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期刊 过期期刊 MCS 2003 Issue 2 SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突
期刊 过期期刊 MCS 2003 Issue 2 SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突
SARS疫情凸显中央集权制下中央与地方的冲突
今年春天中国爆发了“严重急性呼吸系统综合症”（编者注：“严重急性呼吸系统综合症”是“世界卫生组织（WHO）”为此病确定的正式命名，其英文全称是Severe Acute Respiratory Syndrome，缩写是SARS（中文译音为“萨斯”，下文用此名）；官方称之为“非典型性肺炎”，这实际上是另一种早就存在、有完整治疗方法的疾病）。“萨斯”疫情的迅速发展显示，对此急性传染病的防治一度演变为一个突发的公共管理危机。国内围绕着政府在危机管理中的作为已有不少论述，内容涵盖从保障信息公开到发挥公共财政作用等议题。
在传统的中央集权式的公共行政思路下，“政府”作为与民间相对应的公共行政机构，往往被简化为一个整体性概念，凡谈及“政府”就自然地把它等同于“中央政府”。这次“萨斯”疫情爆发时，许多论者沿用了上述旧的思维模式，或者把政府假想为一个巨人，似乎它仍然象30年前“党─国”一体的体制之全盛时期那样，可以如臂使指、从心所欲地支配每一个权力末梢；有的人即便承认中央与地方之间可能存在着冲突，但仍然寄望于运动式的宣传和组织纪律约束，以为通过“万众一心、和衷共济”的意识形态鼓动，加上对地方官员在人事与政治责任上的严厉措施，就可以达成一种临时性的、高度融和的危机处理模式。与此同时，疫情危机所具有的某种紧迫性和社会恐慌心理，也极容易使人倾向于呼吁和要求一个集中的权力中心来力挽狂澜。在传统的专制社会，这一心理往往指向对一个强权人物的渴望。在建立了中央集权和全权主义意识形态的政体下，这一心理在技术上便往往指向对“中央政府”的膜拜。一些人文学者在呼吁面对危机时的团结和超越性的社群意识时，也不去区分作为民情的“一律”与作为危机处理的集权模式的“一律”[1]，而简单地加以混淆，由前者导向后者。
而北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心的部份学者在一项研究报告中则建议：“公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用完全由中央财政承担。这样从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，确保最快切断每一例可能的传染源”。[2] 在部份国内学者、作家参与签名的数封公开信中，也提出了中央政府财政全数负担医治费用的类似要求。[3] 我们应当充份看到，在一个幅员辽阔的单一制共和国内，不能忽略政府结构的复杂性和各级地方政府在责权上的分立，因此不同地方在突发危机中可能会凸现出巨大的分殊利益。
在经济改革之前，中央政府在高度集权的财政制度和政治制度下几乎垄断了对一切公共财源的支配权，也垄断着对地方政府人事和财政彻底的控制权，并且在计划体制和单位体制下以财政的方式承担着几乎一切国家职工的生老病死，国家的权力中枢在意识形态基础上维持着对多元利益冲突的整合力。假如这场传染病发生在那个年代，要求中央政府承担全国各地所有的防治费用是顺理成章的。然而，自从20世纪80年代的“财政包干”体制改革以及全面向地方“放权让利”的经济改革以来，一个财政上单一制的中央集权的政府体制事实上已经不复存在，这就使危机处理的财政支付手段发生了根本变化。在一次公共管理危机中，尽管民众可以不理会纵向和横向的利益冲突及行政权力内部整合的难度，而直接要求唯一的和最高的责任承担者和公共资源的垄断者站出来承担包括医疗费用在内的一切费用，但公共政策分析却不能如此简单化地看问题。本文的讨论就是从公共政策的角度来分析“萨斯”疫情下中央与地方关系对疾病防止的影响。
一、财政分权与地方利益
海外学者对中国经济改革中实行的“财政包干”体制通常持正面评价，认为这一改革产生了一种中国式的财政联邦制格局，大大削弱了中央政府的非政治性权力并有力地促进了非公有制经济的发展。[4] 1994年开始实行的分税制进一步确立了这种财政格局：地方政府虽然没有类似联邦制下的徵税权，但却正式拥有14种地方税收的支配权；地方政府庞大的预算外资金更是由其自由支配，而毋需与中央财政分成；按照1994年的《预算法》，地方政府虽然没有类似于联邦制下的发债权，但地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准；省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。[5]
这种财税体制改革导致了以下结果：
首先，地方与中央在财政收入上分开，必然带来政府支出义务的重新划分。地方既然相对独立地享有对地方赋税的支配力，也就应该成为相对独立的责任主体，为该地区的民众承担相当一部份政府职能和政治责任。然而，地方与中央在财政收入上的分权虽十分清晰，但在财政支付上的责权划分却存在着相当程度的模糊性。这种情形极不正常。美国经济学家Roy Bahl曾经指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象：理论上应当是按照事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，然后再达成对税收收入的合理分配；但因为“支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这可能使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，比如要求中央权力和政党力量放弃对地方大员的人事控制权。[6] 这恰恰是目前中国政治体制中最不愿意被改变的敏感部份。因此中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却责权不明。[7] 平时这一模糊性因为惯例的存在而不太明显，一旦发生“萨斯”疫情这类突发事件，因责权不明而导致的行政低效和中央与地方之间的财政矛盾就必然暴露出来，并随着疫情的扩大和财政负担的加剧而尖锐化。
其次，随着地区间经济发展的极度不平衡，地方财政的贫富悬殊也日渐明显。尽管中央财政的转移支付对地区间财力能起到适度的调节作用，然而，中央财政的职能本身并不应该、也不可能保障富裕地区与贫困地区得到同一水平的公共服务。在地方政府的财政能力出现明显差异的情形下，各地方政府对本地区社会财富的剩余索取权必将和对本地区利益负责的财政责任发生紧密的联系。在一个非集权化的经济和财政体制下，地方的分殊利益开始凸现出来。这种趋势就像夫妻共有财产制的演变过程一样：在夫妻双方收入比较平衡的时期可以相安无事；但在双方收入高度悬殊的时期就必然向着个人分别财产制演变。那种在传统集权体制下要求地方从全局考虑、并在意识形态约束下牺牲地方利益而不做任何补偿的做法，日益受到地方政府越来越大的抗拒。明显的两个例子是90年代末期国务院决定将中央部委系统的社会保障负担移交地方，以及1998年长江洪水之后强迫长江上游省份退耕还林，都遭到了地方明显的抵抗和非制度化的讨价还价。
