论中央─地方关系 ──中国制度转型中的一个轴心问题第三章谈判机制与“行为性联邦”:现状中的新因素

在地方行为发生了重大变化之后，而中国现行的制度框架又没有发生相应的变革之前，目前中国的中央和地方之间的关系在以什么样的方式运转着呢？这样的运转方式带来的又是什么样的政治后果呢？在本章中，我们将回答这两个问题。

    针对第一个问题，我们将探讨目前中央和地方之间互相作用的实际模式，即谈判机制。与人们所普遍理解的中央─地方关系不同，在中国的实际政治运作中所谓“地方服从中央”的模式事实上已经濒临崩解。地方政府已经从“权力的传送带”而改变成为权力游戏中极为重要的行为主体。在这样的情况下，现行制度框架依然没有改革，而新的制度框架就不可能形成，于是中央和地方之间就不得不依靠制度化程度相对较低的“谈判”机制来解决两者之间的问题和矛盾。

    由于谈判行为的广泛发生，并且由于它正日益成为解决中央和地方之间相互关系的主要手段，因此，中央和地方已经在事实上平起平坐，各有自己的权力基础和权力领域。这样一来，就形成了一种事实上的联邦制结构。但是，这种联邦是“行为性”的，而不是制度化的。

地方：从权力传送带到行为主体

    在研究中央和地方之间关系的危机的时候，我们认为，重要的不是去责怪地方或急着去收地方的权，而是要理解地方在现体系中的行为为什么是这样的。正如马克思所说，人是生活在特定制度下并受其制约的。地方也是如此。不理解地方的制度行为，是很难理解目前中国的中央和地方之间的关系的。

    如前所述，邓小平的改革以分权为导向，把很大一部份经济权力下放给了地方政府，地方官员因此获得了事实上的治理当地地方的权力。在这样的情况下，地方能够规定和追求他们自己的利益，同时也追求独立的决策并进而积极地去影响中央的决策。从这一角度来说，地方不再象过去那样只是整个国家权利结构当中的“权力传送带”，而成为相对独立的行为主体。或者说，地方政府不再仅仅是中央国家机构在地方的代理人，而是成为相对独立的对于当地利益负责的一级政府了。以前，作为中央国家机构在地方的代理人，地方政府的权力来源和负责对象主要是中央；而现在，地方政府则有了自己的相对独立的权力基础和资源。作为一种权力主体，地方政府开始具有相对独立的意志、相对独立的利益追求和相对独立的行为能力。一些大陆学者注意到了这一点，认为改革已经使地方政府从权力的一个传递环节而逐步发展为有自己独立利益和独立决策权的经济主体（刘国光，1990）。我们完全同意这个看法，并要进一步指出：地方政府因此也逐步发展成为相对独立的政治主体。

    当然，地方政府并不是一个完全独立的政府。无论从理论上看，还是从实际情况来看，地方政府仍然是整个国家机器的一部份，要在由中央政府主导的整个国家权力结构中来运作。这种整体的约束性，决定了地方政府仍然是“地方”，而不是一个独立政权。比如说，任何一个省或任何一级的大陆地方政府，无论其权力怎么大，无论其意志如何具有独立性，无论它实际上可能会在多么严重的程度上背离中央政府的意志和政策，在现行制度框架下它都不可能像香港或台湾政府那样来运作。

    地方政府不仅扮演行政角色，履行行政管理职能，而且也扮演政治角色，就是说，地方政府可以支持中央政策、反对中央政策和自己决定政策。在上述的权力结构内，地方政府既是相对独立的，又是与中央政府发生密切关系的。在“发展型地方主义”兴起之后，地方政府从权力的转送带变成行为主体，不再完全遵从中央政府的意志。但是，中央与地方之间的等价结构并没有发生相应的变革。在这样的情况下，中央和地方处理与对方的关系，就主要是通过相互之间的谈判来进行了。

谈判：中央和地方之间新的互动模式

    据美国政治学家达尔（Robert Dahl）和林登勃姆（Charles Lindblom）的观察和研究（1976），任何领袖或上级，不管要完成一种什么样的任务，他都只能从以下四种权力结构方式中选择，即：等级的命令结构（command structure），市场机制，选举机制和谈判（bargain）。

