一个世纪之前，奥地利政治活动家古德士德（Rudolf Goldscheid）就强调指出：财政乃是剥掉了所有意识形态因素之后的国家本质。著名经济学家舒比特（Joseph Schumpeter，1991）更屡次强调财政在现代国家发展过程中的作用。他甚至认为，现代国家机构的形成实际上是根源于其财政上的使命。所以，他把现代国家称为“税收国家”（the tax state）。在舒比特看来，税收制度可以影响到一个国家的民族精神、文明程度和社会结构。根据他的观察，任何一个国家的经济政策的主要动因，都是其财政利益。他举例说，法国国王查理五世的经济政策就是完全为其财政动机所支配的，是财政利益迫使法国建立了“基尔特制度”。也是财政利益迫使普鲁士接纳法国手工艺人。总而言之，财政动因创造了经济形式，推动了工业发展，导致了国家政治制度的变化。

    这样的观察后来又不断地为许多学者所证明。财政在实际政治发展中的重大作用，首先表现在由于财政制度的改变而往往导致了其他许多新制度的发展。每当财政危机发生，国家便不得不去调整其旧的制度和创造一种新制度。正象诺贝尔经济学获奖者、制度派经济学家诺斯（Douglass C. North，1973）所强调的，财政危机在新制度的确立过程中经常起到巨大作用。他说，财产制度的确立及实施是政府行使强制权力的先决条件，而新的财政制度的发展则主要是因为政府遇到了严重财政危机。政治学家布劳（Rudolf Braun，1975）进一步认为，现代国家的产生是和税收制度的发展分不开的。他强调，财政制度是把经济基础转化为政治结构的转换器。

    所以，无论从哪个角度来说，财政都是现代国家的政府权力的一个主要标志。难怪在一些学者看来，国家能力之强弱的一个最重要的标准，就在于国家能否从社会提取和分配财源。他们认为，就当前中国的现实来说，中央和地方之间的竞争或两者关系的紧张，主要表现在财政领域及与之相关的责任领域。中央政府正面临日益严重的财政危机，所以必须在这一领域实行新的中央集权，以推进中国的现代化过程（王绍光、胡鞍钢，1993）。

    我们并不反对中央政府适当地集中财政权力，因为它是政府权力的重要组成部份。没有强大的财政力量作支柱，中央政权将难以支撑并行使权力。但是，我们并不同意以“重新集权”来作为解决目前中国财政问题的根本出路的观点。这里的分歧在于三点：第一，在于对中央政府财政危机的历史形成有不同的评估；第二，在于对于这一危机的制度性根源有不同的认识；第三，基于上面两点，因此对于如何适当地增加中央政府的财政能力有不同的看法。

财政危机的历史形成  

    在本文第一章中我们即明确指出：高度的行政集中虽然能够在短时期内最大限度地集中社会而为国家目的服务，但从长远来看它只能扼杀社会的积极性与能动性，进而导致作为生产资源的社会的衰落。很明显，国家机器本身并不生产财富，而是社会在生产财富。无论在何种类型的政府与经济的关系之中，国家机器最多只能是组织或干涉财富的生产。当然，不同的组织干预形式对财富的生产状态是至关重要的。反过来，国家的财政危机也因此是与它对于社会财富生产的组织干预形式紧密相联的。

    在毛泽东时代的中国，以高度中央集权为基本特徵的计划经济曾经严重地制约了社会对财富的生产，致使改革前的中国面临日趋严重的经济危机。在这样的情况下，中央政府因此面临着持续的财政危机。当然，就所占整个社会财富的比例来说，当时中央政府的财政是有很大份额。但是，在社会总体财富的产出受到严重制约的情况下，中央政府也不可能具有强大的财政力量。在这个意义上，在分权改革进行之前，中国就存在着中央政府的财政危机。我们不妨认为这在第一个层次上形成了所谓财政危机。

    毛之后，以邓小平为中心的改革派在稳定了其权力基础之后便开始实施行政分权，旨在给社会“松绑”，让社会有更大的自主权和能动性去生产财富。所以，在这个意义上，改革具有开掘社会财源以加强国家力量的含义。但是，事情并不是这样简单。具有讽刺意味的是，在改革中，随着社会总体财富的大幅度增加，中央政府的财政危机不仅没有减轻，反而日益加深了。为什么会这样呢？