地方独立财政的确立和分殊利益尽管在事实上得到中央政府适度的默认[8]，但这一地方利益在政治上的正当性却并未得到任何法律的承认和价值观念的支撑。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公开表达和申张这种分殊利益。地方政府对某种地区利益的维护一旦不符合中央政府眼中的“整体利益”，就会被斥为“地方保护主义”；而地方政府因为缺乏有效的制度博弈手段，也的确会寻求一些具有伤害性的、不正当的地方保护主义措施。同时，中央权力还可以很方便地通过政党系统和意识形态的政治霸权，在政治上对地区分殊利益的正当性进行不容置喙的否定。而在民众的价值预设中，也往往倾向于认为，“中央政府”代表着最广大的全国范围内一般人群的利益，并因此认定这种整体利益立场是唯一正当的，是必然高于任何一个地区人群的利益主张的。
在经济方面，中国其实已经进入地方利益日益成熟、地方财政日益独立的后中央集权时代。地方政府若将地方利益的最大化作为公共行政的目标，必然先考虑本地区利益、而后考虑其他地区的利益，这样就会形成一个个分散化的公共行政的中心；同时，通过地区利益之间的制度博弈，在一些全国性的公共政策决策上形成和确保公共政策的合理性。这样一种崭新的、多中心非集权且本质上属于联邦主义的制度模式，无论在现实中还是在价值观念上，似乎与中国的政治现实都显得相当遥远。造成这种价值观念与现实之间的落差的原因，是长期的意识形态统治仍然有效地支撑和强化着大一统的中央集权观念，以及政治体制改革的严重滞后。目前，中央政府压制地区分殊利益之间的冲突，完全是借助于意识形态的政治威权和传统的人事制度。中央权力通过牢牢控制着地方大员们的政治前途，来迫使地方大员牺牲和背弃正当化的地方利益而服从中央意志。在地方民意机构和社会舆论均缺乏有效施压途径的情形下，这是一种以意识形态为体、以人事权为用的威权政治，加上任官回避制度淡化了地方官员与地方利益之间的血肉联系和道义责任。[9]
这次“萨斯”突发事件和公共行政危机的出现，有可能使地区利益的主张在危机状态下获得某种正当性，从而使地区之间以及地区与中央行政目标之间的冲突凸现出来，并最终促使制度变迁过程提前发生。
二、”萨斯”病和”萨斯”疫区的“外部性”问题
在讨论公共行政的方向和模式时，哈丁提出的“公有地悲剧”和奥尔森对于“集体行动逻辑”的分析，是两个很著名的模型。这两个理论都可在“科斯定理”下用“外部性（externality）”这一概念加以解释。公有地因为产权的开放使得任何人的放牧都是无成本的，这种“成本外溢的外部性”刺激牧人的放牧行为，从而造成无节制的放牧。奥尔森分析的集体行动的逻辑表明，如果一个人不会被排除在一种集体物品所产生的收益之外，那他就不会积极参与集体物品的供给。这种“收益外溢的外部性”造成“搭便车”行为。科斯认为，只有通过产权界定才能最大程度地消除外部性。一般来说，只要产权界定清晰，就能消除“外部性”，不会存在上述两种情形下因“外部性”而造成的无效率状态。
但有些事情必然存在“外部性”，不可能都通过私有产权的界定来消除，如维护生态环境。这类东西可被称为“公共物品”（public goods）。学术界通常认为，由于“公共物品”存在不可消除的“外部性”，不可能通过对私有产权的界定来实现资源的优化配置，所以这类物品应该由政府来提供。
但问题在于，当“政府”不是一个整体性的单一概念时，各种“公共物品”到底该由地方政府还是中央政府来提供呢？在集权制国家的财政分权改革中或在联邦制国家，“外部性”也是一个判断中央（联邦）与地方政府财政责任划分的一个重要概念。通常认为，收益或成本外溢程度较高的事业，应由中央财政负担，如军事、社会福利和社会保障等，汉密尔顿曾经在联邦主义的思路下论述过为什么军事（共同防务）必须由联邦来提供的理由[10]；而“外部性”程度较低的事业则由地方财政负担，如医疗卫生事业，其受益范围因有较强的地区性，大多数国家都由地方政府负担。
在地方拥有独立财力的情形下，应尽可能由地方政府去负担那些“外部性”并未强到必须由中央权力介入的政府职能，这样做可以使政府的管理和税收更贴近大众，“处于最基层的公众就能够自由选择他们所需要的政府类型，并积极参与社会管理”[11]，从而使“公共物品”的提供更符合地区的偏好，促使地方政府提供比中央政府更好的行政服务，并更容易受到监督。
对中央财政负担所产生的“外部性”有一个形像的比喻：一个国家宛如一个面积广大的花圃，中央政府如同花圃中心的喷泉，不管如何均匀地转动，受益最大的始终是喷泉周围的那一块地（首都）；越是离权力中枢远的地方，受益将越少，同时也养成了接近权力中枢的周围地区对于中央财政的依附性；加上行政系统内部还存在着严重的信息不透明，中央财政的职能越大，地方对于中央财政的敲诈就越厉害。
要求政府负担“萨斯”病人一切医疗费用的观点认为：“萨斯”具有较强的传染性，因此是一种“外部性”极强的疾病，它的危险和代价并不是仅由感染者承担，而是由与感染者生活在一起的人群集体承担；由于感染者并无过错，因此害怕感染的人群应该向感染者“购买”这种不被感染的权利，即由政府花钱把感染者隔离起来并加以治疗。张五常否定了这种观点，他认为患病不构成一种可以配置的权利，不能拿来与烟囱的污染相类比；因为患病者和周围人群都可能为此病付出生命的代价，没有人会在权利界定清晰的情形下愿意患病，权利的界定对“外部性”的消除没有意义，因此“向感染者购买不被感染的权利”的说法不能成立。[12] 笔者认为，“萨斯”的确具有“外部性”，但不能以科斯定理来推论；正确的说法应该是，政府为了全体社会成员的利益向感染者“购买”他（她）与生俱有的一种权利，即人身自由。尽管《传染病防治法》没有规定对传染病人的强制隔离应予补偿，但对无过错的感染者的人身限制的确构成了政府给予被限制者的补偿责任。
然而，强制治疗不同于强制隔离，后者侵犯了病人的人身自由所以应予补偿，但前者却维护了病人的生命权；就算病人不愿治疗，这也属于民法上的无因管理行为，应由受益者即本人承担治疗费用；尽管社会公众也通过病人的康复间接获益，但这至多只构成政府在病人无力承担医疗费用时的补助义务，并不能因此豁免感染者的自我支付义务；因此，属于政府职能范围的只能是因强制隔离带来的补偿责任，以及基于一般社会福利原则而对无承受能力的患者之经济补助义务。
要求政府负担所有“萨斯”病人的全部治疗费用，其出发点虽好，但却不恰当地夸大了政府在社会中的角色。希望利用政府来解决一切问题、担负一切责任，其实就是希望政府享有无限的权力；这种对政府财政支付职能的任意扩大，其实就是对政府财政收入权限相应的扩大。这种要求对政府的财政能力和行政效率给予不恰当的迷信，完全忽略了在解决医疗负担方面其实存在着政府财政以外的诸多途径，如个人的自我负担和家庭融资、保险业的商业化分担、社会保险基金的运作乃至慈善捐赠[13]、 商业捐赠等等。
即便政府在一定程度上对患者的医疗费用负有财政责任，那么这费用到底应该由地方政府负担还是中央政府负担？如前所述，中央与地方在现行财政模式下并未明确界定财政支付的责权范围，《传染病防治法》也没有针对传染病防治的财政责任作具体规定。
