否违宪作出裁决。凡经宪法法院裁定为违宪的法律法规，随即宣告无效，停止执行。宪法法院既可受理国家机关、党派、团体、企事业法人起诉的违宪案件，也可以受理公民个人起诉的违宪案件。对于影响较小的违宪案件，宪法法院有权将其移送其他法院审理。

    第二，应在宪法中规定严格的宪法修正和停止生效程序，任何人（包括国家及执政党领导人）未经此程序而不履行宪法的，均属违宪罪，任何公民均可就此向宪法法院控告。

    我建议，经过修改后的宪法应明确规定以下条款：

    (1) 在全国人大常委会半数以上委员或全国半数以上省、市、自治区人大常委会认为有必要时，全国人大常委会须提出并正式公布宪法修改草案。民众有权参与宪法修改草案的讨论，也可提出自己认为合适的宪法草案。全国人大常委会在正式公布宪法修改草案的3个月之后、半年之内，应综合各方面的意见，将修订后的草案提交全国人民代表大会讨论；在得到全国人民代表大会三分之二以上多数通过，并在此后半年内经全国三分之二以上省、市、自治区人民代表大会通过决议予以批准，宪法的修改方能生效。

    (2) 如果发生外敌入侵或国内动乱等紧急情况，国家元首可以发布《紧急公告》，宣布国家处于紧急状态，暂停执行宪法的某些条款。国家元首的这一《紧急公告》须在发布后的一个月之内得到全国人大常委会的同意，并在尔后两个月内得到全国半数以上省、市、自治区人大常委会的决议批准，才能在半年内（从公告发布之日起计）有效。如果半年期满，国家紧急状态尚未消除，必须按上述程序重新取得批准，《紧急公告》才能继续存在半年。反之，如果得不到全国人大常委会的同意，或得不到全国半数以上省、市、自治区人大常委会批准，国家元首即应在有关表决结果揭晓之后的十天内宣布解除紧急状态，宪法全部条款重新生效。

    在宪法的修改和停止这样特别重大的问题上，理应通过半数以上省、市、自治区人大或其常委会的认可，以充份地反映人民的意见。这种规定的意义还在于，万一发生个别国家领导人凭借权势操纵全国人民代表大会、强奸民意的情况，比较容易得到制止。当然，在一般的法律问题上，则不必规定这种特殊的审批程序，以便保证立法工作应有的效率。

三、宪法应明确规定:人民的利益高于一切

    1949年以来，中国出现过一系列反映不同历史时期政治需要的政治口号。这类口号产生于特定条件下，当时往往被认为是绝对正确的，并迅速成为国家的最高口号，其恶果却常常是人们始料不及的。例如，六十、七十年代里提出了“一切服从毛主席！一切为了毛主席！”的口号，这种把人民与领袖、主人与公仆的关系颠倒的口号居然在神州上空响彻云宵达数年之久，个人的语录竟成了“最高指示”、凌驾于宪法和法律之上，共和国几乎变成君主国，这是由于当时毫无法治、实行了完全的人治，并不是偶然的。痛定思痛，为了防止把某一时期、某种特定历史下才出现的政治口号拔高为治国的根本法则，为了把共和国立国的宗旨最有力、准确地地反映出来，我主张在宪法中明确提出，“中华人民共和国的口号是：人民利益高于一切。”

    对于人民共和国来说，人民的利益理所当然地应当居于最高地位，一切方针政策都必须服务于人民的利益。当然，人民的利益有整体的、有部份的，有长远的、有眼前的，有经济、政治、文化等诸方面，如何协调、统一这种多元化的利益结构，怎样才能使全国人民获得更多的利益，这些都需要不断深入的探索。但是，不能用任何狭隘的暂时性的政策主张去限制这种探索。提出“人民利益高于一切”这一口号，既能确立一个不容取代的根本宗旨，也为政策制定及实施和理论研究留下广阔的探索余地．

    正如中共十一届六中全会决议所说的，在人类历史上，在新兴资产阶级和劳动人民反对封建专制的斗争中，形成了民主和自由、平等、博爱的观念，这是人类精神的一次大解放。法国的宪法曾将“自由、平等、博爱”列为立国之宗旨，显然反映出其宪法的历史进步性。如果中国提出“人民利益高于一切”的口号，这是个更为进步和完全真实的口号，人们可以循名而责实。“人民利益高于一切”不仅应当作为共和国的口号载入宪法，而且应当通过修宪、在宪法的具体条文中体现出来。

