对中国西部地区大规模异地耕地置换情形的分析

近两年来，为了应付建设项目用地指标的短缺，西部省份一些地区热衷于异地耕地置换。异地耕地置换本来是个别地区处理土地问题的应变之举，近年来却为越来越多的地方仿效，且有愈演愈烈之势。一些地方的异地耕地置换操作很不规范，还出现了借机变相乱占耕地的现象，若不能遏制这种势头，必将带来较大危害。本文以四川省的相关资料为依据，就这一现象的原因及后果加以分析。

一、异地耕地置换产生的背景

    象全国其它地方一样，四川省许多地方的城市建设不断扩张，需要大量占用土地。但是，不少市县政府受制于“保持耕地总量动态平衡”这一政策的限制，在本地又无法找到可开发、补充耕地资源的后备土地（指未利用土地），于是便请求省土地管理部门加以通融，让土地短缺地区的市县与土地相对充裕、经济相对落后的市县协商，由后者将生荒地稍加整理，作为补充耕地（指标），而前者提供必要的补贴，从而既维持省一级范围内的耕地占补平衡，又让土地短缺的市县更多地合法占用土地（耕地）。有人认为，异地耕地置换既符合国家“占补平衡”的政策，还能置换出建设用地指标，是一举两得的好办法。

    各市县经济发展的不平衡造成了不同地区之间对土地需求，特别是工商业及市政建设的土地需求的极大差异。中国经济增长的GDP崇拜和地方官员政绩评价的唯经济增长范式，进一步催生了各地方政府（官员）对招商引资的狂热迷恋与相互比拼。四川省连续几任一把手都提出“工业强省”发展战略，成都、德阳、绵阳则成为工商业发展的主要区域。类似的相对发达地区（特别是大城市经济辐射区）在地理位置、配套设施、产业条件、市场潜力等方面具有优势，能够聚集项目、资金、人才并拉动消费，于是大量的工商投资项目、特别是大型投资项目纷纷选择入驻那些相对发达地区。加之经济发展的“马太效应”和国家经济政策上对强势地区的扶持，其经济发展势头强劲，对土地的依赖和需求被不断放大。同时，这些地区的土地价格和房地产价格飞速攀升，反过来又刺激了对土地的强大而持续的需求。比如，2007年四川省郫县县城所在地郫筒镇的商业用地价格已上升到平均每亩400万元左右，同期成都市绕城路内商业用地的价格平均每亩更高达500万元以上。[1]

    近年来伴随经济的快速发展，地方政府特别是相对发达地区政府的“钱袋子”（地方可支配财政收入）越来越依赖土地，“土地财政”早已成了一些地区的主要运行模式。因此，尽量获得更多的土地征用指标、最大限度地把本地的土地转变为工商业和建设用地，从而获取尽可能多的土地转让收益，成了发达地区的主要政策目标之一。然而，这些地区的土地本来就使用得较充分、彻底，后备土地资源极为有限，所以可开发土地十分稀缺。在巨大的利益驱动下，这些地方的政府便想方设法去打通土地瓶颈、突破土地政策的限制。而经济上相对落后的地区则有较宽裕的土地资源，当地岁入短拙，财政的转移收入仅能应付政府的日常基本开支，于是这些地方的政府便把“出卖”耕地指标当作简单便利的生财之道。只要把生荒之地草草整理一下，作为耕地（供给）指标卖给其他地区，耕地置换收入就唾手可得，何乐而不为呢？因此，耕地置换的不菲收入诱使经济落后地区的地方政府热衷于此类交易。

    由于经济发达地区对耕地（指标）的需求强劲，而经济欠发达地区则有供给耕地（指标）的巨大冲动，只要上级政府在政策上提供方便，异地耕地置换这样的交易便活跃起来，并且堂而皇之地走向前台，成为一项“政策发明”。何况，“工业强省”发展战略这样的号召，为经济相对发达地区解决土地问题提供了全省各相关地区、部门默契地参与配合的理由。土地主管部门一方面出于支持地方经济发展的“大义”，另一方面很难拒绝耕地（指标）需方和供方完成异地耕地置换的强烈愿望驱使下的有力游说，何况，支持这种交易活动带来的部门收益也不小，结果就为耕地置换大开方便之门。近年来攀枝花和成都之间的耕地置换就不断发生。

    本来异地耕地置换有一个最大的障碍，即“保持耕地动态平衡”、确保18.3亿亩耕地保障线的国家土地政策。但该政策只是泛泛地提出了耕地控制的数量目标，并没有区位、质量、使用效率方面的指标要求，这就给了地方政府和土地管理部门从事异地耕地置换以操作空间。对这些惯于“玩弄”上级政策的官员来说，实现“耕地总量平衡”还不简单？乡内不平衡就县内平衡，县内不平衡就市内平衡，市内不平衡就省内平衡，实在不行就全国平衡！异地耕地置换这种堂而皇之的突破国家土地政策的偷梁换柱之举，竟然成了地方经济发展的一项“成功经验”而得到推广。

