中国防汛决策体制和水灾成因分析

1998年中国长江流域的洪水灾难有多重原因，其中之一就是防汛决策机制和防汛管理体制方面存在的问题。然而，当学者专家们把注意力放在生态环境遭到破坏等问题上时，防汛决策机制和防汛管理体制问题却很少引起大家的关注。本文即从这一问题入手，分析防汛决策机制和水灾成因的相互关系。

一、中国防汛抗旱指挥系统和水利部的组织结构

    一个结构合理、功能健全的行政组织，是实现公共政策目标的必要条件。中国的防汛管理体制和防汛决策机制是通过防汛抗旱指挥系统来实现的，虽然这个指挥系统机构庞大，但由于存在着结构及功能上的缺陷，使它不能充份、有效地完成防汛任务。

    从1950年以来，负责救灾防灾的政府机构历经了多次调整变化。1950年2月27日，政务院成立过“中央救灾委员会”，由政务院副总理董必武任主任，委托内务部办理该委员会的日常工作；1957年改由政务院副总理邓子恢任主任，规定该委员会的办公室设在内务部。1958年，中央政府认为，“实现了水利化，就消灭了水旱灾害、旱涝保收了，再过几年，中国人就不知道什么是灾荒了”，因此，撤销了中央救灾委员会。此后不久，在大跃进政策造成的三年严重灾荒时期，又恢复了“中央救灾委员会”。1969年，主管救灾工作的内务部被撤销，救灾工作由财政部监管代管，这对救灾工作的正常进行是相当不利的。1978年，又成立了民政部，再度主管救灾工作。[1]

    1988年6月2日，国务院的“国发34号文件”决定成立“国家防汛总指挥部”，并确定了该指挥部的人员组成。1992年8月15日，国务院将原来的“国家防汛总指挥部”改名为“国家防汛抗旱总指挥部”，规定该指挥部负责全国防汛抗旱工作的统一指挥和调度。“国家防汛抗旱总指挥部”的总指挥是国务院副总理，副总指挥由水利部部长、国家发展计划委员会副主任和国务院副秘书长担任，并由原水电部长、现任政协副主席的钱正英担任顾问；指挥部的秘书长兼办公室主任是水利部副部长[2]，副秘书长是解放军总参谋部作战部部长；“防汛抗旱总指挥部”的其他成员包括公安部、民政部、财政部、建设部、农业部、铁道部、交通部、信息产业部、卫生部的副部长，以及国家气象局、民航局的副局长，还有国家电力公司的副总经理等。

    “国家防汛抗旱总指挥部”是国务院下设的一个非常设机构。在没有严重灾情的平常年份，该机构的成员一年最多只开两次会议；在出现严重灾情的年份，总指挥部的成员则经常碰面开会。实际负责“国家防汛抗旱总指挥部”日常业务的是该机构的办公室，这个办公室并不是直接隶属于国务院办公厅或总理办公室，而是隶属于水利部，是水利部下属的一个机构。“国家防汛抗旱总指挥部”的办公地点也是在水利部大院内。

    中央设立防汛抗旱总指挥部后，各级地方政府也仿照中央的模式建立了本地的防汛抗旱指挥部，通常由地方政府的首长任总指挥，水利部门(厅局、处、科)的副职首长任副总指挥，常设机构(办公室)也隶属水利部门。1987年4月11日的“国务院防汛工作会议纪要”曾规定，“地方的省(区、市)长、地区专员、县长要在防汛工作中负主要责任”，这意味着在防汛抗旱中行政一把手也负有重责。

    水利部为了工作需要，在重要的河流流域设有负责水政管理的派出机关。例如，1950年2月水利部设立了归其辖属的“长江水利委员会”(简称“长委”)，负责长江流域和西南诸河流域的水政管理。[3] 这个水利部的派出机构收集了流域内的地形、地质、水文、泥沙、社会经济等资料；规划和建设了荆江、洪湖、杜家台等分洪区，此后又鼓励湖北等省在分洪区内安置移民、发展经济；该委员会负责编制“长江流域综合利用规划报告”[4]；“长委”还积极参与了长江流域的水坝建设工程，在这个流域内共建了四万余座水库大坝，其中较著名的有长江干流上的葛洲坝水库大坝和汉江上的丹江口水库大坝等。但是，这四万多座水库大坝中约有三分之一是病库险坝，许多水库工程中遗留下来的移民问题至今还未解决。“长江水利委员会”成立以来所主持的最大的两项工程是，建设三峡大坝和南水北调工程(即调长江水济黄河以及华北、西北地区)。

