中国改革的政治障碍

过去28年来中国创造和累积了巨大的经济发展成就，改革的经济绩效不仅捍卫了改革路线本身，也成为毛时代之后中共重新自我定位和重获统治合法性认同的主要源泉。由于改革过程中积累的诸多问题日益严重，2006年以来对改革的反思一度成了热门话题，被冠以“第三次改革争论之名”。但笔者以为，国内已有的反思基本上未触及问题的制度根源。这些问题实际上是“一党专制+经济改革”的中共“改革观”的必然产物。这样的“改革观”使得真正的“推进”、“深化”、“突破”、“攻坚”难以实现，凸显改革的非公正性与发展的难以持续性问题，也让各种“假冒伪劣”的“改革”得以施行。中国的改革之所以遭遇重重困境，关键的原因在于改革的政治障碍，即必要的改革为现实政治所阻。

一、中国改革的政治涵义

    对于中共来说，改革的巨大经济成就至少有三个方面的政治涵义。

    第一，维护了统治集团的表面团结，让那些政权内部怀疑和反对改革的人闭嘴（至少不得不改变话语方式）。官方声称，经济的高速增长已经雄辩地证明了中共的改革政策是正确的、改革方案是高明的，由此借力打力，中共逐渐剔除了党内的极端反改革势力，由一个专营“阶级斗争”和“政治运动”的“政治党”向一个“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”的“经济党”转变，并逐渐形成了一套取代“毛主席革命路线”并占据主流地位的、具有“凝聚党意”之作用的“改革共识”和“改革话语”。

    第二，维护了中国社会的表面稳定，让那些在改革进程中利益受损的普通民众保持忍耐和克制。官方宣称，改革的代价与损失都是暂时的和相对的（即所谓“改革的阵痛”），持续的高速经济增长必将使受损害者在不远的将来获得弥补损失的机会，当局完全有能力最终兑现他们“共同富裕”的承诺。中共试图藉此消除变动中的中国社会对改革公平性的疑虑（但这一图谋显然并未实现，而且越往后越不可能实现）。

    更为重要的则是第三，中共希望用经济发展的巨大成就向全中国、全世界表明，尽管毛泽东─斯大林式的社会主义已经破产，尽管苏联东欧的共产党统治已经崩溃，尽管中共官僚体系的理想信念和道德操守已经荡然无存，但中国现行的政治架构、统治局面仍然是非常可靠的和不容取代的，中共统治集团的信誉和能力依然值得高度信赖。简言之，中共希望以经济改革的巨大成就来证明，实质性的政治改革完全不必要，它企图以高速的经济发展来拖延、扭转和最终取代实质性的政治变革（当然，这一政治图谋看来也越来越不可能充分实现）。

    笔者所谓的“实质性的政治变革”是指公共生活的民主化，这显然关涉到中共的执政地位和统治方式的根本转变。迄今为止，这种变革的必要性与必然性是中共统治集团所不愿正视、更绝对不愿接受的。在中共的政治辞典中，这种实质性的政治变革与“亡党”无异。从这个意义上讲，与其说是中共主导了改革，不如说是改革挽救了中共；并非是强大正确的中共赢得了一场精心设计的改革，而是曲折进行的改革维系了一个不断衰弱的中共。

    改革绩效所派生的统治合法性于中共性命攸关，因此，能否坚定地维护改革开放的政治形像，能否让改革的经济绩效转化为现实的政治收益，已经与中共统治集团的核心利益密不可分。在这种情形之下，“改革就是最大的政治”，因此邓小平才放出狠话：“谁反对改革开放，谁下台！”（尽管在说此话之前，曾经被邓氏非正常地驱逐“下台”的，恰恰是胡耀邦、赵紫阳这两位公认的“大胆改革派”！）也正是在这个意义上，“中国的改革已经不可逆转”、“改革动摇不得”之类的说法在中国几乎成了“公理”。确实，除了“改革”，中共当局实在拿不出更好的、更有说服力的“理论创新”或“伟大成就”，来佐证他们的执政资格与“执政能力”。