二、异地耕地置换的现状与趋势

    异地耕地置换背后蕴藏着如此巨大的经济利益，短期内对参与各方好处明显，于是就没有人再从长远考虑、关心耕地面积的实质性减少会产生何种负面影响，异地耕地置换因而在各地追捧中愈演愈烈。以前，异地耕地置换是个别地区为满足特殊项目而发生的偶然现象，涉及耕地的数量、规模也有限，往往以几十、几百亩的置换为主，超过上千亩的案例并不多。但近年来，异地耕地置换成了各地特别是相对发达地区大城市周边地带的普遍现象，成百上千甚至上万亩耕地均通过异地指标补充而成片被改成建设用地。以成都市为例，绕城路内外几十平方公里的原有耕地中，有相当部分都通过异地耕地置换而被征用。四川省的可耕地面积原有6,661万亩[2]，过去5年中平均每年有大约32万亩到35万亩被异地耕地置换，5年合计达160万亩至175万亩，占全省可耕地面积的2.7％左右[3]。从整个西部地区的初步调研数据来看，在过去5年中，大约有1,500万亩耕地通过异地耕地置换而变成了建设用地。更需要警惕的是，全国的异地耕地置换风潮正大规模向西部转移，若不及时采取措施，将危及到西部地区的耕地整体规划。

    前几年异地耕地置换主要发生在同一个县的不同乡镇之间，近年来已升级为市域内、省域内的耕地置换，个别重点项目甚至通过全国不同省区的异地耕地置换来解决建设用地。于是，异地耕地置换的空间不断扩大，距离不断延伸。近20年来，中国的耕地数量呈现不断减少态势。1986年至1995年间，仅建设占地便使耕地减少1.45亿亩，相当于韩国耕地总量的4倍。1996年到2006年间又净减少1.23亿亩，平均每年净减少1,230万亩。尽管中央政府制订了严格的耕地保护政策，例如冻结审批、严查、垂直管理、建立土地督察制度等等，但耕地保有规划屡被打破。以1996年为基期的“第二轮全国土地利用总体规划”曾确定，2000年的耕地保有量为19.4亿亩，2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。事实上，2000年全国的耕地保有量就已下降到19.2365亿亩，比总体规划确定的“底线”还少1,635万亩；到2005年，全国耕地只剩下18.31亿亩；2006年又进一步下降到18.27亿亩，直逼18亿亩耕地保有量这一红线[4]。

    以往，异地耕地置换主要由企业操作，地方政府（耕地指标的引进、输出方）配合，土地主管部门睁只眼、闭只眼勉强通融。近年来，因发达地区的土地越来越紧张，而异地耕地置换产生的利益越来越大，企业活动（力）加强，监管者的默许成了日常状态，地方政府更是强势出击，土地主管部门有效配合甚至主动介入（设专门办理机构），由此导致普遍、大规模、经常性的异地耕地置换。一些地方政府尤其是市、县政府为了招商引资、出政绩，干脆将异地耕地置换作为重要的政策选择。国土资源部执法监察局局长张新宝指出，2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论是案件数量，还是涉及的面积，都较2005年有大幅度上升。[5]

三、大规模异地耕地置换的危害

    从整个国家的长远利益来看，这种异地耕地大规模置换带来的负面效益非常严重。首先，损害耕地质量、危及耕地安全。据国土资源部最新公布的2006年全国土地利用变更调查结果显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比上年末缩减了460.2万亩，人均耕地减至1.39亩。[6]而按照国务院1996年制定的“第二轮全国土地利用总体规划”的要求，到2020年中国的可耕地不能低于18亿亩。大规模的异地耕地置换显然使上述目标受到巨大挑战。

    毫无疑问，相对发达地区以异地耕地置换为名被占用的耕地，通常都是优质、高产、高效利用的耕地，在地形地貌、区域位置、配套设施、利用效益等方面也远远优于异地开发中整理出来的补充耕地。前者对农业生产的价值绝非后者可比。出让耕地（指标）地区相对偏僻落后，住民稀少且青壮年外流，原有耕地的耕种质量本来就差，产出也比较低[7]，现在为了完成置换任务而开发、整理出来的新耕地，其质量比原有耕地更为低下，当地农户可能（也只能）在些许利益的驱使下作完成任务式的应付型耕种，甚至成片撂荒。笔者近年在攀枝花调研时，就发现了较为普遍的新开发耕地低效使用及撂荒现象。如此则通过异地耕地置换而保持全省“耕地占补平衡”实际上更像是一种自欺欺人的数字游戏。