4月20日卫生部副部长高强的新闻发布会披露了“萨斯”疫情未得到有效控制的真实情形，于是各地正式进入突发性公共卫生危机防治和处理阶段。然而，各级政府在财政责任上的反应不一，所确定的责任范围也大相径庭，出现了较大的分歧。卫生部发言人接受媒体采访时表示，《传染病防治法》并未规定政府应当支付传染病的治疗费用，政府只能对无力承担者进行补助。财政部4月23日公布成立20亿元“非典防治基金”，除用于医疗设备和条件的改善以及提供医疗人员的补贴外，其用途之一也仅仅是“对无力承担医疗费用的病人进行医疗救助”。[14] 直到5月1日，4部委联合发出了“关于非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用有关问题的紧急通知”，规定对医疗费用采取各级财政统筹和对无力承担者提供救助的模式，各省对医疗费用上采取的财政措施大多属于这种辅助性救助。疫情最重的北京市则主动对本市所有“萨斯”病人采取了非个人承担的行政措施，要求患者所在单位、同级财政和各类社保基金合力为病人支付医疗费用。[15] 在其他省市，只有疫情并不严重的湖北省宣布全部由政府提供免费治疗。该省在中央拨款之外再拿出2,000万元建立了“非典”防治基金，宣布治疗“非典”病人(包括疑似“非典”病人)一律免费，由各级政府“统筹解决”。[16]
有人提出，要求中央财政负担医疗费用的理由之一是时间紧迫，“中央政府可以在最短时间内作出可信的承诺，而地方比较迟缓”[17]，这是迷信中央政府行政效率和利益立场的典型表现。名义上代表全国整体利益的中央政府是否就比北京市或湖北省更关心当地的疫情？“中央财政负担说”和一切推崇中央集权体制的理论，其实都是建立在一个对此作肯定答复的假设之上。事实上，中央财政迄今也未作出学者们建议的财政承诺，仅仅只有北京市和湖北省政府作出了力度最大的承诺，这是因为地方分殊利益造成了制度选择上的不同偏好。
“萨斯”的传染性意味着病人与非病人之间的“外部性”关系，但这里还存在着疫区和非疫区之间的“外部性”差异。由于目前“萨斯”病的爆发和传播就全国而言仍然是区域性的，绝大部份病人集中在北京和广东两地，传染性（即“外部性”）必然随着地域距离的扩大而减低；也就是说，“萨斯”病人对北京市民所具有的危险性，和对于非疫区或疫情极度轻微的地区而言，其程度有天壤之别，因此疫区与非疫区对政府财政负担甚至中央财政负担的迫切要求也大相径庭。事实上，许多省份只需要严格控制外来人员，甚至为了本地利益对外地尤其是来自疫区的人员采取扩大化甚至一刀切的强制隔离措施，就可以基本上免除危险。这些省份对类似行政措施的迫切要求会大大高于要求中央财政分担负担的需求。因此，中央财政若负担防治费用，这基本上是一个让极少数疫情严重的省市受益的公共政策；而这几个省市（尤其是北京和广东）恰恰是全国地方财政力量最雄厚的地区之一。在此背景下不积极诉诸地方政府财政，相反却呼吁中央财政，实际上是提出了一项极不公平也并无效率的公共政策，是被中央财政和中央集权的传统所误导的思维迷误。
出于对自身利益和安全的关注，北京市政府也愿意用地方财政负担医疗费用的需求。所以，寻求疫区政府的财政承诺，比寻求中央财政的承诺更有效也更及时，事实也证明了这一点。这涉及到“外部性”的另一个问题，即外溢的收益可能是一种非排他性的收益，且这种外溢并不会影响相关人预期的既得利益，也不会对相关人的行为选择构成“外部性”的影响。比如，女士们不会因为使用香水会被他人闻到香味、从而减少香水的消费或选择“搭便车”的方式去闻别人的香水。“萨斯”的防治也一样，北京市不会因为防治工作会间接对其他省份有利而因此减少防治费用的投入，因为“萨斯”疫情对北京本土即时安全的威胁数十倍高于其他省份，防治工作所带来的收益是如此巨大而必不可少，其他省份会不会因此获益根本不会构成对北京市财政负担决策的消极影响。
对于只有极少数甚至没有“萨斯”病人的省份而言，地方财政应付防治开支是绰绰有余的，并不需要中央财政出面负担一切治疗费用。而在疫情严重的地区，地方政府自行负担治疗费用的利益驱动也远远高于中央政府。就疫区和非疫区之间而言，对“萨斯”的防治工作并不存在严重的“外部性”问题以致于非中央财政出面承担一切治疗费用不可。同时还要区分一点，“防”与“治”是两个方面；“防”对非疫区具有相对较高的“外部性”，而“治”几乎没有针对非疫区的“外部性”，所以中央财政把拨款的重点放在“防”上而不是放在对医疗费用的全部负担上，这是较为合理的财政政策。相比之下，真正具有较高“外部性”而需要中央政府出面的，不是治疗费用问题，而是地区间的隔离措施。
三、隔离：“外部性”与行政目标的差异
地区间的各种隔离和预防措施具有极高的“外部性”。为保障周围地区的安全，疫情严重的地区最应该采取与外界隔离的措施。然而，这次恰恰是疫情最严重的地区完全缺乏采取对外隔离措施的利益驱动，因为这是一项收益完全外溢的行为；北京市如果宣布封锁，禁止市民外出，隔离的成本和政治、经济等各方面的损失都将由北京市独力承担，但巨大的收益则由非疫区人群共享。因此，除非疫情不太严重的大多数省份愿意一起为北京市提供补偿，或者直接呼吁中央政府出面宣布封锁北京市的对外交通，从而解决这个因“外部性”带来的地区间利益冲突，否则北京市政府不可能主动采取对己不利的隔离措施。迄今为止，尽管所有的省份都希望北京市能把自己封锁起来，住在北京的学者们却只愿意提出由中央财政负担医疗费用的要求，并无人建议北京市采取对外隔离措施。[18]
出现这种现象可能还有一个更重要的原因，即北京是首都，中央政府与北京市政府存在着极大程度的利益重叠。北京市因为利益上的“外部性”问题自然不愿支付被隔离的代价；中央政府出于与北京市相重叠的利益，以及某种涉及全局的政治利益和意识形态的考虑，也绝不愿意隔离北京。而这些考虑对大多数省份来说则毫不重要。因此，中央政府和北京市政府在隔离问题上与其他省市政府之间出现了行政目标上的明显差异。尽管“万众一心”的防治“萨斯”工作如火如荼，我们却看到了行政管理和危机处理方面非常无效率的一幕：不是由极少数疫情重灾区主动隔离和限制人员外出，而是由全国各省市去严防死守、监控、隔离、甄别和制止来自疫区的人员。这种情形就和科斯所讲的工厂烟囱的例子十分相似：不是大家凑钱给烟囱买一个净化器，而是大家人手一个净化器。从经济效率看，开放疫区人员的外流而在全国各地隔离来自疫区的可能的病毒携带者，让全国各地的地方财政多花了几十倍的钱。
卫生部在4月8日颁布通知：“将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合症）列入法定管理传染病”。中国的《传染病防治法》明确将传染病分为甲、乙、丙三类，并规定卫生部可以决定后两类的新增传染病病种，国务院可以决定新增甲类传染病（目前只有鼠疫和霍乱两种）病种。但卫生部的这一通知只字不提“萨斯”传染病究竟属于哪一级传染病，只在涉及控制措施时说，“可按照《中华人民共和国传染病防治法》第24条第1款执行”，而这一条款的内容是，“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗”。从卫生部的权限看，“萨斯”的定级是乙类传染病；但事实上“萨斯”的传染性远远超过艾滋病和肺炭疽，达到了甲类传染病标准。