    很明显，在中国传统的中央和地方关系之中，中央与地方之间是一种等级关系，中央发出命令，而地方应当服从。在这样的关系中，一般来说是不存在谈判的。对中央来说，它无须和地方谈判就能够贯彻自己的意志；而对地方来说，则根本没有谈判的实力。在毛泽东时代，毛泽东本人和他所领导的中央政府都比较有能力来操作命令结构以实现自己的目的。就连对中央其他资深领袖如彭德怀和刘少奇等，毛泽东尚且可以实行等级命令的方式来发动完成目标的战役，就更不必说对地方领导人了。

    但是，这样的等级权力结构在邓小平时代则其功能大大弱化。这并不是说，中国的整个制度的等级度降低了，而是说，中央很少使用也很少有能力使用这种权力方式了。我们知道，分权的本质是否定或修正原来旧的以权力集中为特点的权力分配模式。既然权力有很大的部份被下放到地方，地方的独立性又已经大大增长，则中央无法通过等级命令的结构来贯彻自己的意志也就是顺理成章的了。

    不过，另一方面，在改革的年代，尽管市场制度有了长足的发展，但是，无论是中央还是地方，目前似乎都还不可能运用市场方式来解决两者之间的冲突。同样，选举制度也还处于类似的发展阶段。地方选举的机制远未完善，国家层次的选举则根本没有任何实质性内容。在这样的情况下，处理中央和地方之间关系的基本手段，就只剩下了谈判。

    我们也确实看到了这样一种普遍存在的现实情况：中央和地方之间的相互谈判，已经成为改革过程中的普遍现象。中央通过谈判来说服地方贯彻中央政府的意志和政策，而地方则通过谈判来影响中央的决策。这样的由中央和地方双方来进行谈判而相互作用的情况之所以发生，是因为现在中央与地方两者经常在某些方面拥有大致相等的权力资源。一方面，中央不可能依靠命令来让地方服从，而另一方面，地方也不可能忽略中央的意志而完全自行其是。无论中央还是地方，如果得不到另一方的合作，就不能把事情做好。

    当然，在毛泽东的时代，中央和地方之间也不是完全没有某种程度的谈判行为存在。但是，当时的谈判更多的只是发生在操作层次上的（operational），即地方通过自己对于中央政策的私下的修整来使中央政策的贯彻执行能够比较适应当地地方的需要（Schurmann，1968）。而在实行了分权改革之后，中央与地方之间的谈判的性质就大大不同了。首先，谈判的内容和领域大大拓宽。谈判不仅不光涉及中央的政策如何在本地操作的问题，而且连中央的政策本身也被置于谈判之列。同时，谈判的强度和幅度大大增加，在每项政策上讨价还价的余地都比以前大得多了。当然，中央的资深领导人还可能对谈判发生重要的影响。不过，实际上，即使是这样的中央资深领导人在今天也往往不能轻易地就使地方服从中央的意志。而且，在实际政治运作中，中央资深领导人一般已经不直接介入中央和地方之间的谈判过程。这可能是因为资深领导人退居二线后缺少所需的信息，也可能是因为中央领导集团内部的矛盾导致资深领导人也不能就事情达成共识而产生的某种制衡现象。但是，更重要的原因显然是：在过去的改革过程中，地方始终扮演了一个重要而成功的角色去推动地方经济的发展，中央的改革派领导人，比如邓小平和赵紫阳，看到了地方在孕育新制度中的这种贡献而给予地方以支持。不过，这样的领导人同时也不希望中央失去权力。所以，他们在中央和地方的相互谈判中宁愿居于不介入、不干预的地位。

    从制度上说，为什么改革后在中央和地方关系中谈判的强度增加了，是有几个方面的原因的。首先，由于分权，在整个权力结构中地方因素变得重要起来。不光中央和地方之间需要协调，地方与地方之间也需要协调。由于没有一种制度去制约各方面而达成协调，就需要不断的谈判来在各方之间达成共识。离开了谈判，共识的出现就不太可能，冲突就会加剧。其二，由于中国地域广大，各地发展极不平衡，政治、经济和社会的发达程度参差不齐，各地地方的利益意识也因此不尽一致。又由于缺乏统一的市场制度和完善的选举制度把这些参差不齐的因素反映在政府决策中，谈判就成为决策的基本途经。就经济政策来说，没有谈判，地方的意见就难以反映到中央政府的决策中来，决策中所考虑的地方因素就会大大降低。对地方来说，就是损失了参与决策的机会，不能表达本地利益；而对中央来说，政策的有效性就成为问题，因为在地方对于那些没有与地方谈判就制定的中央政策会有强烈的抵抗心理，对策相应而生，中央政府依然不能贯彻自己的意图。

