实现农村法治化的障碍

从戊戌变法及清末的法制改革以来，法治一直是国人的百年梦想。过去50年中历经曲折反复，才逐渐承认了“人治”的严重弊端。近年来国内法学界围绕着这一问题旷日持久的讨论总算达成了一些共识：法治乃强国之路，要用“法治”代替“人治”。但要在中国真正实现法治，显然还要走漫长的道路。随着最近“三农”问题的日益突显，国内有关论者多从经济、技术层面提出意见，却很少从法治的角度去认识“三农”问题的解决。事实上，要缓解农村目前面临的一系列矛盾，法治化是一个绕不过去的制度环节；农村的法治也是中国法治的“瓶颈”，如果连在乡村基层都无法突破这一“瓶颈”，要在中国实现法治就更无从谈起了。可以说，没有农村的法治化就不会有整个中国的法治化。

    实现农村法治的诸多障碍中，首要问题之一就是涉农法律法规的不合理状况长期未能得到清理。在过去几十年的旧体制下，政府曾颁布了许多有关农村、农业的法律法规以及政策[1]，这些法律法规服务于计划经济体制，极力维护行政当局的权威，带有浓重的命令经济的烙印。在计划经济和集权体制下，涉农法律法规的主要功能是实现政府的意图，注重规定农民对政府必须承担的义务；但政府与农民之间的权利和义务完全不对等，农民的利益和权利在这些法律法规中往往被忽视甚至排斥。许多规定只体现政府的强制要求，既违背农民的意愿，也违反经济规律，更谈不上体现平等自愿、等价有偿和诚实信用等基本原则。许多这样的法律法规其实早已过时，该进入历史的“回收站”了。

    改革以来虽然农村的经济社会制度发生了根本性变化，但涉农立法却严重滞后。立法机构和行政部门很少清理废除完全不适用的旧法陋规；各级政府在实际工作中则往往以政策代法，而且政策多变，各地基层政府自行其是、任意立规的现象相当普遍。这种状况使得政府部门得以不受法律约束而任意施为，但对建立巩固稳定的农村经营制度、产权制度、流通制度、分配制度等极为不利。

    目前农村基层政权的腐败和干部滥用权力就与这种状态有密切关系。由于长期以来没有真正保障农民权利利益的法律制度，而政府的权力却不受民众的制约，干部的地位和特权受到保护，县乡村各级干部对乡民的应尽义务和责任实际上只是一种干部系统内的“软约束”。结果多年来在农村基层政府中已形成了一种政治文化，农村基层政权的工作人员以“国家”的当然代表自居，习惯于对农民强迫命令、任意指挥，有的人甚至象“土皇帝”那样，想怎么干就怎么干，言如令旨，依仗权势，横行乡里。这样，贪污腐败、强征摊派、欺压百姓、封堵舆论等等劣迹就必然蔓延开来。

    近年来农民负担过重也与此有关。不少基层政府把维持干部的各种开销视为天经地义，不管农民能否承受，一味向农民摊派，甚至把政府应承担的公共支出转嫁到农民头上。安徽省“费改税”试点中基层政府就罔顾宪法对义务教育的规定，集中财力保障干部的开支需要，占用已徵税收中本应用于农村教育的经费，造成农村教育经费“放空”。全国农村都不同程度地存在着义务教育名存实亡、农村教师低薪欠薪等问题，而同时基层政府却照样奢华浪费，盖楼买小车，大吃大喝成风。这就是中央政府多次发文要减轻农民负担却收效不彰的根本原因。[2] 由于农民不堪重负、被迫抗拒摊派，有的地方甚至动用公安或司法员警去收取各种非法的“提留”、税费，加剧了政府与民众的冲突。

    引起农村干群摩擦的计划生育也同样无法可依，执行中弊端丛生。虽然计划生育被视为国策，建立了庞大的计划生育管理队伍，多年来强制推行计划生育，但至今没有全国性相关立法（只有一些省市制定了相关的地方性法规）。为了实施计划生育各地自行创造出了各种“土政策”，其中不乏侵犯农民人身权、住宅权、财产权的做法。乡村里在执行计划生育政策的名义下出现的违法犯罪现象屡见不鲜，非法拘禁、拉人、抄家、毁房等劣迹时有披露。

    在法理上，权利和义务应该是对应的，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”；“每一方只有在它与另一方的联系中才能获得它自己的规定，此一方只有反映了另一方，才能反映自己。另一方也是如此；所以每一方都是它自己的对方的对方。”[3] 在集权体制下中国过去单纯强调民众对政府、国家的义务，却不清楚地阐明政府对民众的义务以及政府施政过程中民众所拥有的权利。从经济市场化和实现法治的角度来看，这种政府部门任意施为、政府与农民之间权利和义务不对等的状况不应再继续下去了。

    法治是一种现代制度文明，它以法律至上、依法治国为原则，而实行法治则必须从民权和权力形成民主化开始。人民才是权力的最终来源。卢梭曾说过：“主权权力虽然是完全绝对的，完全不可侵犯的，却不会超出、也不可能超出公共约定的界限；并且人人都可以处置这种约定所留给自己的财富和自由。”[4] 这里讲的“公共约定”可被理解为人民的意志。实行法治的第一步应该是各级干部的权力赋予过程要依法民主化、公开化；然后在此基础上实行民众对掌权者行使权力过程的有效制约；进而建立依法剥夺不当行使权力者手中权力的制度。卢梭一针见血地指出：“既然国家的扩大给予了公共权威的受托者以更多的诱惑和滥用权力的办法；所以越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就应该越有力量来约束政府。”[5] 建立法治同时还要确立权利本位的法治观念，充份尊重保障农民的基本人权。法治的基本精神就是尊重人权，“凡是把人不当人对待的所谓法治都不是真正的法治”[6]。

【注释】
[1] 如1950年的“中华人民共和国土地改革法”、1954年的“政务院关于棉花实行计划收购的命令”、1958年的“中华人民共和国农业税条例”等。
[2] 据研究“三农”问题的专家粗略计算，全国农民一年的负担达2,808亿元，其中包括劳动积累工（劳均300元）1,350亿元、“三提五统”（人均100多元）900亿元、农业税310亿元、农业特产税160亿元、教育附加税68亿元、屠宰税20亿元等。这个数字还不包括难以统计的“四乱”，也没有排除减报农民负担的不实因素。见吴硕、陆学艺、刘文朴、姚力方、雷锡禄的“增加农民收入、减轻农民负担”，载中国管理科学院农业经济技术研究所《通讯》杂志，总第65期。
[3] 黑格尔，《小逻辑》，北京：商务印书馆，1980年，第254页。
[4] 卢梭着，何兆武译，《社会契约论》，北京：商务印书馆，1980年，第44页。
[5] 出处同上，第79页。
[6] 卓泽渊，《法治泛论》，北京：法律出版社，2001年，第11页。