    改革肇始于农业。从制度层面来说，在家庭联产承包责任制兴起之后，人民公社最终瓦解，而农产品价格的放开则使农业与市场的联系更为直接。而在政策层面，政府也同时使用物质刺激的方法来加强农业生产，实行了诸如减税、农产品补贴等措施。总的来说，这些改革都是相当成功的，极大地促进了农业生产在八十年代（特别是其前半期）的发展。但是，具有讽刺意义的是，成功的农业改革反而对国家的财政收入产生了很大的消极影响。由于国家要对农产品实行巨额的价格补贴，这就造成了一种窘境：农业产品（尤其是粮食）越是丰富，则国家所承担的财政补贴数额就越大，因此中央政府的财政负担就越是大大增加。在这样的情况下，就在第二个层次上形成了中央政府的财政危机。

    当时，中央政府的绝大部份财政收入来自全民所有制的工业部门。1984年始，中央政府开始推动全国性的工业改革，旨在提高企业效益，增加企业上交利润，以充实国库，缓解国家的财政压力。不过，中央政府在这里也面临一个困境：向企业要钱，就必须先能让企业赚钱；要让企业赚钱，就必须使企业有积极性，要使企业本身在赚钱时也有利可图，而这就要求中央政府给予企业以优惠的财政政策。物质刺激于是成为主要的经济手段，包括承包制和利改税等在内的各种改革措施都使得企业能够提取很大一部份企业利润留归自己，而中央政府能从企业直接提取的利润的比例就同时减少了。在这个意义上，中央政府的财政危机也没有因为企业改革而缓解，反而相形加剧，因此形成了第三个层次上的财政危机。

财政危机中的地方因素  

    上述三层意义上的财政危机，都和地方没有关系，而是历史地形成的。但是，这并不是说地方在形成中央政府的财政危机中没有扮演重要的角色。我们现在来讨论最后一层意义上的财政危机，即地方政府在分权改革过程中的行为如何加剧了中央政府的财政危机。

    这里也有三个不同的侧面。问题的第一个侧面，类似于中央向企业放权的悖论。就是说，为了增加地方的经济发展动力，从而增加社会的总体财富，中央政府在向企业放权的同时，也向地方放权，以调动地方的积极性。在政府向企业放权的过程中，增加企业本身的利润留成一方面给了企业积极性，另一方面就降低了政府的财政收入比例。同样，中央向地方放权的一个重要内容，也是实行所谓“分灶吃饭”，增加地方的财政留成。这固然提高了地方的积极性，但是另一方面同样就降低了中央政府的财政收入比例。这个矛盾，实质上是要马儿跑和给马儿吃草的关系。事情的完整逻辑应该是这样的：中央想增加收入，就给予企业和地方以更多的财政刺激；企业和地方在这个刺激下提高了财富的生产，增加了总体财富，本身的收入增加；中央政府因此就以小于改革以前的比例获得了绝对值大于改革以前的财政收入。在这个意义上，只能说中央政府的财政危机是相对的。

    当然，问题还有第二个侧面。当中央政府在财政领域实行同时向企业和地方政府分权的过程中，地方以“截留”或其他方式把当地企业所增加的留成的一部份弄到自己的手里来，从而进一步增加了地方政府的财力。如前所述，在分权过程中，地方政府与当地企业的经济关系变得密切起来，以至逐渐在实践中形成了所谓“产权地方化”的现象。而“产权地方化”的一个重要特点，或者说是一个重要后果，就是地方政府扩大了自己实际上的对于当地企业财产的支配权力。所以，地方政府可以通过种种方式把企业的一部份收入转化为自己的收入，而中央政府的这方面的能力在改革过程中则大大削弱了。在这个意义上，可以说“产权地方化”也是加剧中央政府财政危机的一个因素。

    不过，这是一个在中央─地方─企业之间进行的三角游戏，而不单单是一个中央─地方双边游戏。在这个三角之中，在中央─企业这条边上，中央往企业放权，使企业财政收入增加（如前所述，这是形成中央政府财政危机的第三层历史原因）；在中央─地方这条边上，如前所述，是中央往地方放权，地方财政收入增加。现在我们谈的是第三条边上发生的事情：地方又从企业得到了一部份财政收入。其实，这与中央政府的财政危机并不直接相关：即使地方不去“转移”这部份收入，从理论上来说中央也不可能从企业手中把它转移到自己手中。如果说有相关的方面，那只是因为地方财政收入增加的幅度更大了，而中央因此更加感到自己的相对收入大大下降。