    为了协调流域的防汛抗灾工作，还成立了流域防汛总指挥部。例如，“长江流域防汛总指挥部”由“长江水利委员会”和各省以及上海、重庆市政府的负责人组成，常设机构设在“长江水利委员会”内。“长江水利委员会”负责制定长江防御特大洪水的方案，先报水利部，再由水利部报国务院批准实施。现行的长江防御特大洪水方案，是国务院1985年6月25日批准的。

    在水利部下属的机构当中，还有一个与“国家防汛总指挥部办公室”平行的“国务院三峡工程审查委员会办公室”，以及一个属事业单位的“三峡工程论证领导小组办公室”，这后两个与三峡工程相关的办公室都是由水利部部长直接领导的。

    从上述组织结构中可以看出，凡是与水利、水政有关的事务实际上都由水利部实行“归口管理”、“一元化”控制，这种组织结构因此产生了一系列弊端。中央政府向来喜欢“一元化”的领导，排斥决策过程中必要的监督、制衡机制。从水利管理体制和决策机制中的严重缺陷就可以看出，“一元化”的领导会带来什么样的后果。

二、水利系统决策机制中的缺陷

    国务院给水利部的任务是“根治黄河”、“根治淮河”、“根治海河”、“根治长江”等水患，近五十年来水利部的工作成果究竟如何是可以检验的。最近几年来，中国发生的连年不断、日益严重的水患，不仅证明了防汛抗洪工作成效不彰，而且还暴露出一系列防汛抗洪指挥系统的组织结构和决策机制上的缺陷。

1. 水利决策“一元化”导致论证审查形式化

    从长江三峡工程的论证、审查过程这个典型案例，可以清晰地看出，水利决策“一元化”的体制是如何让这个超大性项目的论证审查流于形式、化为乌有的。

    1986年6月，国务院要求水电部广泛组织各方面的专家，重新提出三峡工程可行性报告，同时在国务院成立三峡工程审查委员会，以便审查水电部提交的可行性报告。[5] 于是，力主建设三峡工程的水利部组织了412名专家来撰写工程可行性报告，其中约一半人来自水电部机关或水电部下属的研究院、所或大专院校。在水利决策“一元化”的体制下，提交三峡工程可行性报告的是水电部的三峡工程论证领导小组(其组长是水电部长杨振怀，副组长是水电部副部长陆佑楣)；负责审查可行性报告的国务院三峡工程审查委员会本身是个非常设机构，由国务院副总理担任主任(李鹏、姚依林、邹家华先后任此职)，水电部长杨振怀是审查委员会成员，国务院三峡工程审查委员会的办公室仍然设在水电部，办公室主任是水电部副部长陆佑楣。这样，所谓的国务院对三峡工程可行性报告的审查，实际上只不过是一个水电部自编自审、“假戏真唱”的过程。

2. 从一项重大研究成果的鉴定验收看“上下合作、弄虚做假”

    三峡工程生态环境课题的研究论证是国家“七五”计划期间重点科技攻关项目之一(课题号75-16)，下面即以参加这一课题研究、成果鉴定和成果验收三个环节的具体人员组成为例，来说明这种“自编自审、假戏真唱”的现象。三峡工程生态环境问题的专家研究组、研究报告鉴定组和研究报告验收组是由国家科委、水利部、能源部组织的。从表面上看，有关部门对三峡工程的生态环境问题确实十分重视，先请专家作了专门研究，又由专家组审查研究报告，最后还要对报告进行验收。如此“完备、严格”的程序，似乎已经与国际标准“接轨”了；而且，报告鉴定组的鉴定结论认为，对三峡工程生态环境问题的专题研究已经达到了国际先进水平，谁还能怀疑这些支持三峡工程开工的权威性研究结论呢?