    中共改革时代的基本政治教义“一个中心、两个基本点”（以经济建设为中心，坚持改革开放、坚持四项基本原则），其实早已发生了一系列微妙的变化。其一，由于“经济中心论”忽略了“统筹兼顾”和“协调发展”，有趋于多中心或无中心之势，正在悄悄地被“科学发展观”与“和谐社会”所取代。其二，“四个坚持”早已分崩离析，工人农民的政治边缘化和公有制计划体系的经济边缘化，使“马列毛思想”、“无产阶级专政”和“社会主义道路”已不堪坚持，只剩下了剥皮露骨的最后“一个坚持”──即坚持一党专制。在失去其它3个“坚持”的掩护之后，“坚持党的领导”便不得不由另一个“基本点”──“改革开放”来独力支撑。于是，“一个中心、两个基本点”的“基本路线”也就简化成了“一党专制+改革”。

    然而，“一党专制”与“改革”的“神圣同盟”是一个非稳定、非均衡、非常态的结合，这就注定了中国的改革具有浓厚的实用性与权宜性，而天然地缺乏理论上的一贯性和连续性，很难向旧制度的纵深挺进。作为一个整体的“中国改革”必然成为一个逻辑混乱、结构扭曲和自相抵牾的大魔方。

    由于“改革”的政治意义不断加强，我们不难发现，官方的“改革话语”已经逐渐演变成一种不亚于“社会主义话语”的“准意识形态”。在中共的政治语汇（即所谓“理论体系”）中，“改革”业已上升为一项政治价值标准，在通常的政争中，“改革”已牢牢地居于无可争议的“政治正确”。在“高举邓小平理论伟大旗帜”的口号之下，任何贬低、否定、甚至质疑“改革开放”的言行，都极有可能被视为中共改革时代的“离经叛道”。

    但是，近几年来，中国的股市改革受挫，国企改革深深陷入产权的泥潭和治理结构的僵局，金融、财税、汇率改革因潜伏着巨大的政治经济风险而进展缓慢，要素市场始终无法建立，而对居民生活有重大影响的教育改革、医疗改革、住房改革、社会保障改革又因严重丧失公平而彻底失去公众信任（面对已普遍弥漫的社会不满，官方破天荒地承认“医疗体制改革基本上是不成功的”，也高调否认了“教育产业化”乃教育改革的初衷），高消耗、高污染、高投资、低就业、低福利、低内需的经济增长方式也屡遭诟病，再加上久治不愈的“三农”危机、基层财政危机、腐败危机的煎熬，已经使中国改革的国内形像跌到低谷（尽管国外对中国改革的评价依然很高）。

    在以郎咸平批评“产权改革导致国资流失”为高潮的热闹的所谓“第三次改革争论”中，批评改革的一方获得了广大网民几乎一边倒的支持与喝彩，一下子令一些以“改革推手”或“改革师爷”自命的“主流经济学家”们无言以对、“集体失语”[1]。顶着“特殊利益代言人”的污名，他们不免忧心忡忡──明里是忧心中国的改革受阻，暗里则是忧心中共高层耳根不净、不够英明，不便挑明的更深一层的忧心则是怕“圣眷”不再、“帝师”之位旁落。

    其实，尽管中国改革遭遇重重困境，但在1994年之后的中国，“主流经济学家”们的这一类担心大可不必。无论如何，中共高层必定会自觉自愿地站在“主流派”的一边，必定会在适当的时机出来“表态”，通过“发表重要讲话”的方式“坚定不移地推进改革”的[2]。理由很简单：“改革”不仅是官商既得利益阶层主要的获利渠道，也早就成为中共统治集团几乎唯一的政治护身符！我们实在看不出今日之中共还有任何公开背离“改革路线”、改弦更张重探新路的政治资源与能力。说白了，既往的改革纵然有万般不是，但若舍弃了“改革”，又到何处寻觅新的政治本钱？

二、中国改革中的问题与中共的“改革观”

