“分权战略”与半联邦制的演进

1993年6月至8月，笔者回国就中央与地方关系这一研究课题做了实地考察，走访了北京、广西和浙江等省、区共50多个市、县、乡。除了收集硬性资料外，还和各界人士，尤其是基层政府官员、农民进行了广泛的交谈，倾听了不少说“北京话”及各种地方“方言”的人士的言论。这里，结合本人的考察情况以及自己的研究谈一些观感与意见。

一. 建设性地方主义（Constructive Localism）与中国的改革

    人们普遍地认为，分权和党国（Party─State）独裁是邓小平时代中国改革的主要战略。而事实上，这种战略并非邓小平支配下的中国领导集团的首创。回顾中国近代史，我们不难发现这样一种普遍的改革模式，即改革总是在权威庇护下展开的。一方面，中央需要把权力下放给下层政府组织，甚至非政府组织，以获得他们的合作而达到目标；另一方面，中央政府不愿失去对其下属组织及其市民社会的控制。结果，分权常常伴随着再集权。

    从清朝后期开始，中国进入了建设一个现代“国家”（state）的过程。“国家建设”（state building）的主要内容是权力在国家内部（即中央政府与其下属）及国家和社会之间的分配。从晚清到孙中山革命时代，由于内外压力及中央政府的一向软弱，改革的主要内容是社会承担国家功能。然而，随着地方精英进入地方政治事务，他们不仅要求参与地方事务的管理，而且进一步要求高层政府官员在决策时考虑他们的意见。换句话说，中央决策时须有地方因素。到了光绪年间，随着变法而急剧的分权，慈禧太后感到在推进地方参与中央政治方面走得太远，中央会面临失去独立决策的能力。出于这一考虑，她镇压了戊戌变法，砍掉了一些激进改革者的脑袋。

    1911年革命以后，分权成为中国政治舞台的主题，各级地方精英都从共和革命中获益匪浅。他们在革命中扮演了重要的角色。在革命获得很大自治权力的省级官员竭力想巩固和扩大自治，阻止再出现一个全能的专制的中央政府。国家本身不再是铁板一块，而是由利益互为冲突的权威组成的妥协体。在省级以下，地方精英掌握了地方自治体，控制了地方的财政金融大权。

    军事强人、后成为民国大总统的袁世凯从这种“政治自由化”（political liberalization）中认识到，权力下放给省及地方妨碍了国家权力的强大。袁决心重新建立中央的政治统治。但袁的努力没能抵挡得住来自各方面的压力而归于失败。另一方面，自治政治的理念并没有得以具体化和制度化，新的中央与地方关系也没有得以建立。中国因此进入了军阀混战时期。

    直到1927─1928年的北伐战争，中国才在蒋介石的军事专制下重获统一。蒋是采取下列两种策略成功地实现重新集权的：在军事领域，中央政府控制了各种军事势力；在社会领域，中央政府竭力地把其控制深入到社会基层。然而蒋的国家建设的努力并没有使国家得到稳定。蒋家王朝赖以存在的地方精英没有能从基本上改进农民的生活状况。农民民族主义的兴起和日本侵华，使中国共产党的力量由此崛起并最终把国民党赶往台湾岛。

    毛泽东主宰的中央政府通过50年代早期的土改运动，成功地消除了地方政治势力。这场土地改革运动消除了中国国家建设的障碍。追随苏联模式，毛政权成功地建立了一个“霸权政体”（hegemonic regime），有效地控制了地方社会。然而，由于中国政体的限制，集权势力与分权势力之间的紧张关系并没有消除。与其它发展中国家一样，没有地方国家组织的合作，中央政府不可能使其政策贯彻下去。所以，一旦当集权得以成功，中央政府就感到了集权的代价及分权的好处。毛泽东不久就把重点放在中央与地方关系上。对毛来说，如何激发地方的热情成为主要问题。毛认为应该扩大地方权力，给地方更多的独立性，让他们做更多的事情，因为中国地大人多，情况复杂，两个积极性总比一个积极性要好。1957年，毛便发动大跃进运动，把决策权力从中央下放到地方。

    大跃进造成的混乱，使毛感到要加强中央集权。60年代早期，中国又经历了一次集权。但到60年代中期，毛又感到了分权的必要。毛写信给刘少奇说，把什么都集中到中央不是件好事。中央应鼓励地方积极性及自给自足的发展。当然，这次分权与毛的反官僚主义及群众运动战略有关。