    然而，如果具体看一下参加课题研究、课题鉴定、研究成果验收的专家人数，就会发现一个奇怪的现象，即这三个专家组总共有33位成员(其中，参加生态环境课题研究的专家有15人、参加生态环境课题验收的专家有9人、参加生态环境课题研究报告验收的专家有9人)，可是实际上真正参加过研究、鉴定、验收的人只有20人。20个人怎么做了33人的工作呢?奥妙就在三个专家组的名单上。[6] 这三个名单披露了一个令人惊讶的事实，即在这三个负有绝然不同的职责、任务的专家组中，一些专家的名字多次重复出现。例如，课题研究组成员马世骏同时兼任课题鉴定组组长和研究成果验收组组长，课题研究组成员孙鸿冰同时兼任课题鉴定组副组长和研究成果验收组成员，方子云、席承藩两位专家既是课题研究组成员、又是课题鉴定组和验收组成员，而刘建康、刘瑞玉、陈吉余、沈坩清、蔡宏道这五位专家则既是课题研究组成员、也是课题鉴定组成员。参加课题研究报告鉴定的专家，没有一个人是未参加过课题研究的局外人，全都是研究报告的作者；而参加课题研究报告验收的专家中，也有四个人本人就是研究报告的作者。

    很明显，所谓的三峡工程生态环境课题研究结果的鉴定和验收，根本就谈不上客观、科学、严密，参加鉴定和验收的人员也未保持中立，整个过程只不过是一场演给局外人看的“滑稽戏”。课题研究报告的鉴定人就是研究报告的作者本人，验收研究报告的人也有近半数是研究报告的作者；而且，负责课题研究的人最后成了领导鉴定报告结果及验收报告结果的人。在这种情况下，选定这三个专家组成员的政府有关部门实际上是让同一批专家先写出研究报告，然后再给自己的研究报告写出鉴定报告，最后再自己验收自己的研究成果。为了表明鉴定过程是“严肃认真”的，该课题鉴定报告说，“该课题综合性强，涉及面广，研究难度大，在国际同类工作中是少见的。该课题以全流域大系统的观点，正确应用了动态分析和数据模型，在方法上有所创新、提高，在研究过程中，实现了多部门、多学科联合攻关。综上所述，该课题总体上达到了国际先进水平”。人们一旦知道这个鉴定报告的作者就是被鉴定课题成果的作者，就会意识到，原来这个所谓的鉴定报告实际上只不过是用专家的声名在欺骗世人。

    从这样的假鉴定过程中也可以看出，在中国的科学技术界里，知识分子是如何被现行体制抹杀了应有的学术道德和良知，而沦为政府部门的技术工具的。这种由研究者本人自我标榜“达到了国际先进水平”的“国家级攻关”项目，其课题成果鉴定和验收程序中反映出非常明显的制度性弊端。但无论是组织研究的国家科委等政府部门，还是参与这些程序的专家们本人，对此却熟视无睹，视为当然。他们甚至不觉得把假鉴定这样的事实在“科研成果报告集”中公开，会严重损害政府信誉和专家本人的学术品格。正是这样一个弄虚做假的课题论证，却获得了国家科委的科技奖，而参与这一课题研究的专家们则获得了国家科委、水利部和能源部颁发的专家荣誉证书。参与弄虚做假的“专家”们如此的“学品”，确实会令诚实的学者汗颜、令外国的专家震惊。在这33名专家中唯一的例外是业已去世的中国科学院学部委员侯学煜教授，当时他不同意研究报告的结论，拒绝在报告上签字。结果，课题研究成果鉴定、验收时，这位唯一敢于表达不同意见的学者，却被排斥在鉴定、验收程序之外。

    更重要的是，在这种研究、鉴定、验收“三位一体”的体制中，参加研究、鉴定、验收三个环节工作的专家由主管部门任意选定，与主管部门意向不合的专家被排斥在外，而鉴定、验收程序中的弄虚做假又堵塞了正常的意见辩论和集思广益。结果，工程论证中至关重要、不可缺少的客观公正性消失了；主管工程设计施工的部门通过操纵论证、鉴定、验收环节的人事和程序，让符合自己需要的论证报告轻松过关。这样的体制可能造成严重的决策偏误。