    囿于官方“改革话语”设定的言论界限，目前国内对改革的批评大多失于肤浅。奉行“一党专制+经济改革”的“主流派”们已经习惯于粉饰改革、淡化问题，总是以“转型时期出现这样那样的问题难以避免”和“改革是一个不断摸索、不断完善的过程”来加以搪塞。因为他们早已将政治上的专制视为中国改革的天然前提，这便必然导致他们视强梁者的巧取豪夺、弱势者的苦难无助为“改革”之必然后果。因此，他们对批评改革的声音自然充耳不闻。而那些来自“左”的、民粹的或国家主义立场的“非主流”们，他们则要么以真问题去迎合假主义，要么以伪问题去干扰真改革。在他们的眼里，中国目前的半吊子市场经济早就已经“市场化过度”了，而改革之错在于国家管制得不够宽、政府干预得不够强、官方的权威不够大。简言之，当前的专制不如已经逝去的毛泽东的专制。可以说，所谓的“第三次改革争论”对中国改革的“反思”价值有限，最后，这场争论竟然奇怪地归结到要不要“毫不动摇地坚持改革”这样直白得有些幼稚的问题上，并由中共高层的“表态”来作结，滑稽得令人哭笑不得。

    中国改革的真正问题其实并不是要不要坚持改革（邓小平早就坦承“不改革是死路一条”），也不全然是渐进还是激进、快改还是慢改等技术性问题。关于中国的改革道路，贯穿始终且至今未能解决的老问题一直有两个：第一，改哪些方面？向什么方向改？改到何种地步？第二，以怎样的方式、方法和手段去改？由当局自上而下集权强制式地改，还是由民间社会自下而上自由自发地改？推倒重来式的改还是修修补补式的改？以西方为师式的改还是“中国特色”式的改？而当前变得十分突出的新问题大致也有两个：一是基于严重的城乡差距、区域差距、贪贿横行、贫富悬殊，如何克服、纠正乃至“清算”前期改革中出现的严重的社会不公，并保证后期改革的基本公正？二是在“不改肯定不行、改了也不一定就行”的现实情形之下，在已经深深堕入中国式改革所挖掘的“现代化的陷阱”（何清涟语）之时，如何赋予政治、经济、社会领域更深层次、更高强度的改革以新的推动力，使中国的改革和发展得以持续并向纵深挺进？而在所有这些问题的背后，本质的、要害的问题其实只有一个，它就是一党专制与改革的关系。

    正是这一问题，才使得中国改革的所谓“推进”、“深化”、“突破”、“攻坚”难以进行，也才使得中国改革的非公正性与发展的难以持续性问题异常凸显。事实上，如果我们永远都不能确定中国的改革是否要克服、突破和最终背弃一党专制，那么，我们也就无法确定中国改革所应达到的市场化、法治化、民主化、自由化之程度（因为这些目标与一党专制制度绝不可能同步进展并“互利共赢”），也无从确定实现市场化、法治化、民主化、自由化的改革方法与手段；而如果我们缺乏对这些目标与手段的基本认定，那么，中国的“改革话语”无论怎样地“理论创新”，也不能够提供一套明确且可行的“改革观”，中国的改革实践在整体上就必定是短视的、偏狭的、盲目的、混乱的、无序的、功利的、权宜的、腐败的、非协调的、非均衡的、非公平的、非正义的！

    20多年来，中共曾经给改革加上了一个又一个的限制词，比如，“社会主义经济体制改革”、“中国特色的改革”、“循序渐进的改革”等等，这些限制词的重要性有时要大于改革本身。但这些限制词的涵义并不明确，它们并不意味着中共确立了明确的改革观。邓小平本人一向回避对改革作出明确的定性，他三番五次地强调“不争论”；而所谓“不争论”则无非是两种情况：本是谬论必经不起争论，或者本无定论故不宜争论。邓小平的改革思维其实是一个逻辑混乱的大杂烩：一面是“猫论”、“硬道理”、“三个有利于”的“发展优先论”，一面又是“四个坚持”、“稳定压倒一切”的“政治决定论”；一面是“摸着石头过河”的权宜主义，一面又是“大胆地闯、大胆地试”的激进主义；一面是“借鉴、吸收、引进”的实用主义，一面又是“决不照搬”的排外主义；一面大搞厚此薄彼的“先富”游戏，一面又反复标榜“共同富裕”。为了弥补改革观的漏洞，邓小平提出了一系列的“两手抓、两手都要硬”，结果是“按下葫芦起来瓢”，使改革处于永久性的左右摇摆之中。凡此种种说明，在“总设计师”那里，不仅没有形成设计蓝图，连草图也还不够清晰。