    例如，根据“人民利益高于一切”这个宗旨，宪法应当明确规定，要保护公民的私有财产。现行宪法第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”；“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人以任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。从法律用语的角度来看，只保护Ａ，非Ａ就不在保护之列。所以，这一规定实际上是把人民的私有财产排除在“神圣不可侵犯”的法律保障之外，既然私有财产不是“神圣不可侵犯”的，那么潜在的含义就是，侵犯私有财产的行为并不一定受到法律的制裁。于是，现实生活中这样的事例就层出不穷。例如，一个私营企业的业主举报其公司的会计贪污，执法部门可能说，“我们只保护公共财产，不保护私有财产。他贪污的不是公有财产，只是你的钱，所以依法并不算贪污。”在这种情况下，私营经济如何能正常发展？市场经济又如何正常运作呢？

    又如，按照现行宪法，人们的投资收益、股息收入都不是按劳分配的收入，也都不在宪法保护之列。这样的宪法怎么能鼓励人们投资、发展股份制经济呢？为了适应市场经济的需要，我建议，宪法第12条应改为如下文字，“社会公共财产和公民的私有财产同样是神圣不可侵犯的”，这样就比较全面了。

    虽然现在有一些报纸和一些政府部门提出，要保护投资者的利益，有的还要求修改刑法、保护私有企业和私人投资的合法权益不受侵犯，但这些都不能代替修宪。现行宪法的规定是，国家只保护公有财产；因此，如果不修宪，任何要保护私有财产的政策和法律不仅没有宪法根据，甚至可能根本是违宪的。为了使保护私有投资和企业的主张和政策有可靠的宪法依据，就必须修改宪法。

    再如，从“人民的利益高于一切”这一原则出发，我建议，在现行宪法第35条中增加以下两款，“中华人民共和国公民有选择新闻媒体的自由”、“中华人民共和国禁止用国家财政经费补贴任何新闻媒体”。在市场经济中，新闻媒体和其他竞争性产业一样，也只能在优胜劣汰中发展，任何新闻媒体只有通过市场竞争才能不断提高自身素质，得到社会的承认。对新闻媒体的财政补贴与其说是竞争者的补药，不如说是竞争者的毒药，它窒息着竞争者的生机。当前中国的新闻媒体市场上，有些报刊办得很差，不受民众欢迎，却靠国家的财政补贴和指令性订阅硬撑着，这既浪费了纳税人的钱，又侵犯了公民选择新闻媒体的权利，还摆脱不了其每况愈下、经营陷入恶性循环的困境。这就犹如一名足球队员编造了许多冠冕堂皇的理由，坚持拄着拐杖去踢球，他永远成不了优秀球员，还破坏了公平的竞争规则。

四、宪法应明确规定“无罪推定”原则

    实行“无罪推定”还是“有罪推定”，是现代法律制度和封建法律制度的重要区别之一。当今世界上许多国家都把无罪推定原则写进宪法，而中国的一些法学权威却说，“我们不搞资本主义的无罪推定那套东西，我们搞实事求是，有罪就是有罪，无罪就是无罪”。这种说法表面上强调尊重事实，但回避了一个现实中的大问题，当司法机关尚不能判定一个触法嫌疑人究竟有罪还是无罪的时候，究竟应该视其为有罪还是无罪？譬如，有人检举张三贪污了，但并没有证据，法院也还未判决张三犯有贪污罪，此时，该如何对待张三呢？如果把他抓起来，隔离审查，实际上就是假定他有罪，剥夺了他所应享有的公民的基本权利和人身自由，把他当作罪犯来对待了，这就是有罪推定。另按照国际通行的“无罪推定”原则，在法院没有判定张三有罪之前，要先假定他是无罪的，不得剥夺其公民权利和人身自由。中国先后出台的几部宪法都有关于保护公民的基本权利和人身自由的条款，却偏偏不规定无罪推定原则。结果，长期以来，只要用一张邮票、一封检举信，就可以把一个公民的权利剥夺殆尽，以致于冤假错案堆积如山。

