财政困境下的乡镇治理危机及制度选择

中国农村各地的乡镇政府普遍处在财政困境当中，因此旨在减轻农民负担的农村税费改革就无法坚持下去。面临财政困境的乡镇政府大量征收税外规费的行为，表明乡镇政府已演化成一种既脱离政权体系的规则，又脱离乡村社会基础的索取性组织，这意味着中国的乡镇治理面临着深刻的危机。笔者认为，走出这一危机的路径在于实现乡镇治理模式的转换，即实行乡镇的有限自治。

一、农村税费改革为何落入“黄宗羲定律”的怪圈？

    由于农村基层政府对农民的税费摊派过重，中央政府在上世纪末在农村推出旨在减轻农民负担（以下简称“减负”）的税费改革，目的是减轻农民负担，改变长期在农村存在的“费大于税”、农民不堪重负的状况，改善乡村中农民与乡镇政府的紧张关系。农村税费改革2000年首先在安徽省试点，随后又先后在江苏、湖北和浙江等20个省推开。试点地区“减负”幅度一般在30％左右，农民得到的好处预计在300亿元。[1] 这一措施实施不久后，在试行税费改革的省，农村基层政府就开始重新增加税费，于是一些地区农民的负担迅速上升。[2] 随着时间的推移，农民负担加重的现象越来越严重。

    2003年3月，温家宝在全国人代会期间与湖北代表团座谈时解释了“减负”失败的原因：“乡级财政困难的一个主要原因就是乡级财政供养的人太多──食之者众，生之者寡。人总是要吃饭的，不把乡级财政供养的人数减下来，一时降下来的农民负担迟早会反弹上去。……历史上税费改革进行过不只一次。像唐朝时的‘两税法’、明朝时的‘一条鞭法’、清代时的‘摊丁入亩’等等。每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为‘积累莫返之害’，这就是所谓的历史上有名的‘黄宗羲定律’。……共产党人是彻底为人民群众谋利益的。我们一定能够把乡镇机构精简下来，一定能够把过多供养的人减下来，一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈”。[3]

    显然，由于供养的人太多，乡镇政府才陷入财政困境，不得不靠加收规费摊派来养活那些正式编制外聘用的人员。强力推行旨在“减负”的农村税费改革之结果，自然是缩减乡镇政府的收入，令乡镇政府的财政危机表面化，财政收支缺口无法弥补，到期债务无力清偿，乡镇政府难以正常运转。这次税费改革只着眼于规范和约束乡镇政府的行为，减少它们对农民的乱收费、乱集资和乱摊派，但并未触动乡镇政府养人太多这个导致乡镇财政入不敷出的问题根源，所以从一开始就潜藏着难以为继、中途夭折的可能。

    其实，乡镇政府的财政危机在从事农村工作和农村问题研究的人们那里早就是老生常谈了，自从2002年原湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平的书《我向总理说实话》出版后[4]，这种状况就完全对社会公开了。显然，只减少税费而不减少人员和开支，乡镇政府的财政危机是无法解决的。由于减少乡镇政府人员和开支一事阻力太大，所以在推行农村税费改革的同时，中央和省级财政增加了对试点地区基层财政的转移支付数额，2001年增加了100亿元，2002年增加了200亿。但在农村基层政府数额庞大的财政缺口面前，中央和省政府的转移支付不过是杯水车薪。据湖南省常德市武陵区丹洲乡官员介绍，在他所在的乡，国家财政增拨的款项连支付乡政府的债务利息都不够。[5] 事实上，试行农村税费改革的各地区农民负担的相继回升表明，乡镇政府在这次税费改革的“风头”过去之后，又故态复蒙，重新开始征收各种不法规费。显然，这次税费改革又陷入了“黄宗羲定律”的怪圈，被证明是一次失败的试验。

    在财政困境下，乡镇政府必然进一步扩大收入来应付不断增长的开支，而最简便的增收办法莫过于向农民伸手索取。当乡镇政府把向农民非法征收超额规费当作主要的职能，而所获收入又大部分用于养活乡镇政府人员，它的职能和行为必然变异和扭曲，不再是为乡村社会提供公共服务的政府机构，却变成一种赢利性的自我服务的“利益团体”，一种“名为政府的‘企业’”。面对这样的“摊派者”，农民为了避免遭到过度盘剥，必然会通过制度外的途径表达自己的意愿，如抗议、暴力对抗、越级上访等。美国著名政治学家亨廷顿曾一针见血地指出过：“如果农民默认并认同现存的社会制度，他们就为该社会提供了一个稳定的基础，如果它积极反对这个制度，它就会成为革命的载体。[6]”