该《防治法》原有规定：经省一级政府决定，可对甲类传染病封锁疫区；经市一级政府决定，可以宣布疫区，并可依法采取各种强制措施。但这次对“萨斯”疫情极端严重的地区如北京市，政府一直未正式宣布其为疫区。尽管很多省份都曾对某些地段采取了事实上的封锁措施，对“萨斯”病人和疑似病人之外的人群采取了强制性隔离，但因为国务院并未明确将“萨斯”列为甲类传染病，因此目前一切封锁措施和针对疑似病人及普通人群的强制隔离措施其实均属非法。
目前绝大多数省份均颁布了防治条例或政府通告，大多数省份都对来自疫情严重省市的人进行强制性身体检查、健康情况登记，或对与病人有过较深接触的人实施强制性观察或隔离，少数省份甚至对来自严重疫情地区的人一刀切地强制隔离。长春市在5月2号发布的公告中采取的隔离措施最严格，隔离范围也扩大到极点：一切由外埠返长的市民及与其有过接触的人员，必须在家中强制隔离14天，一切4月18日之后抵长的外埠人员，必须在指定宾馆强制隔离14天。[19]
这些极端措施在很大程度上是因为疫区和非疫区之间、地方和中央政府之间各自在行政目标和分殊利益上的冲突，使一些地区在恐慌中不得不以极端手段以求自保。出现这种状况，一方面是因为危机的急迫性，另一方面是地方政府感到，中央政府在“外部性”最强、最需要超越地区利益统一行使行政职能的时候，却出自自身利益和全局政治利益的考量而不愿宣布首都为疫区，不愿采取封锁和交通隔离等可能具有政治后果的措施来阻止疫情扩大到其它地区。在危机状态下，地方的各种大胆举措在中央集权体制下临时性地获得了一种被容忍的“政治正当性”，中央对这些举措也只好网开一面，视而不见。于是从疫情爆发以来，各地的一些措施在公共利益的名义下构成了对一般人群人身自由的大规模侵犯。假设疫情仍然无法控制，这种趋势必将加深，而地区之间的利益矛盾也将加深，一些地区或许会采取更极端的措施。
在这一时刻，直接代表和维护各省平等利益的国会（全国人大）的缺席，给危机状态中的地方利益冲突打上了一个死结。全国人大的非常设机制使得国会无法在突发危机中通过立法对政府的公共行政选择构成制约，并充当地方利益冲突的调停人和裁判者。一年仅一次的国会全会制度使立法和复决机构在突发事件中完全不能发挥作用，而地方利益也缺乏一个可以申张利益、提出要求的谈判桌。这种国会缺席的困境在1989年的政治冲突中已经暴露过一次。在这种状态下，一场突发的危机无论如何深刻、利益矛盾如何激化，公众却只能寄望于中央政府和政党中枢象一个最高大法官，如同古代传说中的包公或者圣经中的弥赛亚那样，对危机处理作出恰如其分、较为公正中允的决定。
结语
重大突发性事件的处理一般都需要各级政府的协调合作，但因责权模糊很容易在各级政府之间造就巨大的“外部性”，从而影响政府系统的效率。对一个制度转轨中的后中央集权国家来说，政府间责权不明与地区间利益分殊，都将在危机处理中集中凸现。在目前这种体制下，全国性的突发事件很容易对中央政府与地方政府的职能划分构成挑战。这次“萨斯”事件表明：突发危机使特定地方利益陷入险地，由此激发地方政府暂时摆脱传统官僚体制的惯性制约，敢于表达和维护自己的利益；而这种表达和维护在特定条件下不容易被中央集权体制在政治上轻易否定，有助于推动地方政府和地方首脑对本地利益的认同，最终呈现出一种不过份依赖中央集权体制的多中心的治道模式，为今后联邦主义的制度思路打下基础。
【注释】
[1] 许纪霖，“危机时刻的反思──许纪霖教授采访录”，“世纪沙龙”网站（http://www.cc.org.cn）。许纪霖强调，在“911”事件后美国民情曾体现出高度一律的社群意识。他没有意识到，这种“民情的一律”恰恰是与一个责权分明的非集权、多中心的行政管理、宪政制度及其价值背景相一致的。在中国的责任尚未分明、利益冲突不能获得制度性的平衡平台而以残留威权及意识形态暂时敷衍一切的中央集权体制下，期望这种“民情的一律”终将导向对意识形态全盛时期的某种向往和回归。
[2] 见海闻、赵忠、王健、侯振刚的文章（http://www.sxet.com.cn/ecolook）。
[3] 杨支柱、秦晖等，“让21世纪的中国成为尊重生命的国度”（http://www.wtyzy.net）。
[4] 陈抗，“财政联邦制与地方政府行为”；钱颖一，“地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制”，“公法评论”网站（http://www.gongfa.com）。
[5] Robert D. Ebel，“财政分权和公共支出管理”，世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn）。
[6] Roy Bahl，“财政分权制的实施原则”，世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn）。
[7] 在中共“十六大”上，地方在财权上的分立更进了一步。“十六大”政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立，使地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显，并使地方政府与中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下方有可能。
[8] 参见注[6]。
[9] 在民选制度下，被选举的地方官员必须是本土化的，这是保障公共行政维护本地区利益的一个重要因素。但在集权制度下，为使各种地方利益不构成中枢控制的障碍则要求官员必须是非本土的。世界银行专家在讨论中央与地方的财政分权制时，将“由地方任命主要官员”和一个独立的“地方议会”列为财政分权系统“必需具备的条件”之一。见Roy Bahl的“财政分权制的实施原则”，见世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn/）。
[10] 见《联邦党人文集》第123页（商务印书馆，1997年）。汉密尔顿从各州的共同利益出发，而不是从维护中央威权出发来阐述其理由。他的观点是：在由各州负责防务的情形下，边境各州负责防务的收益将高度外溢，而内陆各州将不会花钱在防务上；从而导致边境各州的财政压力极大，影响整个联邦的安全，甚至可能因为边境某个州的短视而使整个联邦处于危险。同时，如果军事力量集中在少数几个州，又将使其余各州产生恐惧，破坏联邦的平衡。
[11] 罗伊.巴尔，《财政分权》，出处同上。
[12] 张五常，“从高斯定律看瘟疫市场”，见“宪政论衡”网站（www.xianzheng.net）。
[13] 2003年4月24日“北京市地方税务局关于对防治非典型肺炎捐赠有关所得税问题的通知”规定，对捐赠现金和财物给予所有税计税扣除，以鼓励捐赠。
[14] “财政部公布中央财政20亿元非典防治基金的用途”，南方网（http://www.southcn.com/news/china/zgkx/200304231069）。
[15] “关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知”，“新法规速递”（http://www.law-lib.com）。