    其三，中央和地方之间的谈判不光是一种重要的协调和参与方式，而且已经成为一种重要的国家整合方式。在毛泽东时代，中国的制度主要是高度集权的，但是也曾经有过两度分权的尝试，主要是发生在大跃进年代和文化革命之中。这两次分权的目的，都是为了削弱中央的官僚机构，而把每一地方建设成为具有自给自足特点的经济体系，以应付可能恶化的国际形势。在这样的集权和分权相互作用下，中国的政体因此非常类似“板块”结构，各个板块（也就是各地地方）之间因此没有有机的联系。在毛泽东的时代，是依靠命令结构来把不同的地方胶连在一起。在后毛泽东时代命令结构衰落的情况下，板块之间出现了脱节的倾向，中央和各板块之间的关系也在发生松动。新的整合方式目前主要是谈判。如果没有谈判，势必造成混乱，要重新使用巨大的强制性力量才有可能完成整合，而这样做的成本往往是高昂的。所以，谈判成为相对经济和易行的一种国家整合方式。

“个别谈判”与“集体谈判”

    几乎没有人能够弄清楚目前中国中央和地方之间的谈判制度。尽管种种谈判的根本原则不外乎是“以桃换梨”，但是，桃梨产地不一、品种不一、大小不一、规格不一，交换的方式又总是因时因地而不同。所以，其复杂程度，出乎想象。这里，我们简单地归纳两种主要的谈判方式并做出分析。这两种谈判方式，即个别（individual）谈判和集体（collective）谈判，主要关乎中央和地方之间谈判的主体，而不具体到谈判的内容等方面。所谓“个别谈判”，指的是中央与个别省份单独相对的谈判；而“集体谈判”则指的是中央政府对几个省份的谈判或不同地方联合起来和中央的谈判。

    我们看到，在中国目前的情况下，个别谈判是中央与地方之间进行谈判的最为常见的方式，已经成为解决中央和地方之间矛盾的一种基本手段。由于历史和现实的原因，各地地方差异是很大的，中央政府和地方只好个别地谈判，以达成中央和不同地方之间的共识。这样的“个别谈判”有些明显的特徵。第一，谈判的过程和结局都有很严重的个人关系（patron─client relation）色彩。就是说，在这样的谈判过程中，地方领导人和中央领导人之间的个人和派系关系常常起重要的作用。地方经常要在中央寻找自己的保护人来支持当地利益，而中央领导人则要在地方寻找支持者来加强自己在中央的地位。第二，由于各地的经济发展程度不同，资源优势不同，所以各不同地方在其对中央的谈判中所具有的谈判能力是不同的。一般说来，沿海富裕省份的谈判能力较强，这主要是因为它们有潜力对中央政府的需求多做贡献。另外，也因为这些地方的发展往往与中央的某项政策直接相连，因而具有政策显示（performance）的作用。比如说，广东、福建等省在八十年代中就开放政策而言就有较强的谈判能力。就是说，在有关开放的问题上，他们对于中央的压力和影响就比较容易反映到中央的政策制定过程之中和表现到政策产品上来。但是，这并不等于说，穷的省份就没有其相对优势的资源来加强自己与中央谈判的地位和能力。事实上，许多少数民族聚居地区的地方政府，在当地经济相对落后的情况下，一样可以把有关民族问题的议题转化为在经济和政治上的资源来与中央谈判。中央出于政治稳定和民族整合的考虑，常常就不得不在经济、财政等方面向这些地方让步。