3. 水利部门的利益凌驾于国家利益之上

    由于“国家防汛抗旱总指挥部”的日常业务由水利部领导管理，而事实上又不存在另一个能有效监督水利部施政的机构，因此，以“国家防汛抗旱总指挥部”名义作出的许多决策，很可能未必是从防汛抗旱的全局出发选择的最佳方案，而往往是从水利部的局部、短期的经济利益出发，是一些对水利部而言的所谓的“最佳方案”。中国的8万6千座水库大坝都归水利部门管理，其中大型水库大坝则直属水利部管辖。所以，由于这些水库的经济利益与水利部息息相关，水利部会为了本部门的经济利益而做出违反防汛抗洪全局利益的决策。

    例如，1998年初，华中、华东地区电力需求疲软，担负调峰任务的水电站被迫停机，经济效益大为下降。实行了经济承包的各水库为了弥补经济损失，都采取措施、增加蓄水，以便一旦市场用电需求回升时可以多发电、多盈利。但是，水库蓄水过多就会占用水库防洪库容、减少水库防汛能力。在这种情况下，“国家防汛抗旱总指挥部”本应强令水利部及下属各水库在汛期到来之前降低水位、排空防洪库容。但是，“国家防汛抗旱总指挥部”的日常业务实际上是由水利部管理的，它自然服从水利部的利益，不可能下达让水库排空防洪库容的死命令，只能听任水库任意占用防洪库容。

    到了1998年夏，长江洪峰接连不断，华中、华东地区为了排水、电力需求大幅上升，水电站有了发电赚钱的机会；从抗洪的角度来看，这时水库首要的任务是蓄水防洪，而不是乘机放水发电；但是，得到水利部保护的许多水库此刻只是仅仅盯住发电的经济收入，为了自己的短期经济利益，不惜在洪峰到来时开闸放水、满负荷发电；水利部则又一次放弃了防汛的职责，对水库“雪上加霜”的行为采取了默认态度。这样，不少水库在洪水季节不是蓄洪削峰，而是把年初以来蓄积的库水加上季节性洪水一齐下泄，造成了放洪抬峰的结果，加重了下游的灾情。最后，还是靠已经从总理位置上卸任、但与水电部门渊源甚深的李鹏出来讲话，说现在抗洪是第一位的，发电是其次的，才制止了水利电力部门的这种行径，让水库的运转服从蓄水防洪的全局性目标。

4. 在水利部的“一统天下”里无法充份总结讨论防汛抗洪中的教训

    每次洪水季节后，国家防汛抗旱总指挥部的任务之一就是总结教训，找出连年发生洪水的原因、提出治理的措施、以免今后再次发生。然而，在目前的组织结构中，担负防汛抗洪日常管理工作的是水利部，而负责写这个灾情报告的并不是国家防汛抗旱总指挥部的总指挥或他直接领导的工作班底，而是隶属于水利部的“国家防汛抗旱总指挥部办公室”。于是，寻找成灾原因和总结工作中的教训、缺陷，就变成了一个由水利部评价自己工作的过程。其结果自然可想而知，水利部不可能毫无保留地承认自己的过失，必然会夸大客观原因、或是将责任推到地方政府身上，以逃避责任。在这样的情形下，当然找不出连年水患的真正原因，更不可能提出切实解决问题的方案。

    周恩来生前曾用一个修正过的成语来形容水利部的工作，说水利部是“屡败屡战”[7]。屡败屡战、不屈不挠，其精神固然可嘉，但其结果与屡战屡败并无两样。之所以屡败屡战、屡战屡败，其原因在于无法客观正确地寻找问题的根源。

    例如，1991年太湖流域发生了大洪水，虽然太湖远离长江、其洪水与长江的关系并不大，但水利部的“国家防汛抗旱总指挥部办公室”却提出，太湖发生洪水是因为长江干流上没有一个控制洪水的关键性工程，由此导出必须抓紧修建水利部朝思暮想要上马建设的三峡工程，说没有三峡工程，就不能控制长江的洪水。按照水利部的说法，似乎修建了三峡工程，从此长江下游以及太湖流域就可告别水患灾害、高枕无忧了。正是水利管理体制上缺乏监督制衡的组织结构缺陷，诱发了这种单纯从部门利益出发的错误分析，并最终导致错误的决策。