    2004年在十届全国人大二次会议上国务院总理温家宝在《政府工作报告》中承诺：“从今年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”此政策意向无疑会受到农民的热烈欢迎。目前在许多乡镇，农业税是乡镇财政收入的主要来源，其用途是支付乡镇财政供养人员的工资、办公费及其他公益事业。[7] 从2000年税费改革后农民负担反弹的现实来看，一旦完全取消了农业税，必然会使乡镇财政陷入新的更严重的财务危机。在财务危机压力下的乡镇政府面对处于弱势地位的农民，很可能加大税外规费的征收和摊派，这预示着乡镇政府不仅会使税费改革后农民的负担再次陷入“黄宗羲定律”的怪圈，而且极有可能进一步激化乡村社会的各种矛盾。

二、乡镇政府的自利性导致其功能异化

    从表面看，农村的税费改革似乎是为了整治日益泛滥的农村“三乱”问题，实则是企图挽救20世纪80年代中后期以来国家在乡村社会日渐加深的治理危机。从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是中央政府尝试在乡村社会重建国家合法性的一种努力。要确保农村的税费征收不会再度陷入“黄宗羲定律”的怪圈，就不能单纯在税费改革本身做文章，而必须实现乡镇治理模式的转换。

    目前，乡镇政府实际上是经济人和公共权力的交织体，它们必然会按照有利于自身经济人属性的方向异化来自上级政府的政策，不仅造成公共政策的扭曲，而且千方百计地以执行政策为名达到基层干部的个人目的。正如北京大学张静教授所描述的：“他们的行动相当有意识，完全不是被动和昏昏然的。他们改变上级文件的宗旨，使之符合自己的目的；他们隐瞒信息或敷衍形式，对政策选择性地使用或变通执行。他们控制经济，但多数并不擅长赢利，因此只能以寄生──保障干部群体的生存安全──为目标，他们的主要行为方向不是投资利润和扩大市场，他们并未打算肩负这样的风险和责任，而是从一个更为保守的生存立场出发的。不少基层组织干预企业的行动，与其说是意在帮助他们赢利，不如说是意在掌握支配和收费权。他们总是小心谨慎地防止种种控制权的流失。[8]”正因为基层政府行为的这种特征，中央政府的政策在执行过程中必然会被异化甚至被完全改变方向，导致上级政策最终在乡村社会中失灵以至失败；另一方面，乡镇政府又总是借助上级政府的政策来掩护自己在乡村行政中的不法行为，为其权力的扩张提供合法性。

    从表面上看，乡镇政府是各级政府行政管理序列中最底层的代表，它理应只代表国家履行行政管理的职能，若果真如此，则农民与乡镇政府发生的冲突，也就是乡村社会与国家政权组织的冲突。但是农民们却不这样看，他们很清楚地知道，乡镇政府在“乱收费、乱摊派”问题上的作法不仅完全背离了上级政府的既定政策，甚至也是违法的，所以每当农民与乡镇政府发生冲突，农民们往往向上级政府乃至中央政府申诉。在农民的眼里，上级政府是公平的，会为他们说公道话。由此可见，农民与乡镇政府之间的冲突并不是乡村社会与国家政权的冲突，这种冲突乃是乡镇政府的权力过度扩张和经济人特性在国家制度框架外的行为使农民利益受损而引发的。乡镇政府的这种行为并不属于国家政权的正当行为，也不是国家行政管理制度赋予的职能，而是其自利性行为的恶性结果。

    进一步具体来看，乡镇政府的大量不当索取行为不仅造成了与农民之间的尖锐矛盾，也激化了乡镇政府与村委会之间的矛盾。不少乡镇政府为了扩大自己的收入，纷纷把村委会提留的收入拿来作为乡镇财政的统筹收入，这就使得乡镇政府与村委会之间的利益冲突不可避免。[9]

    乡镇政府的这种自利行为已经根本改变了它的政府机构的性质，并且造成了严重的政治后果，即行政管理体制发生了纵向断裂。在目前的社会现实状况下，乡镇政府已经事实上变异为在“国家政权的代表”之合法外衣掩盖下侵犯农民利益的既得利益组织，其行为趋向黑社会化。虽然乡镇政府的收税和收费行为都打着建设乡镇财政的口号，表面上似乎具有“合法性”，事实上乡镇政府的额外收入和支出既没有国家制度的法律依据，也为农民所反对，之所以乡镇政府坚持扩大额外收入和支出，无非是其自利性极度扩张的结果。