    中共“十四大”提出了“建立社会主义市场经济”的改革目标，“十四届三中全会”又确定了“整体推进、重点突破”的改革战略，似乎意味着中共的改革观终于基本定型。然而，这是个错觉。所谓的“社会主义市场经济”不过是“一党专制+经济改革”的官方解说。由于中共无法清楚地界定改革与抛弃旧体制的明确界限，无法确定一党专制与自由市场的共存空间，因此，人们也根本无法确定一党专制下的市场经济与“完全市场经济”之间的最小距离究竟有多大，无法确定市场体制的“自生自发秩序”（哈耶克语）将受到一党专制多大程度的扭曲；基于此，向市场经济转型的方向和过程也就不可能是明确清晰的。

    在“整体推进、重点突破”地“建立社会主义市场经济”的过程中，一党专制之下的中国各级政府、各级官员变得越来越各行其是、难以约束，这正是混乱的改革观所造成的必然结果。这种混乱的改革观为官员们指明了一条道路（或者说产生了一条“潜规则”）：把公共责任尽量甩给“市场”，把公共利益尽量截留给自己；把改革的成本尽量分摊给公众，把改革的收益尽量分配给“内部人”。秦晖所言“从掌勺者私分大锅饭到掌勺者私占大饭锅”、郎咸平所言“保姆私分主人财产”、吴敬琏所言“坏的市场经济”[3]，恰恰是“社会主义市场经济”这一改革方针的必然产物，而绝非偶然或失误。

    如此改革观的缺失还体现在：官僚机构的上层、中层和基层对于改革的设想和预期不相协调，官商既得利益阶层与普通民众对改革的要求和期望大相径庭，左的、右的、穷人、富人对改革的评判标准各不相同。因此，一些人把一切功劳都归之于改革；而另一些人则把一切过错都归咎于改革。更值得警惕的是，一些明显倾向于扩权、集权的政策，一些明显属于限制自由、维护垄断、剥夺私人权益的措施，一些专门为特权阶层谋私利的政府行为，也都被堂而皇之地称为“某某领域的某某改革”。如果各级官僚机构已习惯于将其一切新言论与旧举止通通地命名为“改革”，“改革”也就彻底沦为一文不值的政治标签和官场套话。而作为政治标签的“改革”，其最大的功用恐怕就是为各种“假、冒、伪、劣”的“改革”大开方便之门，为名为改革实为瓜分的再分配游戏背黑锅！

三、中国改革的成功与失败

    尽管中国的改革取得了巨大的经济发展成就，但是，改革未完成的内容比它已经完成的要多得多，改革所面临的难题比它已经解决了的也要复杂得多。笔者在此大略地回顾一下改革的主要方面：

    其一，农村改革虎头蛇尾、极不到位。建立在经济和法律意义极其含混的“集体所有制”之下的农村土地承包制，作为一项过渡性措施曾经是好的措施，但它不适合市场经济的要求──它妨害了农民的土地财产权，限制了土地作为农业生产要素的市场化，也为官商豪强剥夺农用土地提供了政治便利。现行的农业生产资料购销和农产品流通体制削弱了农户的市场经济主体地位。农民和“农民工”群体作为“经济人”或“公民”处于不平等的弱势地位，受到户口及身份歧视，社会保障缺失，民事、政治权利打折，社会经济地位日益相对下降。