    提供耕地（指标）的地区多属于落后山区，可开发、整理为新耕地的土地资源极为有限。但那些地方的政府在利益的诱惑、驱使下，却大面积地开发坡地、草地和生态脆弱的未利用土地，这必然危及土地生态[8]。以攀枝花为例，大面积海拔较高的山地（坡、台地）原来尚有表层植物覆盖或土壤相对板结而起一定的水土保护作用，雨水冲刷后的泥土流失量有限；一旦被开发或转化为耕地后，表层松动且经常翻动，留下了水土流失的隐患。加之攀枝花属于干旱河谷地区，降水高度集中，原来荒草覆盖的土壤开发为耕地后，如果没有高质量的水土保持配套工程，很容易引发严重的水土流失。

    但是，异地耕地置换者所关心的只是在不发达地区整理出来的补充耕地之数量，以及发达地区耕地改用指标的获得，以敷衍中央土地主管部门。至于耕地的质量、产出潜力、利用能力、生态保护等，完全不在其考虑范围之内。显然，异地耕地置换在整体上会导致耕地质量的不断下降，同时令耕地最低保障线（国务院确定为18.27亿亩）成为假达标的数字游戏。[9]

    确实，异地耕地置换让相对发达地区突破了土地利用规划的限制，欠发达地区在短期内也获得一些资金补贴，但却强化了区域竞争的“马太效应”：在强化发达区域经济发展条件的同时，也形成了经济上的“虹吸效应”，拦截了本来可能适合落后地区投资建设的产业项目、资金、消费（市场）、人才，从而延缓了落后地区改善基础条件、发展环境的步伐[10]。欠发达地区因为大面积地为发达地区提供耕地（指标），不仅牺牲了自己未来工商业发展及城市建设的空间，还会因土地过度开发、生态破坏等问题而妨碍未来的发展。

    由于异地耕地置换存在着巨大的利益空间，参与其中的企业、“购买”及“出卖”耕地（指标）的地方政府、上级土地主管部门都极力推动这种交易。以四川省成都市、攀枝花市的耕地置换为例，成都市要获得耕地（指标），需要上级土地部门支持，攀枝花市争取耕地开发出让指标，也需要上级土地部门放行。而要大规模、跨区域、多次性的促成耕地置换，更需要绕开相关的法规、政策限制。这时，相关机构特别是土地主管部门可能被动或主动地卷入利益分享，利用自身的权力、地位，去配合完成一些“合法”的耕地置换交易。从官场惯例看，这种异地耕地置换将产生大量的寻租机会。

    异地耕地置换从个别地区应对土地短缺的权宜之举，演变为一种普遍采用的“新政策”，必将引发有关耕地底线（数量与质量兼顾）不保、粮食安全、土地生态、土地管理腐败等严重问题。从可持续发展和区域均衡发展这一基点出发考虑问题，中央政府应当对异地耕地置换（背后是大规模占用优质耕地）现象实行严格的限制与监督，避免异地耕地置换这一自欺欺人的数字游戏引发更严重的问题。由于土地监管部门已经参与了异地土地置换的利益分配，可以考虑让民间组织、公共媒体、地区住民等各种力量有效参与监管，形成立体、交叉的监管体制。

【注释】

[1]数据来源：九三学社成都市委2007年重点调研课题数据。
[2]四川省统计局网站，www.sc.stats.gov.cn。
[3]数据来源：九三学社成都市委2007年重点调研课题书记。
[4]刘俊章，“耕地总量动态平衡研究——以德州市为例”，《北京大学学报(哲学社会科学版)》, 2002年1期, 第83－87页。
[5]“国土资源部：土地违法查处偏轻产生极大负面效应”,2007年11月4日，《人民日报》，新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/04/content_7008147.htm。
[6]“土地调控显实效――解读2006年度全国土地利用变更调查结果”，国土资源部网站，2007年4月12日，http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200704/t20070412_80255.htm。
[7]但承龙、周玉珍，“耕地总量动态平衡评价方法的探讨——以江苏省海门市为例”，《中国农业资源与区划》，2002年第３期，第23-27 页。
[8]黄贤金、濮励杰、尚贵华，“耕地总量动态平衡政策存在问题及改革建议”，《中国土地科学》。2001年第4期第53-58页。
[9]刘彦随、陈百明，“中国可持续发展问题与土地利用/覆被变化研究”，《地理研究》，2002年第3期第19-25页。
[10]刘成东，“论我国耕地资源面临的态势及对策”，《社会科学家》，2000年第5期第64-67页。