    又如，黄河下游断流时间越来越长，其原因之一是，上、中游流域修建了过多水库，这些水库的蓄水能力已接近黄河的平均年径流量，要满足水库的蓄水需要，就势必减少黄河的下泄水量。另一原因则是，上、中游沿河地区的抽水灌溉设施抽取了过多河水，也造成黄河向下游的泄水量减少了。黄河的年径流量、黄河上各水库的蓄水量、黄河沿岸抽水设施的抽水能力等，都是事先可以计算、改变的，并非不可控制因素。因此，既然黄河下游流量是可控的，那么，如果出现黄河下游断流，从某种意义上讲，就是水利部人为制造的。水利部造成了黄河下游严重缺水这一既成事实后，就可以积极推动该部所策划的“南水北调中线和西线方案”，从而为水利部争得又一个巨额水利工程项目。

5. 水利部水涨“权”高、却又无力协调利益冲突

    什么时候水利部的权力最大呢？答案是紧急防汛期间水利部的权力最大；洪水越大、持续时间越长，水利部的权力也就水涨“权”高。周恩来曾说过，水利部是水上一霸[8]。因为，在中国的这种水利管理体制中，水利部在抗洪期间成了手持“尚方宝剑”的“钦差大臣”，“防汛抗旱总指挥部”可以“防洪赈灾不力”为由、不经过任何法定或行政程序即就地罢免行政官员。

    那么，什么时候水利部的权力最小呢？显然，如果中国“根治”了水患，不再发生水灾、或只发生小水灾，则水利部的地位就必然下降。所以，在这种不健康的体制里，对水利部来说水灾未必是坏事，尽管这种结论似乎让人难以接受，但却是逻辑推理的结论，也为事实所证明。例如，尽管水利部多年来疏于护堤、一味筑库，中国的水患日益频繁、水灾损失越来越大，但水利部并未受到申诫，相反，水利部部长在中央政府决策体制中的地位，还从以往的“中央救灾委员会”里的一般成员上升到了“国家防汛抗旱总指挥部”的第一副总指挥。在中央的最高决策层中也有不少官员来自水利部，例如，原任水电部第一副部长(正部级)的李鹏现担任全国人大常委会委员长，从1952年至1975年任水电部副部长、1975年至1988年任水电部长的钱正英现任全国政协副主席，原水利部副部长李锡铭后来升任政治局委员、北京市委书记，现任国家副主席的胡锦涛也来自水利部门。

    但是，水利部地位的上升并不意味着水利部的政策协调能力就提高了。“国家防汛抗旱总指挥部”本应是跨部门、跨地区的行政管理机关，任务是协调全国的防汛抗旱工作，在灾害发生时这种协调功能就更为重要。其总指挥由副总理担任，就是为了更好地起到这种协调作用。但是，按照现行的组织结构，“国家防汛抗旱总指挥部”的实际运作依赖水利部，而要由水利部这样一个时常偏袒本部门利益的专业部门来承担跨部门、跨地区的协调任务，是显然不合适的。而且，按照这样的防洪管理体制，长江流域各省市的行政首长不但要听命于和他们同级的水利部(长)的命令，甚至还要听从层级比他们低的水利部下属的“长江水利委员会”的命令。因此，经常发生地方政府不服从“国家防汛抗旱总指挥部”命令的现象。1991年太湖发生洪水时，江苏省政府拒绝执行国家防汛抗旱总指挥部的打开太湖经江苏入海的望虞运河闸门的命令，就是一例。

6. 现行水利管理体制中无人为错误决策承担责任

    中国的水利政策和决策出现过多次重大失误，给亿万民众以及中国的生态环境带来了重大损失。例如，建设黄河三门峡水库大坝工程是一个完全失败的记录；1963年海河洪水期间200余座水库溃坝，造成许多民众死亡；1976年河南省板桥等52座水库发生溃坝，据孙越崎等八位全国政协委员的文章称，死亡人数达23万[9]；还有在华北地区的水资源开发强度超过了100％，导致北京及周围地区、华北地区缺水严重；在黄河中上游过度开发水力资源，致使每年都有数月出现黄河断流；1991年在太湖地区防洪中又出现指挥失误。但是，在现行的水利管理体制下，因为存在着水利部的“一元化”控制，又没有能有效监督水利部门的机构，结果水利部的历任官员中几乎从未有人为上述政策失误承担过任何责任。