    从某种意义说，邓小平没有治理中国的新战略。他的改革仍体现了毛泽东、蒋介石、袁世凯及自强改革者改革的特点。和他的前人一样，邓小平也倾向于有计划的社会转型，即改革须以秩序和稳定作保证。然而，邓小平有其独特的一面，他不喜欢动员型改革，但也不完全依赖中央官僚机构。结果，邓的改革使中央与地方关系具有了半联邦的性质：即中央和地方各具有了相对制度化的独立的权力资源。

    我把邓小平的改革策略称之为“建设性地方主义”。它是通过“利益代表”（interest representation）来寻求改革动力的一种机制。确切地说，它是一种制度化了的模式，中央政府通过谈判，显现地或隐现地与其属下国家组织达成协议。谈判中最主要的一个因素乃是获得利益或制度化利益的下属组织或个人保证他们的行为大致代表中央政府。这种模式的出现有多种因素，诸如中国没有政治上的自由主义和经济上的资本主义传统。领导集团又致力于脱离苏联集权模式。毛泽东摆脱苏联模式用的是群众动员战略，而邓用的是稳定与市场取向的发展模式。

    市场发展意味着中央政府及其官僚机构从经济活动中撤离出来，也意味着把决策权下放给基层组织和企业。厂长和经理应有权决定生产什么，生产多少及追求什么投资机会和如何融资。但如何把这一理念性的东西转化为现实？分权并不必然与稳定的目标相吻合。中央政府呼唤地方积极性来发展经济，但问题是为什么地方政府官员会有动力来发展经济呢？

    与毛的高压政策不同，邓使用的是物质刺激的方式来激发地方积极性。就是说，让地方官员从地方发展中获得好处。财政改革因此成为必然。由于改革是采取“摸着石头过河”的方式，中央政府逐渐地从经济事务中撤出，但并没有具体的发展计划。地方政府因此被赋与事实上的极大的自主权。各种地方改革模式的出现使得地方有权力与中央政府谈判。出现这一现象的另一重要原因是中国产权制度的发展。

    改革以前，中国实行的国家所有制，企业的所有者是全民。中央政府假定，企业会代表整体社会作出投资决策，追求经济效益。但事实上，全民所有制产生了一种无人负责所有制的效应。政府官员无需对他们所作出的投资决策和经济效果负责。企业管理者和职工无需以最有效的方式使用和维护生产资源。与俄国不同，中国并未使用休克疗法、价格完全放开及暴风骤雨式的国家企业私有化。换句话说，中国并未大胆地步入资本主义，而是偷偷地走入资本主义发展的轨道。改革派领袖鼓励把市场导向的方式引进国家企业。但这是个不断摸索、反复试验的过程。尽管企业自主权要求地方政府不再过问其经济活动，复杂的财政制度使得政府干预成为必然。企业不可能完全脱离政府而存在，地方官员也不可能不去干预企业。事实上，由于缺乏一个发展完好的市场机制，发动市场取向的改革及建设市场本身就是一件政治任务。

    “分权”因此也出现在财产权领域。许多国家所有制的企业下放给了地方，中央不再管理企业，而是通过财政、金融等渠道和企业发生关系。生产和投资事实上下放给了地方。在企业内部，政府依靠承包者来管理企业。集体所有制的企业仍很普遍，其活动规则类似于国家所有制企业。地方政府仍是主要的财产所有者。再者，个体和私人所有制也是允许的。在一些地方，地方官员能在集体和私人所有制企业中获利，这两类企业经常享受到地方的优惠政策。

    财政和所有制分权结合提供给各级政府强大的动力去推动经济发展。由于政府官员能从地方经济发展中获利，在地方便形成了一种“公司类型的国家政权”。就是说，地方政府组织具有了公司组织的特徵，政府官员类似于董事会成员。

    中国的产业结构发展至今非常类似于东亚国家而非东欧和俄国。小公司控制了中国产业的产出。在1978年，国家所有制企业占全部工业产出的78％，如今已不到50％。如果把农业及服务业也算在内，国家所有制的产出只占全部的25％左右。同时，中央政府负担大大减轻。在1978年，约有700种产品由国家计划支配。至1991年，只剩下不足20种。在快速发展的非国家所有部份，没有一种产品在国家计划之内。据统计，今天的市场分配着69％的煤，55％的钢和90％的水泥。市场决定着90％的工业品价格，80％的农产品价格及70％的工业原材料价格。