[16] “省政府办公厅关于解决非典患者治疗经费问题的紧急通知”，见http://www.law-lib.com/law/law_view；“湖北省人民政府关于加强非典型肺炎防治工作的通告”，出处同上。
[17] 参见笔者与“秋风”的讨论，“关于中央财政负担再回秋风”，“宪政论衡”网站（www.xianzheng.net）。
[18] 在京学者只有萧瀚曾经提出对北京市实行“戒严”，以防治疫情对外扩散。
[19] 长春市“做好返长市民和外埠来长人员非典型肺炎防治工作的通告”，“新法规速递”（http://www.law-lib.com/）。
在传统的中央集权式的公共行政思路下，“政府”作为与民间相对应的公共行政机构，往往被简化为一个整体性概念，凡谈及“政府”就自然地把它等同于“中央政府”。这次“萨斯”疫情爆发时，许多论者沿用了上述旧的思维模式，或者把政府假想为一个巨人，似乎它仍然象30年前“党─国”一体的体制之全盛时期那样，可以如臂使指、从心所欲地支配每一个权力末梢；有的人即便承认中央与地方之间可能存在着冲突，但仍然寄望于运动式的宣传和组织纪律约束，以为通过“万众一心、和衷共济”的意识形态鼓动，加上对地方官员在人事与政治责任上的严厉措施，就可以达成一种临时性的、高度融和的危机处理模式。与此同时，疫情危机所具有的某种紧迫性和社会恐慌心理，也极容易使人倾向于呼吁和要求一个集中的权力中心来力挽狂澜。在传统的专制社会，这一心理往往指向对一个强权人物的渴望。在建立了中央集权和全权主义意识形态的政体下，这一心理在技术上便往往指向对“中央政府”的膜拜。一些人文学者在呼吁面对危机时的团结和超越性的社群意识时，也不去区分作为民情的“一律”与作为危机处理的集权模式的“一律”[1]，而简单地加以混淆，由前者导向后者。
而北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心的部份学者在一项研究报告中则建议：“公开宣布所有疑似病例、确诊病例的费用完全由中央财政承担。这样从根本上杜绝患者、医院和地方政府由于经济上的顾虑和困难而产生的延误，确保最快切断每一例可能的传染源”。[2] 在部份国内学者、作家参与签名的数封公开信中，也提出了中央政府财政全数负担医治费用的类似要求。[3] 我们应当充份看到，在一个幅员辽阔的单一制共和国内，不能忽略政府结构的复杂性和各级地方政府在责权上的分立，因此不同地方在突发危机中可能会凸现出巨大的分殊利益。
在经济改革之前，中央政府在高度集权的财政制度和政治制度下几乎垄断了对一切公共财源的支配权，也垄断着对地方政府人事和财政彻底的控制权，并且在计划体制和单位体制下以财政的方式承担着几乎一切国家职工的生老病死，国家的权力中枢在意识形态基础上维持着对多元利益冲突的整合力。假如这场传染病发生在那个年代，要求中央政府承担全国各地所有的防治费用是顺理成章的。然而，自从20世纪80年代的“财政包干”体制改革以及全面向地方“放权让利”的经济改革以来，一个财政上单一制的中央集权的政府体制事实上已经不复存在，这就使危机处理的财政支付手段发生了根本变化。在一次公共管理危机中，尽管民众可以不理会纵向和横向的利益冲突及行政权力内部整合的难度，而直接要求唯一的和最高的责任承担者和公共资源的垄断者站出来承担包括医疗费用在内的一切费用，但公共政策分析却不能如此简单化地看问题。本文的讨论就是从公共政策的角度来分析“萨斯”疫情下中央与地方关系对疾病防止的影响。
一、财政分权与地方利益
海外学者对中国经济改革中实行的“财政包干”体制通常持正面评价，认为这一改革产生了一种中国式的财政联邦制格局，大大削弱了中央政府的非政治性权力并有力地促进了非公有制经济的发展。[4] 1994年开始实行的分税制进一步确立了这种财政格局：地方政府虽然没有类似联邦制下的徵税权，但却正式拥有14种地方税收的支配权；地方政府庞大的预算外资金更是由其自由支配，而毋需与中央财政分成；按照1994年的《预算法》，地方政府虽然没有类似于联邦制下的发债权，但地方财政预算却正式脱离了中央政府的控制，地方财政的预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准；省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定。[5]
这种财税体制改革导致了以下结果：
首先，地方与中央在财政收入上分开，必然带来政府支出义务的重新划分。地方既然相对独立地享有对地方赋税的支配力，也就应该成为相对独立的责任主体，为该地区的民众承担相当一部份政府职能和政治责任。然而，地方与中央在财政收入上的分权虽十分清晰，但在财政支付上的责权划分却存在着相当程度的模糊性。这种情形极不正常。美国经济学家Roy Bahl曾经指出，这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象：理论上应当是按照事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，然后再达成对税收收入的合理分配；但因为“支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这可能使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，比如要求中央权力和政党力量放弃对地方大员的人事控制权。[6] 这恰恰是目前中国政治体制中最不愿意被改变的敏感部份。因此中国的财政体制改革也就一直停留在这样一种状态：财政收入分开了，但财政支出和相应的政府分权却责权不明。[7] 平时这一模糊性因为惯例的存在而不太明显，一旦发生“萨斯”疫情这类突发事件，因责权不明而导致的行政低效和中央与地方之间的财政矛盾就必然暴露出来，并随着疫情的扩大和财政负担的加剧而尖锐化。
其次，随着地区间经济发展的极度不平衡，地方财政的贫富悬殊也日渐明显。尽管中央财政的转移支付对地区间财力能起到适度的调节作用，然而，中央财政的职能本身并不应该、也不可能保障富裕地区与贫困地区得到同一水平的公共服务。在地方政府的财政能力出现明显差异的情形下，各地方政府对本地区社会财富的剩余索取权必将和对本地区利益负责的财政责任发生紧密的联系。在一个非集权化的经济和财政体制下，地方的分殊利益开始凸现出来。这种趋势就像夫妻共有财产制的演变过程一样：在夫妻双方收入比较平衡的时期可以相安无事；但在双方收入高度悬殊的时期就必然向着个人分别财产制演变。那种在传统集权体制下要求地方从全局考虑、并在意识形态约束下牺牲地方利益而不做任何补偿的做法，日益受到地方政府越来越大的抗拒。明显的两个例子是90年代末期国务院决定将中央部委系统的社会保障负担移交地方，以及1998年长江洪水之后强迫长江上游省份退耕还林，都遭到了地方明显的抵抗和非制度化的讨价还价。