    上述两个侧面都是在说：在中央和地方之间的财政关系上，地方财力在增加，而中央财力相对减弱。地方财力增加的原因是多样的，包括由于中央分权而导致的地方留成的增加，当地经济发展所带来的地方收入的增加，由于产权地方化、地方对企业的谈判能力增强等而导致的地方从企业增加的留成中获得“额外”收入，等等。在这个复杂的关系之中，地方财力的增加并没有和中央财力的相对下降形成“零和”关系。也就是说，分权并不是中央政府财政危机的根源所在。反过来，集权也就不是解决危机的办法。

财政危机的制度根源  

    不过，在中央和地方之间的财政关系中，还有第三个侧面。而这个侧面是值得我们特别重视的。这个侧面是：除了下放给地方和企业的部份之外，中央政府仍然保持的的那一块财政权力和财政收入，现在也要在很大程度上依赖地方政府的行为才能兑现。只有在这个意义上，地方因素在中央政府的财政危机中才成为突出的关节。

    我们知道，在中国的制度下，地方政府被视为中央政府的派出机构，地方不过是中央的代理人，并不被看做一个独立的利益主体。反过来，这也就是说，在地方上，中央对于当地的控制则完全依赖当地地方政府的代理，除了地方政府之外它并没有独立的深入社会的机制。在财政上，这就表现为：中央政府在很大程度上是通过地方政府来从社会获取财政收入，地方政府替中央徵税，中央政府再向地方政府分配税收。在中央政府强大而地方非常弱小的情况下，中央所遇到的难题往往是地方政府没有独立行事的能力，因此中央的意志在当地缺少有力的执行者。而当地方足够强大的时候，则另外一种困境就会出现：地方为了本身的利益而忽略中央的利益，“架空”中央。在分权改革的过程中，后面这种情况在许多领域开始出现，特别是在财政领域尤其明显。由于分权，地方政府的重要性大大突出起来，地方集财源生产者、财政收集者、政策执行者和相对独立的利益主体等多重身分于一身。最后一个因素，往往决定地方对于前三个“身分”的态度，决定它在执行前三种功能时的行为。而作为一个独立的利益主体，地方政府就很可能成为中央政府的利益竞争者，不甘心仅仅充当中央政府的工具，而想与中央分享利益。在财政问题上，尤其如此。

    从理论上说，中国的税收制是单一制。中央政府规定财政支出政策及税收政策的所有方面，几乎所有的税收都是中央税收，而地方政府（省）自己拥有的资源极少。中央政府只把地方政府视为其自身的延长。地方政府执行税收任务，上缴中央，然后由中央政府再行分配一部份财税收入给地方。所以，在理论上，地方政府的财政收入是中央政府分配给他们的。在实践中，中国的税收制度又因此非常分散。因为中央政府的几乎所有税收都首先是征收到地方政府的手中，所以中央在税收上严重依赖地方政府。中央政府没有自己的覆盖整个国家的税收机构，所有税收都是地方政府替中央从社会征收而得。这就在实际上给予地方政府控制它们征收上来的税收收入的能力。理论上的制度设计，即使在改革之前也不能按照设计状态运转。再经过多年的演变和分权改革，中国的税收制度就成为一套极为复杂的系统。但是，总的来说，其根本的特徵在于：中央政府自己没有收税机制，仅靠地方来征收，因此，或者地方没有财政的独立性因而缺少经济发展动力，或者由于地方权力增大而使财政领域的中央政府的“政府集中”成为空话。

    所以，中央有理论上的制度权力而无实际上的操作能力，地方政府则有操作能力而无制度化的权力。就是说，中央政府无能以自己的制度来深入社会。而地方的制度性财权则极为有限，要依赖中央政府分配财源。两者的不统一使中央和地方双方的权力都具有不确定性，造成中央与地方之间关系的非制度化。在实际过程中，两者的矛盾往往是通过紧张的谈判而解决。当中央政府行政集权时，它便成为“食肉性”、掠夺性国家（state），地方财政权便荡然无存；而当地方有机会取得权力时，便以种种对策对付中央政府。由于中央政府没有自己的财政制度，缺少对地方的了解，地方政府自然可以瞒天过海，在徵税过程中可以不与中央政府合作。这才是中央政府财政危机的制度性根源。