    这样看来，由于乡镇政府事实上并未履行其应有的公共服务职能，它的存在自然无助于改善国家政权对乡村社会的正常管理；不仅如此，乡镇政府的自利性行为造成了对民众利益的侵害，并且离间了乡村社会与国家的关系。在中国目前的政治体制中，乡镇政府是国家在乡村的唯一代表，国家常常不得不依靠它来维系控制。乡镇政府及其干部往往充分利用自己的这种地位，想方设法在国家与乡村社会之间营造自己的自主活动空间。他们未必站在国家的立场，也不代表农民的利益要求，而是居中谋取自己的利益。他们经常聪明地用国家的名义向农民施加压力，又用农民的名义向上级政府施加压力，从而为自己创造利益最大化的机会。[10]这其实就是典型的国家政权的内卷化[11]。

三、走出财政困境下乡镇治理危机的路径：乡镇的有限自治

    乡镇政府已变成一种游走在国家与乡村社会之间，并从两者不断汲取资源从中渔利的索取性组织，这是农民负担不断加重、税费改革失败的根本原因。要解决农民的负担问题，单靠已经试过的税费改革和时下学术界讨论的综合性配套改革，只不过是“扬汤止沸”；只有在乡村社会实行“釜底抽薪”的变革，取消已从行政管理体制中裂变且自利性高度扩张的乡镇政府，实行乡镇的有限自治，从而实现乡镇治理模式的转换，才能跳出“黄宗羲定律”的怪圈，维持乡村社会的稳定。乡镇自治指的是法治基础上的乡村社会的自我管理。既然乡镇政府在行政管理体制中已经异化并演变成一个矛盾的焦点和为祸不浅的“毒瘤”，不如将其切除，重新构建新型的乡镇治理模式，以获长治久安。

    在中国的社会转型中，“中国大陆自1978年始正在经历着一种可以被称之为‘社会自主化’的进程”；中国的“政治变革导致传统权威的合法性危机，进而引发社会结构的解体和普遍失范，作为对这种社会失序状态的回应，政治结构往往向传统回归，而这又使政治结构的转型胎死腹中。这使历史上出现的两极徘徊在当代则演变为‘一放就乱，一乱就统，一统就死’的恶性循环”。[12] 显然，进一步加强对乡镇政府的控制已经不可能解决本文所谈到的问题，何况这样做不过是将政治结构向传统的集权管理回归，最终结果肯定是“一统就死”；而如果实行有限的乡镇自治，则可以避免完全的乡镇自治可能导致的“一放就乱”。

    既然表面上代表国家的乡镇政府已在相当程度上脱离了行政管理体制系统，国家权力在农村社会的正常行使（如“减负”）时常被乡镇政府为了自身利益而阻隔，那么继续让乡镇政府充当国家权力形式上的代表，结果不仅不会改善国家对乡村社会的治理，相反却会让自利化的乡镇政府以国家权力的名义进一步强制性索取，不断侵犯农民的利益。要解决目前乡镇治理面临的深刻危机，只有实行治理模式的转换，革除这种游离于国家权力正常功能之外的乡镇政府，在法治的轨道上尽快建立起乡镇的有限自治，使乡村社会由传统的“权威─服从”模式转换成制度依赖型的“规则─服从”模式。实行乡镇的有限自治意味着国家与社会的关系在乡村的进一步调适，在这种治理模式下国家并未“退出”乡村，只不过不再以乡镇政府这种实体施行直接控制，而是通过制度化的法治来维持乡村的社会秩序，让农民们在制度的框架内自我管理。它是国家权力对社会权利的初步的实体性让位，这也是建设基层民主的有效手段。

【注释】
[1] 《中国乡镇发展报告（摘要）》，见农业部中国农业信息网(www.gov.agri.cn/jjps/t20041115-272829)。
[2] “苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视”（新华社记者葛如江汤涧），见新华网安徽频道，2003年2月14日。
[3] “温家宝谈‘黄宗羲定律’”，见“金羊网”──《羊城晚报》，2003年3月17日（www.ycwb.com/gb/content/2003-03/17/content_504167）。
[4] 李昌平，《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年1月。
[5] “农村税费改革与乡村财政危机”，见农业部中国农业信息网（www.gov.agri.cn/jjps/t20030808-108619）。
[6] [美]塞缪尔·P·亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译。北京：三联书店，1989版，第267页。
[7] 杨以谦，“农村税费改革中的几个思想认识问题”，见“中国农村研究网”（www.ccrs.org.cn）。
[8] 张静，《基层政权──乡村制度诸问题》。杭州：浙江人民出版社，2000版，第282至283页。
[9] 于建嵘，《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》。北京：商务印书馆，2001年版，第391页。
[10] 出处同注[8]，第6至7页。
[11] [美]杜赞奇，《文化、权力与国家──1900-1942年的华北农村》。南京：江苏人民出版社，1996版，第67页。
[12] [英]J. C. 亚力山大著，邓正来译，《国家与市民社会──一种社会理论的研究路径》（导论）。北京：中央编译出版社，2002版，第12页。