    随着中央和地方关系以及地方和地方关系的发展，“集体谈判”的模式在中国也开始出现。相对于“个别谈判”来说，“集体谈判”在很大程度上可以加强地方对中央的谈判能力。从过去十五年改革的发展过程来看，“集体谈判”作为一种中央─地方互动模式的出现，与赵紫阳时代执行分权政策并强调跨省份经济联合有关。现在看来，在赵紫阳的政治经济改革思路中，地方是占有很重要的位置的。多种迹象表明，赵很希望用地方因素来解决中国传统的政治经济体制中许多不容易解决的问题。在八十年代初期和中期，赵紫阳不断鼓励发展跨地区、跨省份的经济联合。其意图应该是以此来打破旧体制，削弱所谓“条条”的权力，即削弱中央官僚体系在经济活动中的直接影响力，并在区域范围内首先推进比较彻底的市场化。从原则上说，区域市场是有可能的，因为各地方的优势毕竟不同，如果相互有所合作，就会相互受惠。当时，中央政府直接插手在一些地区推进了这种区域合作，建立了许多自上而下的跨省份经济合作组织。比如“华东经济协作区”等。但是，更为成功的地区性跨省份经济合作组织似乎往往是一些自下而上建立的，而且这些组织经常是出现在欠发达地区，比如西南地区。一般说来，这些省份比较贫穷，在与中央的个别谈判中优势不够明显。于是，他们联合起来集体与中央谈判的意愿就比较高。这当然是提高了他们的谈判能力的。如西南五省（四川、贵州、云南、广西、西藏）七方（上述五省区加上重庆、成都两方）经济协作组织自八十年代中期成立以来，就形成了较高的制度化运作，有比较先进的信息沟通网。“协会”在代表个体省份与中央谈判的过程中，达成了许多重大项目，确实在推进地区性合作中发挥了作用，整体加强了西南各省面对中央的谈判地位和谈判能力。

    与贫穷地区相比，区域协调在富裕地区似乎较为困难。如上所说，富裕省份的个体谈判能力较强，因此它们往往喜欢个别谈判。如在长江三角洲各省份之间，经济合作就相当困难。上海、浙江、江苏三省之间很少有经济合作，而安徽的情况也有类似。在这些地区，很多人视上海为“殖民地中心”（Lynn White，1989）。尽管中央政府一再强调这一地区的合作，但是迄今收效甚微。当然，由于毛时代的经济结构的遗产，中国的许多省份都有差不多的产业结构，比较优势（comparative advantage）的原则得不到体现，因此它们相互之间的合作自然就有困难（Kumar，1994）。而要改变一个地区的产业结构，并不是短时期内的努力就能够奏效的。所以，区域合作和由此而来的“集体谈判”的发展，在近期内似乎会受到这样的因素限制。

“行为性联邦”的形成

    在各种各样的中央与地方之间的谈判之中，中央和地方之间的权力互动出现了相对的平衡和制约：中央不能压倒地方，地方也没有办法脱离中央。这种权力互动游戏对于理解当今的中国政治是如此重要，以至于美国学者兰普顿（David Lampton，1987，1992）感叹：美国人自以为他们创造了世界上最好的分权制衡制度（checks and balances），其实中国人拥有一种有过之而无不及的非制度化的权力平衡，这就是谈判。

    从本质上来说，这样的中央和地方之间的权力平衡和制约，就是所谓“联邦制”的实质内容。在这个意义上，我们因此可以说在中国已经出现了事实上的“半联邦制”或“准联邦制”（郑永年，1994）。不过，这种“联邦制”的特点是非制度化的。就是说，这种“联邦制”并不是用宪法规定下来的，并不是直接表现在国家的规范政治结构中的，而是在实际的权利运作中达成的，是通过中央和地方之间在多种多样的相互谈判的行为中表现出来的。所以，我们不妨称之为“行为性联邦”（Zheng，1994a）。

    应该指出，非制度化这一特点，是与谈判行为直接相关的。在达尔和林登勃姆所列举的四种权力结构和运作方式中，等级命令结构、市场和选举等三种方式都相对比较容易制度化，而唯独谈判是比较难于制度化的。尽管谈判作为一种运作方式本身可以有相当程度的制度化，但是每次谈判其实质上都只能是行为取向的。所以，在谈判运作过程中所表现出来的“联邦”特点，也就是中央和地方之间权力相互平衡和制约的特点，就只能是行为性的。