进一步的比较研究  

    如果同其他国家比较，中国的财政体系也呈现出其复杂性。和大多数国家相比，中国中央政府仍在扮演一个极为重要的角色，中央财政在整个GNP中比例仍旧较高，几乎是同等经济发展水平国家的两倍。再者，中国的税收结构也不同于其他国家，很大一部份财源来自全民所有制企业。例如，在1977年，百分之七十五点四的财政收入来自全民企业，十年改革后的1987年，比例仍达百分之五十六点九（World Bank，1990）。与其他国家相比，改革前，中国的财政收入主要来自国有企业的利润上交。利改税之后，情况有所变化。在市场化改革过程中，国有企业的效益大成问题，因此中央从这里得到的财政收入就相对减少了。此外，中国来自个人收入的税收小得几乎无法计入国家财政收入。改革之前和改革前期，这是由于个人收入一般都较低，国家即使有效地开征个人所得税，数量也会极为有限。但是，九十年代以来，随着市场化的加速和社会财富的增加，富有者大大增多，平均个人收入大大提高。然而，政府所能够征得的个体收入税还是数量非常有限。这主要是缺少一套现代化税收体制，因此，社会财富不能转化成为国家的政治结构。

    如果与其他国家相比，很难说中央政府出现了严重的财政危机。但历史地看，中央政府的财政危机似乎比较明显。因为中国政府仍是一个重要的经济角色，且中国的经济发展在各区域间极不平衡，所以，中央政府的确应控制较高比例的财政收入。但问题并不是很简单，把财权从地方政府手中收回来并不是上策。中国的每一个地方政府统治着几乎一个中等偏大规模的国家，地方作为政府当然同样需要庞大的财政。地方财政危机的结果的严重性并不见得比中央财政危机要轻。因为地方财政一枯竭，不仅会有政治问题，而且经济发展就成为问题。如上面所说，地方作为生产财源一出问题，所谓的国家力量（以中央为代表）就成了空话。而中央财政必须强大以统治由参差不齐的地方组成的中国。因此，弄清楚财政危机根源极为重要。只有弄清楚这一点，才有可能在不损害地方的基础上加强中央政府的财政权力。

    研究显示，在1981年，中央政府的支出（包括由中央本身的支出和由中央分配给地方的财政收入）相当于它本身所徵税收的百分之二百二十六。多的这一部份，就是地方政府转移到中央的。这意味着中央政府严重地依赖于地方政府所转移上来的财税。可是，在1990年，中央政府只花掉了它本身所徵税收的百分之九十六（World Bank，1990）。这说明，其一，中央政府增强了其直接徵税的能力，其二，中央分配给地方的财政收入减少了。

    地方所分享的财税收入在中央财税收入中的比例从1981年的百分之七十九点四下降到1990年的百分之五十八点七，地方从中央分配得到的收入减少。而地方财政支出在中央财政支出中的比例在这段时期内从百分之四十六增加到百分之六十（World Bank，1990）。地方自行获得的收入数量增加。这些变化意味着地方已变得相当独立。原来转移给中央政府的财税，今天有相当一部份留在地方一级。结果，中央政府的财政负担越来越重，即使其徵税能力提高，中央政府日俱扩大的赤字主要是因为中央政府承担的各种类型的补贴。如对落后地区尤其是少数民族地区的补贴，对国营企业亏损的补贴及对农业的补贴。

    中央政府的财税收入在GNP中的比例从1978年的百分之三十一点二下降到1990年的百分之十八点七。另一方面，由于中央政府无法减少支出以适应不断减少的财税，财政赤字不断扩大。但是，在中央支配的全部财税中，中央本身所征收（不是通过地方政府来征收的）的比例不断扩大，从1981年的百分之二十点六增加到1990年的百分之四十点三（World Bank，1990）。