    其二，国企改革陷入产权泥潭与治理结构僵局。首先，土地、电力、银行、石油、电信、铁路、航空、邮政、广电、出版等关键性行业的行政性垄断无法打破。若改革思路没有彻底的变更，那么就可以预期，这些垄断性行业的国有企业将不可能实施真正的市场化改革。因为，各级政府和官员们既要靠行政性垄断来获取超额利润，又要为其广泛的“寻租”行为提供设租前提；而统治集团的高层则要靠维护关键领域的垄断来显示“执政能力”、“驾驭市场经济”，图谋永久地“宏观调控”企业和个人的经济自由。其次，从“放权让利”、“承包租赁”到“产权改革”的国有企业改革，一方面侵占了银行储户和股民的大量资产，另一方面却在名义上不认可“私有化”的情况下实施了静悄悄的“权贵私有化”。此举社会代价高昂，已经触犯众怒，其效果却是一地鸡毛、不堪收拾，依旧是“产权不清晰、权责不明确、政企未分开、管理不科学”（此处套用国企改革十六字目标，中间笔者加一“不”字）。最后，小型国有企业被改革吞噬，大中型国有企业则深陷产权的泥潭与治理结构的僵局。

    其三，教育、医疗、住房、社保改革走入歧途、基本失败。教育、医疗、住房、社保是公共品或准公共品，幼有所学、老有所养、困有所助、病有所医和居者有其屋，并非“盛世”景观，而是人们对一个称职的政府和一个正常的现代社会的基本要求。而中国的改革恰恰漠视这些基本要求，它并未减少纳税人的缴纳负担，却在收取税金之后拒绝公共支付，使上述各领域的所谓改革步入歧途。官方在自我减免其公共支付责任的同时，却并放任官商集团在教育、医疗、住房、社保等领域设租寻租、创收营利，从而把民众从经济改革中获得的收益再通过公共品垄断交易大部收回。很显然，这一类的“改革”必然失败，而失败的原因既非“市场失灵”亦非“产业化”（举例言之，如果政府为义务教育全额买单，“教育市场”绝不至于比“教育事业”更失灵），而是各级政府明里推卸财政支付责任，暗里堕落为公共品改革的首要分利集团。

    其四，政治改革沓无音讯，机构改革、财税改革、行政管理体制改革不可能获得意外的成功。经过“六四”事件和苏东剧变之后，中共高层已不太可能就政治改革达成共识。从赵紫阳的“民主与法制的轨道”，到江泽民的“党的领导、依法治国与人民群众当家作主的有机结合”，再到胡温时代的“行政管理体制改革”，当局离实质性的政治改革越来越远。迄今为止的历次党政机构改革均因精简之后的报复性膨胀而告失败，从财政承包制到分税制的财税改革由于缺乏中央与地方宪政性分权的政治基础也不可能成功。如果不厘清党政军、立法行政司法、公民权利与政府权力之间的关系，却试图在无宪政而有党治、无三权分立而有官商联盟之状态下建立所谓的“法治政府”，以“行政管理体制改革”来取代政治改革，断无成功之可能。

    综上所述，中国的改革离真正的成功还相差甚远。中国经济改革表现最优秀者，不在于对旧体制的改造，而在于“体制外经济”的迅速崛起──即民营经济的蓬勃发展，恰恰是未经成功改造的旧体制一直对新兴的“体制外”市场力量形成周期性的反压。这一“体制外”崛起的进程通常被称之为“增量改革”。之所以“增量改革”的绩效远远优于“存量改革”，是因为后者必须“破旧+立新”，而前者仅仅需要“立新”而已。旧体制的政治经济既得利益阶层对“立新”睁一只眼闭一只眼任其发展，对“破旧”却顽强地抵制。农村早期改革的成功、乡镇企业的异军突起、民营经济的发展壮大，并不需要旧体制作伤筋动骨的大改变，它所全部有求于当局者，不过是“允许”而已，至多也不过要求当局在口头上作出“政策不变”的表示。换言之，“增量改革”的成功在于当局的“无为”，在于“无为”赋予民间力量的自由所焕发出来的自由活力。反之亦完全也有理由说，国有企业、股市、政府机构的改革之所以失败者多，则大多失败于当局的“有为”。旧体制的核心是统治集团通过对组织、资源、产出、分配的全面控制以实现对人的全面控制，其实质就是剥夺自由。“增量改革”是一个先自由后增长的过程，经济权利的自由化产生了经济组织的多样化、经济资源的市场化，而“存量改革”因为没有首先赋予全体公民作为“存量所有者”以平等的自由，它的改革路径与“增量改革”全然不同，其不成功自是理所当然。