    概括地说，在中国八十年代的改革过程中，中央和地方的互动关系发生了根本性的变化。这一变化的主要趋势是地方权力的兴起。由于地方权力日益壮大，中央已经不能完全通过等级结构来号令地方，于是在中央和地方之间就形成了独具特色的普遍的谈判行为。就是说，目前中央和地方之间的新的行为互动模式主要体现为两者间的谈判。谈判的本质，是表明中央和地方之间形成了相当程度的权力平衡和制约。而这种中央和地方之间的权力平衡和制约其实就是联邦制的本质。只是，在目前中国，这种联邦制是行为性的，而不是制度化的。

中央的权力资源的变化

    如前所述，谈判机制的出现并普遍化是地方权力增长的表现。在地方权力增长的背景下，中央政府的能力相对减小。究竟它目前减小到什么程度了呢？要增加中央权力是不是就一定要再次削弱地方的权力呢？我们的基本看法是：地方政府的能力的增强，并不是中央政府的能力下降的原因；在地方政府能力增强、经济发展繁荣的过程中，中央政府的权力资源也在增加。但是，中央政府的僵硬，导致了它无力和无能调动新的权力资源，从而在目前中央和地方之间的关系上居于相对被动的地位。解决这一问题的方法，不在于削弱地方权力，不在于摧毁谈判机制而重建等级命令结构，而在于通过制度化来容纳地方压力，在新的条件下建立中央政府的“霸权”。

    事实上，所谓谈判，就是谈判双方互有所求，各有优势和资源。在谈判过程中，谈判各方都可以利用自己独特的资源来影响或控制对方。谈判的过程，就是一个谈判双方试图控制对方的过程（Lieberthal and Oksenberg，1988）。中央与地方之间所以需要谈判，是因为对方对某事持不同意见，并且双方都认为这是通过谈判能够达成共识（consensus）和减少代价的。就是说，谈判对双方来说都可能是有利可图的。因此，不能说谈判只是对地方有利而对中央不利。

    具体地说，我们可以举“集体谈判”为例来分析中央地位的变化和权力资源的增加。如前所述，地方联合起来集体对中央的谈判，对地方来说是相对最为有利的一种谈判形式，可以大大增加地方的实力，加强对中央的影响。但是，就是“集体谈判”本身，另一方面也在为中央创造着新的权力资源，并不一定就是削弱了中央权力的一种方式。第一，事实上，我们可以把地域性经济组织的形成理解为区域权力集中化（regional centralization）。就是说，要想使区域组织有能力运作，个体省份必须出让一部份权力给区域组织来行使。在“集中化”（centralization）的过程中，中央如果无所作为，应该不是地方的问题，而是中央本身的问题。第二，当中央面对的是区域组织而不是个别省份时，则谈判对手减少，可以少花精力。这使中央地位有加强的可能。第三，各地方之间可能有利益的不同，在内部协调上不一定会成功。中央政府如果能够成功地扮演协调者的角色，则中央政府的权力资源就大大扩展了。

    在扮演协调者而不是命令者的意义上，中央不仅需要发现和使用新的权力资源，而且需要学习和适应新的权力格局。在地方权力已经形成并在直接促进经济发展的背景下，试图采用传统手法来削弱地方、希望摧毁谈判机制而重建等级命令结构，已经是不可能的了。一定要这么做，只能导致新的乱象出现，并最终会导致中央权力的急剧衰落。从保持政治稳定和国家统一的角度来说，我们不希望看到这样的情形出现。

“霸权”的建立和新体系的制度化

    退到最后的底线来看，我们不妨引证国家与国家之间的关系即国际关系的格局来帮助理解中央政府在新的权力格局下的处境。我们知道，国际关系的基本特点是无政府状态（Waltz，1968，1979；Bull，1977）。但是，事实上，在国际上总是有不同的霸权（hegemony）存在于不同的历史阶段。按照政治现实主义的理论，这样的霸权是有助于在一定程度上消除无政府状态而维持国际稳定的（Gilpin，1981）。在一定程度上，国际霸权所扮演的角色有些象中央政府在国内政治中各地地方之间所扮演的角色。只是，国际霸权事实上几乎比任何一个弱的中央政府还要弱。可是，反过来讲，在国际社会的无政府状态中，尚且有可能建立霸权而维持一定的秩序，从而避免激烈的冲突，在一般来说有着更强的中央政府的国内政治中，怎么不可以在群强环立的地方政府之上建立一个强有力的中央政府的霸权呢？何况，就目前中国的情况来看，地方还没有强大到类似国际上的主权国家，而中央还远远没有衰落到那种要在无政府状态之中重建秩序的地步。所以，我们说，这样来讨论问题，可以说是退到最后的底线了。