    在现代世界，大多数地域广大的国家是以联邦制来组织的。这样的例子包括发展中国家的印度、尼日利亚和巴西，也包括发达国家中的美国、加拿大和德国。在联邦制下，控制地方财政的权力通常被从中央政府下放到地方政府或中央政府在地方的派出机构。而在中国的现行财政制度下，地方政府从制度上来说没有较大的财政自治权。一般说来，在工业化国家，地方政府拥有全部政府开支的百分之三十左右，而后发展中国家是百分之十五。在中国，1981年到1990年间，地方政府拥有全部开支的百分之五十五，但也征收了全国财政收入的百分之六十五。两者都比其他国家高（World Bank，1990）。在实行分税制以前，中国的税收制明显地是计划经济的变种，中央政府是用其计划来管理地方，而非用制度来统治地方，由此产生了中国特有的税收体制。

税收制度的弊病和改革  

    所以，从制度上说，财政危机的根源在于中国根本不存在一个现代国家所应具备的税收制度。在一个健全的行政管理系统中，税收制度必须简单，具有内在一致性。这样，付税人及收税人知道他们应当如何行为。税收管理应当公平和有效。就是说，政府能够以最小的代价征收应当收的税源。然而，落后国家经常不具备这样的税收制度。中央政府所征收的税收年年不同，相差很大。由于缺少胜任的官员和充份的信息，决策者始终对其决策能否实施始终无确定性，从而影响实际层面的经济行为（Gaiden and Wildavsky，1974；Grindle，1980）。中国的税收制度也同样表现了这样的弱点。

    比如说，在各省之间，人均税收和支出的差异大得惊人。在1985年，上海平均每人上交税收（per capita revenue）为1492元，而贵州只是49元，西藏是40元。高利税通常与经济发展水平相关。上海、北京、天津和辽宁四地征收到全国税收总额的百分之三十一，而四地的人口只占全国的百分之六点四。同样的差异也表现在财政支出方面。在1985年，上海人均财政支出是346元，北京为344元，而四川为63元，安徽为66元。上海、北京、天津和辽宁的税收支出为全国的百分之十五点二（World Bank，1990）。

    由此可见，收入高的地区一般所征收到的税收也多。但是，这并不就是表明较高收入的地区就有较高的税收能力。事实上，富裕省份往往反而不能完成中央给他们规定的税收比例，而落后地区的完成程度则反而比较能够合乎中央所希望的数量。我们根据二十二个省市从1985年到1990年的全部资料计算，发现尽管富裕的省市为中央征集到了大部份财政收入，但它们的税收能力要比穷的省份要低。以1990年为例，江苏、浙江、山东、广东和辽宁等省的税收能力都在全国平均值以下（Zheng，1994a）。而从世界各国发展的情况看，高收入与高税收能力通常是成正比的。在中国，情况则相反。

    问题可能在于，中央政府所规定的税收标准本来就是因省而宜，因此被认为是不够公平的。研究发现，不平衡的财政税收政策给地方予极大的动机去隐藏它们自己的财源，去争取最大的独立性而不与中央合作。这主要是税收不公平引起的。美国学者白霖（Lynn T. White，1989））观察到，改革时期的税收制度，如同原有的税收制度一样，是一些富裕省份负有沉重的税收负担，而另一些省份则得到大量的财政补贴。这就是为什么富裕省份的税收能力比穷省份的税收能力要低的原因。他们的低税收能力并不是说他们真正无能力去徵税税源，而主要是因为他们不愿意这样做。他们宁愿“养富于民”、“放水养鱼”，也不愿多收税。他们征收的税收越多，中央政府就会向他们要更多的钱，他们的税收负担只会越来越重。江苏省曾比较了江苏的税收负担与广东的税收负担，得出结论认为，江苏沉重的税收负担是阻碍江苏快速增长的原因，于是要求减轻税收负担。其他许多省份都是如此。一旦当民众知道自己比他人承担更重的税收负担时，抵抗情绪自然产生，于是就出现了一些地方民众和地方政府合作欺骗中央的事。这样的事情，正是不公正的税收制度的必然结果。

    另一方面，不公正也存在于不同阶层和群体之间，其根源也在于制度。在旧的计划经济下，中国的阶级差别不大，中央政府很容易用行政手段控制这种差别。在改革的过程中，不同阶层的收入差距开始拉大。但是，中央政府并没有发展出一套新的税收制度来控制新的富有阶级，无能通过税收制度来调节各阶级和阶层之间的经济悬殊。低收入者自然不想交税，富裕者则想方设法地逃税并往往能够得逞。