    分权促使地方官员扮演了企业家的角色。市场经济下的企业间的竞争在中国变成了地方间的竞争，各地方纷纷制定优惠政策来吸引外资及有利可图的企业。地方行为非常类似于美国各州政府的经济行为。这种竞争客观上有利于经济发展。

二. 财政分权、投资模式的变化，半联邦制的演进

    中国的改革始于农业。改革派领袖集团逐渐开放了农产品的价格，最终瓦解了人民公社，代之以家庭为基本生产单位。政府也使用物质刺激方法，诸如减税，农产品补贴。这些改革措施相当成功。但农业改革对国家财政制度有消极影响，巨额的补贴大大增加了中央政府的财政负担。

    国家财政收入的大部份来自国家所有制的工业企业。1984年中央政府开始了全国性的工业改革以减轻国家财政负担。但向企业要钱则要求企业先赚钱，这就必须要提高企业的积极性。这就又要求政府给企业优惠的财政政策。各种改革包括“利改税”和“承包制”使得企业能够提取很大一部份企业利润，同时中央政府能从企业直接提取的利润却急剧减少。

    中央政府在贯彻财政改革时面临着一个两难。财政改革的最初目标是增加财政收入来对付财政危机。政府必须向企业提供动力以产生更多的利润。如果把财政下放给企业，中央政府如何获取财政收入？地方政府显得非常重要，因为地方是财源收集者，政策落实者，也是利益主体。由于前两个因素，没有地方政府的合作，中央政府的财政分权几乎不可能实现。由于第三个因素，地方政府很有可能成为中央政府的利益竞争者。

    美国社会经济学家熊彼特（Schumpeter）认为，徵税是现代国家中央政府的一项主要功能。中国的财税制度具有独特的特徵：一方面，它是单一制国家。中央政府统辖支出政策和税收政策的所有重要方面，几乎所有的税收都是国家级税收，直接征向中央政府，地方政府很少有自己的财政资源。地方与中央政府分享税收，其中中央政府有权决定配给地方的资源；另一方面，中国的财政制度是相当分权的。中央政府没有一套全国性的税收征集制度。财税首先由地方政府征收，然后上交给中央。依赖地方徵税使得中国的财税制度变得相当复杂。因为地方政府对其所征收的财税具有相当的发言权。为了取得地方政府的合作，中央政府被迫把财权下放给地方，以换取地方增收的努力。各种财政制度改革，如分灶吃饭和财税承包制相继出台，地方管理地方企业的积极性增强。

    财政改革对中央─地方关系影响极大。中央政府的财税资源在GNP中的比例从1978年的31.2％下降到1990年的18.7％。另一方面，由于中央政府无法减少支出以适应不断减少的财税，财政赤字不断扩大。但是在中央支配的全部财税中，中央本身所征收的比例不断扩大，从1981年的20.6％增加到1990年的41.3％。这一转变基本上是由于中央政府的税收改革把企业的一些利润直接转移给中央。

    再者，在1981年，中央政府的支出相当于它所徵税收的262％，这意味着中央政府严重地依赖于地方所转移上来的财税。在1990年，中央只花掉了它所征收税收的96％，中央的支出减少了。这说明，其一，中央政府增强了其直接徵税的能力；其二，地方减少了向中央转移的财税。

    就地方来说，所分享的财税从1981年的79.4％下降到1990年的58.7％，而地方的支出在这段时间从46％增加到60％。这些变化意味着地方变得相当独立，原来转移给中央政府的财税，今天有相当一部份留在地方一级。世界银行的一份报告指出，一般说来，在收入高的地区，地方所征收的财税高，贡献给中央政府的亦多。

    财政改革对中国的投资模式的影响也很大。随着财政分权的发展，地方和企业能征收到中央控制之外的许多财税。同时，中央政府的投资能力急剧下降。由于地方倾向于投资于短期项目，各地的工业结构现在相差无几。实际上，在改革年代，地方政府不仅负责经济发展，而且也要负责改善生活，减少失业。一个有效的方法去应付这些责任便是扩大投资，多上项目。由于财政承包制的实行，地方政府很难向上一级政府要求增加额外的支出。地方因此须依靠自己寻求更多的财政资源。由于大多财税资源来自工业部门，农业只生产一小部份，地方政府不得不新开更多的工业项目。追求富裕成为地方投资于短期项目的强大推动力。