    那么，在国际关系中，霸权的建立和变化究竟有什么样的特点呢？按照国际政治学的研究，一个国家的根本实力总是在于经济。所以，财富和权力总是结合在一起的。尤其在国际政治舞台上，经济因素始终制约着一国的兴衰，而特定的经济格局就构成一个特定的权力分配格局。国际霸权在既成的权力格局中，总是既居于有利地位，从而主导经济利益的分配，又要付出相当的代价，来维持自己的霸权地位。随着经济因素的变化，原来格局在历史过程中势必改变。新的经济力量成长之后，就会要求改变原来的权力分配格局。就是说，在原来的制度化的权力相对平衡的体系实际上不再能够体现新的实际的权力运转的时候，旧有的体系就要遇到挑战了。这就象中国目前的情况。在国际政治中，当新角色向旧体系发动挑战的时候，往往会出现较大规模的战争，而新的权力体系就通过战争来建立，新的霸主就在战争中产生（Carr，1951；Gilpin，1981；Kennedy，1987）。

    在我们看来，在国内政治中，新的权力体系的产生就可以付出小得多的代价了。它完全可以通过制度化的途径来达到。同时，从中央和地方关系的角度来讲，很难想象某个地方政府成为新的霸权，即使当地经济特别繁荣发展。因为，较之国际政治，在国内政治中，中央政府既有合法性又有更多的资源来建立“霸权”。如果我们把中央的与地方之间的等级命令结构的解体看成原有体系的崩溃，那么，现在的问题就是中央要利用新的政治资源来在地方之上建立新的霸权的问题。如前所述，霸权并不能够对地方采取命令，但是它显然对地方有明显的优势。所以，我们所说的“中央霸权”，绝不是中央的专制集权（就象国际霸权不可能是国际社会的专制集权一样），也不是中央采取暴力措施来使地方服从，而是：在保证地方利益表达的基础上，中央能够在相当程度上形成具有说服力的意志，既为地方提供服务，又对地方行使“治权”。回到我们在本书开头所讨论过的概念，就是保持中央的“政府集权”（governmental centralization）。

    刚才讲到，国际霸权的建立一般都要通过战争来实现，而国内的由中央政府实现的霸权则应该是可以通过制度化的方式来达成的。所以，在这里，要害的问题在于制度化。那么，所谓“制度化”的含义是什么呢？美国政治学家亨廷顿（Samuel P. Huntington，1968）在研究第三世界的政治动乱时，特别突出了“制度化”的概念，并且把政治不稳定的症结归结为制度化的滞后。他认为，随着政治发展速度的加快，特别是民主化进程的到来，越来越多的民众被动员而进入政治体系，给原来的政治体系带来了莫大的压力。如果要继续维持稳定，消化民众参与的压力，政治就必须再制度化。否则，原制度不再能承受政治参与所带来的压力，就必然走向混乱。

    我们也可以这样来理解这里的中心意思：在权力结构发生变化、权力主体增多的情况下，原有的制度框架不再适合新的政治现实，就必须把已经发生的实际政治变化以制度的方式确定下来，从而形成新的能够容纳更多的权力主体的制度，让新的权力关系在制度内的轨道上运行。正是在这个意义上，我们认为，虽然亨廷顿谈论的是国家与社会（state─society）之间的关系，但是这并不妨碍运用这一原理来分析和讨论中央和地方之间的关系。就像我们在前面的讨论中所看到的，地方力量的兴起，使中国政治中的权力主体大大增加了，而不再是中央政府一家来垄断权力、发号施令。在这样的情况下，可以说有三种基本的选择：第一，回到旧制度。这意味着要消灭新出现的那些权力主体。集权思路的本质或客观作用就是这样的。第二，维持现状，让形式上的制度框架和实际上的权力结构之间的鸿沟继续扩大。无须讳言，这样下去的结果将是严重的政治动乱出现。第三，把新的权力结构制度化，既承认已经兴起的地方权力，也保障一定的中央权力。这就是我们的思路。