    例如，板桥事故的原因究竟是什么？至今水利部也未给全国人民一个满意的回答。水利部淮河水利委员会与河南水利厅在重建板桥水库的碑文上写道，“时值十年动乱，救护不利，卷走数万计人民的生命财产，为祸惨烈”[10]。轻轻的一句“十年动乱”，就把水利部不可推卸的责任推给了毛泽东和文化大革命。难道板桥水库溃坝的直接原因是文化大革命吗?钱正英时任水电部长，她对死去的数以万计的人命应当负什么样的责任，历史是不会忘记的；可是，这位部长居然还在板桥水库大坝重建纪念碑上题词，其功何来?1998年11月，水利部部长钮茂生被撤除了部长职务，人们还以为这次是真要追查水利部“治水”不力的责任了，谁知几日之后，刚刚被撤职的钮茂生就被任命为河北省代省长。这再次留下了水利主管官员只占其位、不负其责的不良实例。

三、从“长江防御特大洪水方案”看长江水灾成因

    1985年国务院批准的“长江防御特大洪水方案”是“国家防汛抗旱总指挥部”抗御长江洪水时的基本依据，制定这个方案的是水利部及其下属的“长江水利委员会”。[11] 但是，1998年长江流域所发生的洪水灾害表明，这个方案存在着许多问题。

    首先，方案认为，长江中下游洪灾的主要成因是长江洪水峰高量大而河槽泄流量不够，防止洪灾的唯一办法就是尽早建设长江干流上的控制工程──长江三峡水利枢纽工程。

    其次，该方案过高估计了长江大堤的防洪能力，认为它们足以抵御与1954年同样规模的洪水；所以不需要依靠临时扒口分洪或动用分洪区。实际上，自五十年代后期至今，水利部就一直未全面系统地维修、加固长江大堤，大堤的防洪能力已大为降低。1998年长江流域的降雨量和洪水流量都未超过1954年，但因大堤脆弱而不得不炸堤分洪。

    第三，这个方案只注重从宜昌到武汉一带的防洪措施，而对其他河段(如宜昌上游地区、武汉以下地区)的防洪分洪措施未作出任何具体规定。例如，该方案根本未就九江附近及鄱阳湖地区是否建分洪区、何时分洪、如何分洪作出规定。结果，1998年长江干堤发生的溃坝，既不在武汉、也不在沙市，恰恰就是在九江附近。

    第四，此方案过高地估计了已建水库工程的防洪能力。它认为，汉江上建成了丹江口水库，再加上汉江下游的分洪工程，使汉江洪水已基本得到控制；它还认为，修建了柘溪水库后，就能控制住进入波阳湖的洪水。而1998年的事实正好证明，丹江口水库并未能控制汉江洪水，柘溪水库也未能控制住进入波阳湖的洪水。

    第五，这个方案所列出的防洪措施，都是从水利部门动土花钱的需要出发所设计的技术工程方案，不是修水库蓄洪、就是扒口分洪，却丝毫未考虑国际上十分重视、但中国的水利部门无利可图的非工程性防洪措施，如洪水报警系统、人员疏散安置计划、水灾保险制度、医疗救护计划等利民之举。

    最后还需要指出的是，该方案只是个静态的规划，即一切决策都建立在湖北沙市1954年洪水水位的基础之上，其假设是1954年后长江的洪峰模式会一成不变，完全没有考虑到长江河床床底上升等动态因素的影响。结果，防洪部门在面临1998年长江洪水时措手不及，当沙市的洪水流量刚达到每秒49，000立方米(尚不及常年的洪水流量，距1954年的每秒66，800立方米还相差很多)时，沙市的长江水位就已接近1954年的最高水位。所以1998年的分洪措施也无法按照“防御特大洪水方案”中所规定的按步就班地进行，而只能仓促应变。[12]