地方独立财政的确立和分殊利益尽管在事实上得到中央政府适度的默认[8]，但这一地方利益在政治上的正当性却并未得到任何法律的承认和价值观念的支撑。地方政府往往也缺乏有效的手段和制度渠道去公开表达和申张这种分殊利益。地方政府对某种地区利益的维护一旦不符合中央政府眼中的“整体利益”，就会被斥为“地方保护主义”；而地方政府因为缺乏有效的制度博弈手段，也的确会寻求一些具有伤害性的、不正当的地方保护主义措施。同时，中央权力还可以很方便地通过政党系统和意识形态的政治霸权，在政治上对地区分殊利益的正当性进行不容置喙的否定。而在民众的价值预设中，也往往倾向于认为，“中央政府”代表着最广大的全国范围内一般人群的利益，并因此认定这种整体利益立场是唯一正当的，是必然高于任何一个地区人群的利益主张的。
在经济方面，中国其实已经进入地方利益日益成熟、地方财政日益独立的后中央集权时代。地方政府若将地方利益的最大化作为公共行政的目标，必然先考虑本地区利益、而后考虑其他地区的利益，这样就会形成一个个分散化的公共行政的中心；同时，通过地区利益之间的制度博弈，在一些全国性的公共政策决策上形成和确保公共政策的合理性。这样一种崭新的、多中心非集权且本质上属于联邦主义的制度模式，无论在现实中还是在价值观念上，似乎与中国的政治现实都显得相当遥远。造成这种价值观念与现实之间的落差的原因，是长期的意识形态统治仍然有效地支撑和强化着大一统的中央集权观念，以及政治体制改革的严重滞后。目前，中央政府压制地区分殊利益之间的冲突，完全是借助于意识形态的政治威权和传统的人事制度。中央权力通过牢牢控制着地方大员们的政治前途，来迫使地方大员牺牲和背弃正当化的地方利益而服从中央意志。在地方民意机构和社会舆论均缺乏有效施压途径的情形下，这是一种以意识形态为体、以人事权为用的威权政治，加上任官回避制度淡化了地方官员与地方利益之间的血肉联系和道义责任。[9]
这次“萨斯”突发事件和公共行政危机的出现，有可能使地区利益的主张在危机状态下获得某种正当性，从而使地区之间以及地区与中央行政目标之间的冲突凸现出来，并最终促使制度变迁过程提前发生。
二、”萨斯”病和”萨斯”疫区的“外部性”问题
在讨论公共行政的方向和模式时，哈丁提出的“公有地悲剧”和奥尔森对于“集体行动逻辑”的分析，是两个很著名的模型。这两个理论都可在“科斯定理”下用“外部性（externality）”这一概念加以解释。公有地因为产权的开放使得任何人的放牧都是无成本的，这种“成本外溢的外部性”刺激牧人的放牧行为，从而造成无节制的放牧。奥尔森分析的集体行动的逻辑表明，如果一个人不会被排除在一种集体物品所产生的收益之外，那他就不会积极参与集体物品的供给。这种“收益外溢的外部性”造成“搭便车”行为。科斯认为，只有通过产权界定才能最大程度地消除外部性。一般来说，只要产权界定清晰，就能消除“外部性”，不会存在上述两种情形下因“外部性”而造成的无效率状态。
但有些事情必然存在“外部性”，不可能都通过私有产权的界定来消除，如维护生态环境。这类东西可被称为“公共物品”（public goods）。学术界通常认为，由于“公共物品”存在不可消除的“外部性”，不可能通过对私有产权的界定来实现资源的优化配置，所以这类物品应该由政府来提供。
但问题在于，当“政府”不是一个整体性的单一概念时，各种“公共物品”到底该由地方政府还是中央政府来提供呢？在集权制国家的财政分权改革中或在联邦制国家，“外部性”也是一个判断中央（联邦）与地方政府财政责任划分的一个重要概念。通常认为，收益或成本外溢程度较高的事业，应由中央财政负担，如军事、社会福利和社会保障等，汉密尔顿曾经在联邦主义的思路下论述过为什么军事（共同防务）必须由联邦来提供的理由[10]；而“外部性”程度较低的事业则由地方财政负担，如医疗卫生事业，其受益范围因有较强的地区性，大多数国家都由地方政府负担。
在地方拥有独立财力的情形下，应尽可能由地方政府去负担那些“外部性”并未强到必须由中央权力介入的政府职能，这样做可以使政府的管理和税收更贴近大众，“处于最基层的公众就能够自由选择他们所需要的政府类型，并积极参与社会管理”[11]，从而使“公共物品”的提供更符合地区的偏好，促使地方政府提供比中央政府更好的行政服务，并更容易受到监督。
对中央财政负担所产生的“外部性”有一个形像的比喻：一个国家宛如一个面积广大的花圃，中央政府如同花圃中心的喷泉，不管如何均匀地转动，受益最大的始终是喷泉周围的那一块地（首都）；越是离权力中枢远的地方，受益将越少，同时也养成了接近权力中枢的周围地区对于中央财政的依附性；加上行政系统内部还存在着严重的信息不透明，中央财政的职能越大，地方对于中央财政的敲诈就越厉害。
要求政府负担“萨斯”病人一切医疗费用的观点认为：“萨斯”具有较强的传染性，因此是一种“外部性”极强的疾病，它的危险和代价并不是仅由感染者承担，而是由与感染者生活在一起的人群集体承担；由于感染者并无过错，因此害怕感染的人群应该向感染者“购买”这种不被感染的权利，即由政府花钱把感染者隔离起来并加以治疗。张五常否定了这种观点，他认为患病不构成一种可以配置的权利，不能拿来与烟囱的污染相类比；因为患病者和周围人群都可能为此病付出生命的代价，没有人会在权利界定清晰的情形下愿意患病，权利的界定对“外部性”的消除没有意义，因此“向感染者购买不被感染的权利”的说法不能成立。[12] 笔者认为，“萨斯”的确具有“外部性”，但不能以科斯定理来推论；正确的说法应该是，政府为了全体社会成员的利益向感染者“购买”他（她）与生俱有的一种权利，即人身自由。尽管《传染病防治法》没有规定对传染病人的强制隔离应予补偿，但对无过错的感染者的人身限制的确构成了政府给予被限制者的补偿责任。
然而，强制治疗不同于强制隔离，后者侵犯了病人的人身自由所以应予补偿，但前者却维护了病人的生命权；就算病人不愿治疗，这也属于民法上的无因管理行为，应由受益者即本人承担治疗费用；尽管社会公众也通过病人的康复间接获益，但这至多只构成政府在病人无力承担医疗费用时的补助义务，并不能因此豁免感染者的自我支付义务；因此，属于政府职能范围的只能是因强制隔离带来的补偿责任，以及基于一般社会福利原则而对无承受能力的患者之经济补助义务。
要求政府负担所有“萨斯”病人的全部治疗费用，其出发点虽好，但却不恰当地夸大了政府在社会中的角色。希望利用政府来解决一切问题、担负一切责任，其实就是希望政府享有无限的权力；这种对政府财政支付职能的任意扩大，其实就是对政府财政收入权限相应的扩大。这种要求对政府的财政能力和行政效率给予不恰当的迷信，完全忽略了在解决医疗负担方面其实存在着政府财政以外的诸多途径，如个人的自我负担和家庭融资、保险业的商业化分担、社会保险基金的运作乃至慈善捐赠[13]、 商业捐赠等等。
即便政府在一定程度上对患者的医疗费用负有财政责任，那么这费用到底应该由地方政府负担还是中央政府负担？如前所述，中央与地方在现行财政模式下并未明确界定财政支付的责权范围，《传染病防治法》也没有针对传染病防治的财政责任作具体规定。