四、中国改革的政治障碍

    中国改革的局限性与开放性，其失败与成就，同样都意义重大、影响深远。这一改革因经济发展成就获得了良好的世界声誉，尽管它所遭遇的种种无法破解的难题已使改革的声誉蒙羞，但人们还得承认中国的进步；也许正因为有了28年来诸多的进步作基础，才使得过去仿佛石破天惊般的中国改革在今天显出平庸的原形。发展和稳定是两个美好的目标，但发展主义导致了中国改革的失衡，稳定主义导致了中国改革的假冒伪劣化。长远地看，如果没有自由、民主和人权的价值追求，中国的改革终将背离发展和稳定的初衷。即以当前情形观之，中国的改革已陷入进退维谷的重重困境。虽然中国的经济增长将会持续一段时期，但中国因改革而不断加剧的矛盾、问题和冲突却已日趋恶化。很显然，既然长达28年的高速经济增长未能消解这些矛盾、问题和冲突，反而使之长期化和尖锐化，那么，也就不可能将解决这些矛盾、问题和冲突的希望寄托于此后的经济增长之上。可以断言，中国改革中陆续出现的腐败、“三农”、国有企业困境、金融漏洞、严重社会不公、资源环境危机、公共品（或准公共品）危机等严重问题，在“一党专制+改革”的既有改革模式之下，无论如何也不可能获得妥善的解决。改革的困境在它启动的时候就早已经注定了。统治集团所试图完成的乃是一项不可能的任务：它要把专制权力的维护、政治局势的稳定、经济秩序的重构、社会财富的增长、民生福利的改善等等诸多互相掣肘的内容融合到一场涵义模糊的改革中。在自由与极权、民主与专制、法治与党治之间，任何共生状态都是脆弱的；在发展与稳定、公平与效率、财富与分配的冲突中，任何非民主的解决方案都必然后患无穷。

    如果用最简洁明了的表述来总结本文的观点，似乎可以这么说：改革是好的，但为改革附加的政治义务（即支撑一党专制的政治义务）是坏的；发展是好的，但对发展收益的政治性分配（即让官商利益联盟优先得益的政治性分配）是坏的。

    人们通常以成熟市场经济国家的分析框架来分析中国的改革实践，一遇到问题，或曰“政府失灵”，或曰“市场化过度”，或指责“新自由主义”之“自由放任”，或指责“保守派”“反对改革开放”。但笔者以为，中国改革之所以遭遇重重困境，之所以难以全面成功，另有其更关键的原因，我们可以称之为政治障碍──为了维护和保障一党专制的政治统治，那些涉及到统治集团之政治威权和官僚机构之运作方式的改革（如政治改革、行政管理体制改革、机构改革、司法改革）、那些触及到官僚统治集团既得利益的改革（如对大中型行政垄断性国有企业的改革）、那些在专制政治条件下易于被官商联盟操纵牟利的改革（如对教育、医疗、住房、福利、社保、股市的改革），尽管有时改革的初衷和改革的方案并不太坏，但它不可避免地会被改革的政治条件所扭曲，或者被现实的政治分利集团所制约和扰乱，最终都不可能获得真正的成功。一党专制与市场经济的组合无法形成一个有序的、和谐的、自洽的、良性循环的、有效运转的政治经济新体系，却极有可能堕入一个权贵垄断的、高度不公的、难以稳定的、半吊子的、坏的、专制的市场经济之中不能自拔。倘若如此，那么就可以推出这样一个结论：要么中国的改革因政治障碍而止步于一党专制既定的政治安全线之内，要么一党专制制度被不断地边缘化，最后消失于一种全新的改革观之中。

【注释】
[1] 参见《国企改革激情大辩论》，中国水利水电出版社2005年1月出版。
[2] 2006年“两会”期间，胡锦涛、温家宝公开“表态”：“改革不可动摇”。
[3] 见秦晖的“纵论‘郎旋风’”（2004年9月9日《南方周末》）和吴敬琏的《当代中国经济改革》第395页（上海远东出版社2004年1月出版）。