    1998年长江水灾后，中国政府多次强调要增加水利投资，为刺激经济需求而发行的1000亿国库券中三分之一将用于水利建设。亡羊补牢总比不补要好，但更重要的是“号脉切诊”，找出长江连年水患的原因，然后对症下药。如果还是依靠“巫医”、服的又是“虎狼药”，那就只会使长江水患更加严重。目前中国的防汛抗旱指挥系统的组织结构和决策体制存在着如此明显的弊病，只有改革这个结构，才能避免重犯以往的错误、提高防灾能力。

【注释】
[1] 见孟昭华、彭传荣的《中国灾荒史》(水利电力出版社，北京，1989年)，以及张英、李宪文主编的《防汛手册》(国家防汛总指挥部，中国科学技术出版社，1992年)。
[2] 水利部和电力部多次分立合并，分立时各自称为水利部、电力部，合并时称为水利电力部(简称水电部)。
[3] 这个水利部的派出机构也曾用过“长江流域规划办公室”的名称(简称“长办”。
[4] 见《长江流域综合利用规划简要报告》，国务院于1990年9月批准。
[5] 见“中共中央和国务院关于长江三峡工程论证有关问题的通知”(15号文件)。
[6] 这三个专家组的名单如下:生态环境课题研究专家组}:马世骏、孙鸿冰、方子云、关君蔚、刘建康、刘培桐、刘瑞玉、陈吉余、沈坩清、吴昌国、侯学煜、席承藩、谢家泽、傅国伟、蔡宏道生态环境课题坚定专家组:组长:马世骏；副组长:孙鸿冰；成员:方子云、刘建康、刘瑞玉、陈吉余、沈坩清、席承藩、蔡宏道生态环境课题验收组}:组长:马世骏；副组长:杨生；成员:魏金石、孙鸿冰、席承藩、方子云、傅立勋、王大生、郭建平以上名单见中华人民共和国国家科学技术委员会、中华人民共和国水利部、中华人民共和国能源部编，《长江三峡工程重大科学技术研究课题研究报告集》(“七五”国家重点科学技术攻关编号75-16)，水利电力出版社，北京，1992年。
[7] 曹应旺，《周恩来与治水》，中央文献出版社，北京，1991年，第59页。
[8] 摘自周恩来在听取葛洲坝工程汇报时的指示记录，1971年6月23日和1972年11月21日。见李锐的《关于三峡工程的六个问题》，以及田方、林发棠的《三峡工程的宏观决策》(湖南科学技术出版社，长沙，1987年)第3、4页。
[9] 关于1975年河南省板桥、石漫滩等52座水库溃坝造成的水灾死亡人数，各方的说法有很大出入。政府的说法是死亡2.6万人，孙越崎等八位全国政协委员的文章称死亡人数达23万。两者差别如此之大，其原因可能在于，政府所公布的死亡人数2.6万仅仅是指直接死于板桥水库溃坝所产生的洪水的人，而孙越崎先生等所指的是这次灾害过程中的全部死亡人数，即包括死于板桥、石漫滩等水库溃坝洪水的居民、以及死于后来炸堤分洪所形成的洪水的居民。见乔培新、孙越崎、林华、千家驹、王兴让、雷天觉、徐驰、陆钦侃，《三峡工程害大于利》；田方、林发棠，《三峡工程的宏观决策》，第66页。
[10] 见水利部淮河水利委员会和河南省水利厅，“重建板桥水库的碑文”。
[11] “长江防御特大洪水方案”，国务院1985年6月25日批准。
[12] 按照这个方案，应该是先扒开荆江分洪北闸分洪，再扒开腊林湖堤泄洪，接着再运用宛市扩建区滞洪，最后将虎渡河东西两堤扒开。

【参考文献】
方向明，“改革政府”，《新华文摘》，1998年，第7期，第182－188页。
林水波、张世贤，《公共政策》，五南图书出版公司，台北，1991年。
张英、李宪文主编，《防汛手册》，国家防汛总指挥部，中国科学技术出版社，1992年。
水利电力出版社编，《中国水利年鉴》，水利电力出版社，北京。
水利电力出版社编，《长江年鉴》，水利电力出版社，北京。