4月20日卫生部副部长高强的新闻发布会披露了“萨斯”疫情未得到有效控制的真实情形，于是各地正式进入突发性公共卫生危机防治和处理阶段。然而，各级政府在财政责任上的反应不一，所确定的责任范围也大相径庭，出现了较大的分歧。卫生部发言人接受媒体采访时表示，《传染病防治法》并未规定政府应当支付传染病的治疗费用，政府只能对无力承担者进行补助。财政部4月23日公布成立20亿元“非典防治基金”，除用于医疗设备和条件的改善以及提供医疗人员的补贴外，其用途之一也仅仅是“对无力承担医疗费用的病人进行医疗救助”。[14] 直到5月1日，4部委联合发出了“关于非典型肺炎患者和疑似病人缴纳救治费用有关问题的紧急通知”，规定对医疗费用采取各级财政统筹和对无力承担者提供救助的模式，各省对医疗费用上采取的财政措施大多属于这种辅助性救助。疫情最重的北京市则主动对本市所有“萨斯”病人采取了非个人承担的行政措施，要求患者所在单位、同级财政和各类社保基金合力为病人支付医疗费用。[15] 在其他省市，只有疫情并不严重的湖北省宣布全部由政府提供免费治疗。该省在中央拨款之外再拿出2,000万元建立了“非典”防治基金，宣布治疗“非典”病人(包括疑似“非典”病人)一律免费，由各级政府“统筹解决”。[16]
有人提出，要求中央财政负担医疗费用的理由之一是时间紧迫，“中央政府可以在最短时间内作出可信的承诺，而地方比较迟缓”[17]，这是迷信中央政府行政效率和利益立场的典型表现。名义上代表全国整体利益的中央政府是否就比北京市或湖北省更关心当地的疫情？“中央财政负担说”和一切推崇中央集权体制的理论，其实都是建立在一个对此作肯定答复的假设之上。事实上，中央财政迄今也未作出学者们建议的财政承诺，仅仅只有北京市和湖北省政府作出了力度最大的承诺，这是因为地方分殊利益造成了制度选择上的不同偏好。
“萨斯”的传染性意味着病人与非病人之间的“外部性”关系，但这里还存在着疫区和非疫区之间的“外部性”差异。由于目前“萨斯”病的爆发和传播就全国而言仍然是区域性的，绝大部份病人集中在北京和广东两地，传染性（即“外部性”）必然随着地域距离的扩大而减低；也就是说，“萨斯”病人对北京市民所具有的危险性，和对于非疫区或疫情极度轻微的地区而言，其程度有天壤之别，因此疫区与非疫区对政府财政负担甚至中央财政负担的迫切要求也大相径庭。事实上，许多省份只需要严格控制外来人员，甚至为了本地利益对外地尤其是来自疫区的人员采取扩大化甚至一刀切的强制隔离措施，就可以基本上免除危险。这些省份对类似行政措施的迫切要求会大大高于要求中央财政分担负担的需求。因此，中央财政若负担防治费用，这基本上是一个让极少数疫情严重的省市受益的公共政策；而这几个省市（尤其是北京和广东）恰恰是全国地方财政力量最雄厚的地区之一。在此背景下不积极诉诸地方政府财政，相反却呼吁中央财政，实际上是提出了一项极不公平也并无效率的公共政策，是被中央财政和中央集权的传统所误导的思维迷误。
出于对自身利益和安全的关注，北京市政府也愿意用地方财政负担医疗费用的需求。所以，寻求疫区政府的财政承诺，比寻求中央财政的承诺更有效也更及时，事实也证明了这一点。这涉及到“外部性”的另一个问题，即外溢的收益可能是一种非排他性的收益，且这种外溢并不会影响相关人预期的既得利益，也不会对相关人的行为选择构成“外部性”的影响。比如，女士们不会因为使用香水会被他人闻到香味、从而减少香水的消费或选择“搭便车”的方式去闻别人的香水。“萨斯”的防治也一样，北京市不会因为防治工作会间接对其他省份有利而因此减少防治费用的投入，因为“萨斯”疫情对北京本土即时安全的威胁数十倍高于其他省份，防治工作所带来的收益是如此巨大而必不可少，其他省份会不会因此获益根本不会构成对北京市财政负担决策的消极影响。
对于只有极少数甚至没有“萨斯”病人的省份而言，地方财政应付防治开支是绰绰有余的，并不需要中央财政出面负担一切治疗费用。而在疫情严重的地区，地方政府自行负担治疗费用的利益驱动也远远高于中央政府。就疫区和非疫区之间而言，对“萨斯”的防治工作并不存在严重的“外部性”问题以致于非中央财政出面承担一切治疗费用不可。同时还要区分一点，“防”与“治”是两个方面；“防”对非疫区具有相对较高的“外部性”，而“治”几乎没有针对非疫区的“外部性”，所以中央财政把拨款的重点放在“防”上而不是放在对医疗费用的全部负担上，这是较为合理的财政政策。相比之下，真正具有较高“外部性”而需要中央政府出面的，不是治疗费用问题，而是地区间的隔离措施。
三、隔离：“外部性”与行政目标的差异
地区间的各种隔离和预防措施具有极高的“外部性”。为保障周围地区的安全，疫情严重的地区最应该采取与外界隔离的措施。然而，这次恰恰是疫情最严重的地区完全缺乏采取对外隔离措施的利益驱动，因为这是一项收益完全外溢的行为；北京市如果宣布封锁，禁止市民外出，隔离的成本和政治、经济等各方面的损失都将由北京市独力承担，但巨大的收益则由非疫区人群共享。因此，除非疫情不太严重的大多数省份愿意一起为北京市提供补偿，或者直接呼吁中央政府出面宣布封锁北京市的对外交通，从而解决这个因“外部性”带来的地区间利益冲突，否则北京市政府不可能主动采取对己不利的隔离措施。迄今为止，尽管所有的省份都希望北京市能把自己封锁起来，住在北京的学者们却只愿意提出由中央财政负担医疗费用的要求，并无人建议北京市采取对外隔离措施。[18]
出现这种现象可能还有一个更重要的原因，即北京是首都，中央政府与北京市政府存在着极大程度的利益重叠。北京市因为利益上的“外部性”问题自然不愿支付被隔离的代价；中央政府出于与北京市相重叠的利益，以及某种涉及全局的政治利益和意识形态的考虑，也绝不愿意隔离北京。而这些考虑对大多数省份来说则毫不重要。因此，中央政府和北京市政府在隔离问题上与其他省市政府之间出现了行政目标上的明显差异。尽管“万众一心”的防治“萨斯”工作如火如荼，我们却看到了行政管理和危机处理方面非常无效率的一幕：不是由极少数疫情重灾区主动隔离和限制人员外出，而是由全国各省市去严防死守、监控、隔离、甄别和制止来自疫区的人员。这种情形就和科斯所讲的工厂烟囱的例子十分相似：不是大家凑钱给烟囱买一个净化器，而是大家人手一个净化器。从经济效率看，开放疫区人员的外流而在全国各地隔离来自疫区的可能的病毒携带者，让全国各地的地方财政多花了几十倍的钱。
卫生部在4月8日颁布通知：“将传染性非典型肺炎（严重急性呼吸道综合症）列入法定管理传染病”。中国的《传染病防治法》明确将传染病分为甲、乙、丙三类，并规定卫生部可以决定后两类的新增传染病病种，国务院可以决定新增甲类传染病（目前只有鼠疫和霍乱两种）病种。但卫生部的这一通知只字不提“萨斯”传染病究竟属于哪一级传染病，只在涉及控制措施时说，“可按照《中华人民共和国传染病防治法》第24条第1款执行”，而这一条款的内容是，“对甲类传染病病人和病原携带者，乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔离治疗”。从卫生部的权限看，“萨斯”的定级是乙类传染病；但事实上“萨斯”的传染性远远超过艾滋病和肺炭疽，达到了甲类传染病标准。
该《防治法》原有规定：经省一级政府决定，可对甲类传染病封锁疫区；经市一级政府决定，可以宣布疫区，并可依法采取各种强制措施。但这次对“萨斯”疫情极端严重的地区如北京市，政府一直未正式宣布其为疫区。尽管很多省份都曾对某些地段采取了事实上的封锁措施，对“萨斯”病人和疑似病人之外的人群采取了强制性隔离，但因为国务院并未明确将“萨斯”列为甲类传染病，因此目前一切封锁措施和针对疑似病人及普通人群的强制隔离措施其实均属非法。