    很难评判邓时代的财税改革。中国的财政制度变得越来越复杂。简单的分权与集权、弱政府与强政府不能反映事实的全部。在支出方面，这一制度变得极为分散。地方政府所征的财税不断下降。中央政府的财税在全部GNP中的比例也在下降。但在徵税方面，问题较为复杂。中央政府的徵税能力提高，使得其有能力投资于重点部门。尽管地方政府的能力增强，其所负的责任也随之增大。总而言之，双方在各自管理的权限内，有了较为独立的、制度化了的权力。这使得中国开始具有半联邦制的性质。

三. 新制度能否生存与发展

    在当今世界，大多数国家，如美国、加拿大、德国、巴西、印度和尼日利亚等，都是以联邦制来组织的。联邦制下，中央政府把对地方财税的控制权转移给下层国家组织，如州、省和部门。由于复杂的社会需求，联邦制使得中央政府避免了直接处理地方事务的麻烦。

    从宪法上说，中国是个单一制国家。而邓时代的改革已使这一制度复杂化。对财政改革的考察表明，中国已具有半联邦制的特徵。这一制度的一大特徵是中央与地方各具有相对独立的财权。

    1989年以后，重新集权、尤其是集中财权的呼声甚高。但是一种制度一旦诞生，便有了其生存欲望及相当的生存能力。在改革派领袖的庇护下，分权继续推行。1992年中央政府宣布在一些地区试行分税制。最近，政府又宣布即将在全部范围内实行这一制度。在这一制度下，所有财税分为中央固定收入，地方固定收入及中央与地方共享收入。

    中国现行制度把决策权分散在地域式经济基础上的地方国家组织和企业。与联邦制国家不同，尽管中国的中央与地方有相当“制度化”的分权，双方并不互相独立，并且这一半联邦制从单一制演化而来，地方事实上的权力还未制度化（宪法，法律权力）。中央地方间矛盾、冲突频繁，增加了双方间谈判的强度。这种冲突一直是双方关系制度化的强大动力。

    地方政府被赋与处理其域内事务的权力。由于能从地方经济发展中获益，地方政府的行为类似企业家，对地方经济发展有相当大的兴趣。地方政府因此有能力向其属下居民提供经济上的好处。在过去14年中，GNP年增长率为9％。在1978年至1991年间，谷物消费人均增长20％，水产品消费增长三成，食油和鸡蛋增长九成。在1981年，每一百户城市居民拥有彩电不足一台，10年后变成70台；1981年，每百户拥有洗衣机6台，1991年为80台；1981年，每百家有冰箱 0.2台，1991年为50台。因此只要政府（中央与地方）有能力提供好处，政治稳定是有希望的。即使有局部性的不满和抗议，全国性动荡的可能性则很小。这与前苏联与东欧国家形成鲜明对比。

    “建设性地方主义”，也使中国避免了东欧国家和俄国的激进私有化及其剧痛。中国的财政及投资改革为地方政府提供了一种新的动力机制。与个人所有制一样，集合权力所有制对经济发展也具有积极影响，只要权力关系被制度化。

    “建设性地方主义”也有政治含义。这一制度已抛弃了极权主义而向权威主义转化。改革已大大减小了政府的管辖范围及政治干涉人民日常生活的专断性。人们被鼓励投身于经济事业。同时，精英的吸收已成为改革派取得经济发展和政治稳定的关键。因为技术型精英，诸如企业家，对经济发展至为重要。

    但是，如果地方官员的经济重要性继续增长，他们的政治利益也需得到满足，许多经济成绩卓著的地方领袖被吸收进了中央政府。中央政府也默许了地方政治权力的兴起。在最近的地方选举中，浙江、贵州的人民代表大会把他们自己的候选人而非中央指定的候选人选为省长，这就是明例。

    就国家与社会关系来说，尽管中央政府的权力减弱，与此同时地方政府的强大却消弱了社会的力量。这就是为什么中央政府的相对弱并未导致强大的社会力量兴起的重要原因。