    有人认为，维持“有罪推定”原则对规规矩矩的普通老百姓并无大碍。殊不知，在我们这个不实行“无罪推定”原则的国家里，每个公民的头上都悬着一把“达摩克利斯之剑”，这把“剑”随时可能掉下来“砍掉你的脑袋”。“有罪推定”原则正是整死刘少奇、贺龙、彭德怀的重要法律条件。遗憾的是，十年“文革”浩劫、几十年的冤假错案、千万人头落地，至今还未换来一条“无罪推定”原则！从宪政的角度来看，从国家领导人到平民百姓，至今尚未摆脱中国帝制时代就实行的“莫须有”(即“有罪推定”)的判罪威胁，实在危险得很。不承认“无罪推定”就是实行“有罪推定”，随时都可能以“革命”的名义把良民当作罪犯。

    为此，我建议，在现行宪法第37条第2段之后增加一款，即“任何人未经人民法院依法判决为有罪以前，应被推定为无罪”。总之，“无罪推定”原则是保护公民的基本权利不受侵犯的重要条件，非写进宪法不可。

五、宪法应规定政治公开化的原则

    在毛泽东时代，中国一直笼罩在独裁政治和秘密政治的阴影之中。毛泽东决定关系到国家命运的重大事务时，从来不让名义上的国家最高权力机构全国人大及其常委会与闻其事。他以所谓的“国家利益和革命工作需要”为由，不仅对中共中央保密，对中央政治局保密，甚至对中央政治局常委中的多数人保密，“圣心独断”地作出决定，给亿万中国公民带来了一个又一个灾难性后果。

    如果说专制政治的基本特徵是秘谋政治的话，那么民主政治的重要特徵之一便是政治公开化。因此，当代许多民主国家都将公开化原则及相关措施写进了宪法。很遗憾，在深受秘谋政治之害的中国，尽管有那么沉痛的历史教训，但现行宪法仍然无视公开化原则。宪法通篇没有规定国家机构向社会披露信息的责任，也没有关于国家最高权力机关全国人民代表大会及其常委会公开举行的规定。倒是在宪法第76条片面强调了全国人民代表大会代表必须“保守国家机密”，但代表们却没有任何将信息公开的义务。在现行宪法中，秘密政治的阴影一直挥之不去，这是个修改宪法时务必努力克服的积弊。

    为此，我建议在现行宪法第64条之后增加一条，规定“全国人民代表大会及其常务委员会公开举行。凡需秘密举行的会议，须经出席会议的全体代表或委员的三分之二以上多数通过予以认可”。也就是说，要形成一个制度：人大会议公开化是正常的、不公开是非常的；非常会议须经非常程序，不能随心所欲。关于人大会议公开化的具体措施，可以由专门法律予以规定，主要是应当允许电视直播、公民旁听、记者采访等。

    我还建议在现行宪法第76条规定人大代表要“保守国家秘密”之后，增加一句“与选民及时沟通信息”；在现行宪法第35条之后增加一条，“中华人民共和国公民对国家事务有知情权。国家机关依法发布信息，为公民行使知情权提供便利。”

    此外，与修改宪法相配套，我建议全国人大根据公开化原则，制定一部信息公开法。现在社会上许多贪污腐败行为最怕的就是公开化，即人们经常批评的，贪官污吏“不怕内部通报，就怕公开登报”。公开化有利于暴露一切丑恶事物，也便于与丑恶事物作斗争，同时还使公民能切实监督各级干部的行为。不仅反贪污需要办事制度公开化、办事结果公开化，而且政治体制改革本身也要求立法程序公开化、国家重大事务决策过程公开化。

    究竟哪些政治活动和相关信息应当公开、哪些不必公开，这不应当由党政机关和领导人随心所欲地决定，信息公开法应对此有原则性的规定。这样，可以使各级国家机关按一定程序，将信息公开范围和信息保密范围对外公布；国家有关部门并应对此进行检查，对于违反信息公开法的机关及其主要负责人，要象违反保密法一样给予必要处份。如此才能改变目前公开化措施不规范、不稳定的状况，形成制度，有法可依，违法必究，从而促进我国政治生活的民主化。

    诚然，中国现行宪法的修改、宪政建设的推进，是一项浩大的系统工程，许多问题有待解决。以上不过是择其要者而述之。这些问题如能优先解决，中国的各项改革事业就有了一个新起点。 (1998年12月2日)