目前绝大多数省份均颁布了防治条例或政府通告，大多数省份都对来自疫情严重省市的人进行强制性身体检查、健康情况登记，或对与病人有过较深接触的人实施强制性观察或隔离，少数省份甚至对来自严重疫情地区的人一刀切地强制隔离。长春市在5月2号发布的公告中采取的隔离措施最严格，隔离范围也扩大到极点：一切由外埠返长的市民及与其有过接触的人员，必须在家中强制隔离14天，一切4月18日之后抵长的外埠人员，必须在指定宾馆强制隔离14天。[19]
这些极端措施在很大程度上是因为疫区和非疫区之间、地方和中央政府之间各自在行政目标和分殊利益上的冲突，使一些地区在恐慌中不得不以极端手段以求自保。出现这种状况，一方面是因为危机的急迫性，另一方面是地方政府感到，中央政府在“外部性”最强、最需要超越地区利益统一行使行政职能的时候，却出自自身利益和全局政治利益的考量而不愿宣布首都为疫区，不愿采取封锁和交通隔离等可能具有政治后果的措施来阻止疫情扩大到其它地区。在危机状态下，地方的各种大胆举措在中央集权体制下临时性地获得了一种被容忍的“政治正当性”，中央对这些举措也只好网开一面，视而不见。于是从疫情爆发以来，各地的一些措施在公共利益的名义下构成了对一般人群人身自由的大规模侵犯。假设疫情仍然无法控制，这种趋势必将加深，而地区之间的利益矛盾也将加深，一些地区或许会采取更极端的措施。
在这一时刻，直接代表和维护各省平等利益的国会（全国人大）的缺席，给危机状态中的地方利益冲突打上了一个死结。全国人大的非常设机制使得国会无法在突发危机中通过立法对政府的公共行政选择构成制约，并充当地方利益冲突的调停人和裁判者。一年仅一次的国会全会制度使立法和复决机构在突发事件中完全不能发挥作用，而地方利益也缺乏一个可以申张利益、提出要求的谈判桌。这种国会缺席的困境在1989年的政治冲突中已经暴露过一次。在这种状态下，一场突发的危机无论如何深刻、利益矛盾如何激化，公众却只能寄望于中央政府和政党中枢象一个最高大法官，如同古代传说中的包公或者圣经中的弥赛亚那样，对危机处理作出恰如其分、较为公正中允的决定。
结语
重大突发性事件的处理一般都需要各级政府的协调合作，但因责权模糊很容易在各级政府之间造就巨大的“外部性”，从而影响政府系统的效率。对一个制度转轨中的后中央集权国家来说，政府间责权不明与地区间利益分殊，都将在危机处理中集中凸现。在目前这种体制下，全国性的突发事件很容易对中央政府与地方政府的职能划分构成挑战。这次“萨斯”事件表明：突发危机使特定地方利益陷入险地，由此激发地方政府暂时摆脱传统官僚体制的惯性制约，敢于表达和维护自己的利益；而这种表达和维护在特定条件下不容易被中央集权体制在政治上轻易否定，有助于推动地方政府和地方首脑对本地利益的认同，最终呈现出一种不过份依赖中央集权体制的多中心的治道模式，为今后联邦主义的制度思路打下基础。
【注释】
[1] 许纪霖，“危机时刻的反思──许纪霖教授采访录”，“世纪沙龙”网站（http://www.cc.org.cn）。许纪霖强调，在“911”事件后美国民情曾体现出高度一律的社群意识。他没有意识到，这种“民情的一律”恰恰是与一个责权分明的非集权、多中心的行政管理、宪政制度及其价值背景相一致的。在中国的责任尚未分明、利益冲突不能获得制度性的平衡平台而以残留威权及意识形态暂时敷衍一切的中央集权体制下，期望这种“民情的一律”终将导向对意识形态全盛时期的某种向往和回归。
[2] 见海闻、赵忠、王健、侯振刚的文章（http://www.sxet.com.cn/ecolook）。
[3] 杨支柱、秦晖等，“让21世纪的中国成为尊重生命的国度”（http://www.wtyzy.net）。
[4] 陈抗，“财政联邦制与地方政府行为”；钱颖一，“地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制”，“公法评论”网站（http://www.gongfa.com）。
[5] Robert D. Ebel，“财政分权和公共支出管理”，世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn）。
[6] Roy Bahl，“财政分权制的实施原则”，世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn）。
[7] 在中共“十六大”上，地方在财权上的分立更进了一步。“十六大”政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立，使地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显，并使地方政府与中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下方有可能。
[8] 参见注[6]。
[9] 在民选制度下，被选举的地方官员必须是本土化的，这是保障公共行政维护本地区利益的一个重要因素。但在集权制度下，为使各种地方利益不构成中枢控制的障碍则要求官员必须是非本土的。世界银行专家在讨论中央与地方的财政分权制时，将“由地方任命主要官员”和一个独立的“地方议会”列为财政分权系统“必需具备的条件”之一。见Roy Bahl的“财政分权制的实施原则”，见世界银行网站（http://www.worldbank.org.cn/）。
[10] 见《联邦党人文集》第123页（商务印书馆，1997年）。汉密尔顿从各州的共同利益出发，而不是从维护中央威权出发来阐述其理由。他的观点是：在由各州负责防务的情形下，边境各州负责防务的收益将高度外溢，而内陆各州将不会花钱在防务上；从而导致边境各州的财政压力极大，影响整个联邦的安全，甚至可能因为边境某个州的短视而使整个联邦处于危险。同时，如果军事力量集中在少数几个州，又将使其余各州产生恐惧，破坏联邦的平衡。
[11] 罗伊.巴尔，《财政分权》，出处同上。
[12] 张五常，“从高斯定律看瘟疫市场”，见“宪政论衡”网站（www.xianzheng.net）。
[13] 2003年4月24日“北京市地方税务局关于对防治非典型肺炎捐赠有关所得税问题的通知”规定，对捐赠现金和财物给予所有税计税扣除，以鼓励捐赠。
[14] “财政部公布中央财政20亿元非典防治基金的用途”，南方网（http://www.southcn.com/news/china/zgkx/200304231069）。
[15] “关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知”，“新法规速递”（http://www.law-lib.com）。
[16] “省政府办公厅关于解决非典患者治疗经费问题的紧急通知”，见http://www.law-lib.com/law/law_view；“湖北省人民政府关于加强非典型肺炎防治工作的通告”，出处同上。
[17] 参见笔者与“秋风”的讨论，“关于中央财政负担再回秋风”，“宪政论衡”网站（www.xianzheng.net）。
[18] 在京学者只有萧瀚曾经提出对北京市实行“戒严”，以防治疫情对外扩散。
[19] 长春市“做好返长市民和外埠来长人员非典型肺炎防治工作的通告”，“新法规速递”（http://www.law-lib.com/）。
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