    按照这一条思路，在目前中国处理中央和地方关系，就要致力于把“行为性联邦”制度化。事实上，正是中央─地方两者关系制度化的滞后，（而不是地方权力的扩展），使得我们面临这样一个令人难堪的、似乎难以理解的事实：相对于过去十几年的快速经济发展，相对于整个中国的综合国力的大幅度提高，相对于地方权力的膨胀，中央政府的权力反而呈现出急剧下降的态势。经济发展为什么没有能够强化中央政府的权力和能力呢？如前所述，事实上并不是经济发展没有为中央政府创造新的权力基础，而是由于缺少政治改革，中央政府无能把新的权力资源制度化，无能把其转化成“政府集中”。

    我们强调“制度化”，强调“制度化分权”，并没有任何意思是在指责过去的行为性的“权力下放”。在原有的高度中央集权的制度下，要形成新的中央─地方关系，必然有一个分权的过程，而这样的分权过程也必须是行为性的。但是，在行为性分权达到一定程度和一定阶段的时候，如果没有相应的制度化，则无论中央还是地方的权力都不可能得到保障。在这个意义上，本文的所有讨论都是在试图导向一个目标：发现制度化的实际途径。

小结

    以“权力下放”为中心的分权改革给地方政府提供了扩张权力的机会。相对于地方权力的增长，中央的权力在衰落。在这一增一减之后，中央原来所具有的强有力的专制集权能力就大大减弱了。等级命令的权力运作方式在中央和地方之间的关系上已经不再能够由中央随心所欲，谈判机制代而成为目前中央和地方之间权力互动的主要形式。随着地方权力的增长，地方的谈判能力也愈来愈强。他们通过个体谈判、集体谈判等形式，使自己的已经扩张了的权力能够影响到原来的整体权力格局，在行为过程中部份地实现了权力的重新分配，在实质上取得了中央和地方权力之间的相互制约和平衡。这就使中国在事实上形成了一种“行为性联邦”。

    一方面，中央并不甘心于从原来的“强势”专制集权到现在的“弱势”专制集权的变化，仍然积极利用剩余的某些专制手段，如官员任命制等，来削弱和制约地方。这常常会激发地方的反抗心态和行为，从而加剧两者之间关系的危机。另一方面，在“权力下放”和经济发展的过程中，地方作为新兴势力而仍然在不断扩增资源和权力，而中央则固守旧制，迟迟未能进行政制上的改革，这就进一步加大了中央和地方在权力发展趋势上的落差和对比，反过来强化中央意欲回归“强势”专制集权的努力。

    在我们看来，回到“强势”中央专制集权的思路，就价值判断来说是有害的，就现实判断来说是行不通的；而“弱势”中央专制集权则既有中央专制集权的坏处，又有中央太“弱”而产生的一系列问题。参照国际关系上的理论和实际，我们提出建立中央“霸权”的思路来解决上述难题。所谓“霸权”，既不是现在这样的“弱势”中央专制集权，也不是毛泽东时代的“强势”中央专制集权，而是在承认地方相对独立的权力的基础上所形成的中央权威。

    事实上，行为性分权也为中央创造了许多新的权力资源。问题在于，中央政府未能把这些资源通过制度化而变成自身的权力并形成中央霸权。要利用这些资源，中央本身的政治结构也好，中央和地方之间的权力结构也好，都需要有深刻的变革。在这个意义上，政治制度的变革并不仅仅是国家与社会冲突的要求，而且首先是国家内部不同权力机构之间冲突的要求。中央政府的权力或能力的衰落，根本的症结就在于：中央在制度层次不承认新的权力格局，没有把新的权力结构制度化。因此，在实际权力运作和表面制度框架之间形成了差距甚至鸿沟。中央政府既不可能利用旧有的制度渠道来行使权威，因为这些渠道实际上已经不再运行；又不能利用新的制度方式来建立权威，因为中央国家本身反对建立新的制度。一句话，随着经济分权的深入，相应的政治制度改革并未提上议事日程，中央政府的权威和能力的实际衰落无法得到制度上的纠正，而地方已经获得的权力和实际力量的上涨也因此不能在制度上反映出来。中央和地方之间于是就有无休止的行为冲突，中央要重新集权，地方要继续分权。谁也不敢服输，但谁也不能保证是胜利者。这样的问题如果长期得不到解决，后果无疑将是严重的。