    这种由非制度化的中央─地方财政关系所导致的财政的不公平性，反过来加剧了中央与地方及地方与地方之间的矛盾和冲突。在分权改革过程中，这种不公平性进一步加剧。中央采取不平衡的地区发展战略，让一部份地区先富起来。如果这仅仅是指地方可以根据自己的情况制定发展战略，那当然无所谓不公平。但是，当这同时意味着中央政府只给予部份地区“优惠政策”的时候，意味着在不同地区和不同所有制类型的企业之间国家所规定的税率有所不同的时候，财政上的不公平就突出出来。在改革初期，中央政府的不平衡的财政税收政策并没有遭到相对不发达地区的反对。但是，随着时间的推移，矛盾开始显现并严重起来。这种情况是符合经济学家赫士曼（Albert O. Hirschman，1973）的所谓“隧道效应”（tunnel effect）的观察和分析的。赫士曼注意到，在某种条件下，人们不致因为别人比自己捷足先登而愤怒。他以一个有着两股同向行车道的隧道作比喻。在两条道上的车都被堵在隧道中时，如果其中一道的车开始启动，即使另一道上的车并未启动，这后一条道上的驾驶员可能也一样会感到欣慰，因为他们会有这样一个感觉：前一道上的启动预示着本道的启动。但是，如果在前一道起动之后而后一道长时间地不能启动，后一道上的人们就会转而变得不耐烦甚至愤怒了。在这个意义上，经济上的制度性缺陷就可能会引起社会和政治的不安。

小 结  

    无疑，中央政府的财政集中在一定程度上是必须的。财政尽管与政府权力关系密切，但与外交和军权不同，财政既是全体国民的利益，也是地方的利益。因为财源是由地方创造的。因此，如何集权及集权的程度应当弄清楚。

    在谈论财权时，我们必须把重点放在经济发展上。财权集中的目的是建立一个强大的中央政府，而中央政府是否强大不在于它能否在某一段时间内集中到多少财力，而在于它能否持续地促进经济发展。地方经济发展无疑是一个强大的中央的基础。许多研究发展的学者观察到，后发展国家经济起飞中的一个重大问题是资金短缺。因为资金不足制约他们去发展或建立新的产业。经济要起飞，政府可以扮演一个重要角色，即集中资金于新产业。邓小平改革的成功是因为中央把财权下放给地方政府，所以地方能在短时间内集中到地方经济发展所需的资金。没有财政分权，地方的快速发展是难以想象的。地方出于自己利益考虑，其发展往往以中央的意图不合。关键不在于集分问题，而在于中央和地方间明确的财权分享和责任分享。而权力的划分必须以地方的持续发展为目标，光就集中谈集中是毫无意义的。

    以上分析表明，中央政府的财政危机主要源自制度。因此，处理中央和地方关系也应着眼于制度建设和转型。中央政府的强大不能以它所有的物力和财力来计算，而在于中央政府能否建立起一套有效的现代国家制度。地方政府的行为是受制度制约的。目前地方政府的财政行为是旧制度的产物。中央政府要改变地方行为并不是要再次干预地方经济事务，而是要建立新制度去影响和制约地方行为。再者，中央政府的财政也并非到了衰微的程度。所以，目前需要的不是中央政府的单方面的集权和削弱地方政府，而是两者关系的制度化。换言之，财政集中必须着眼于制度转型。一个没有地方动力的强大的中央并不意味着新制度的确立。财政制度的变化关系到国家─社会关系的各个方面，财政改革不仅仅是经济的，而且也是政治的。

    应该说，新近开始推行的分税制，是中央政府对政府集中的一种尝试。新制尽管意在强化中央财政能力，但它也承认地方政府应有其自己独立的税源和独立的税制。这一新制，若能成功推行，可望加强中央的宏观调控能力，并使中央和地方在财政领域制度化。但是，目前新制正在遇到来自地方的强力反对。其中原因是多方面的，包括中央与地方之间的责任（即事权）划分还不明确，各地税率不一而缺乏公正性等。地方依然被视为替中央赚钱和收钱的机器。根据马克思的政治─经济互动原理，地方经济力量的扩张必要求政治力量的扩张。很明显，尽管现在地方有很大的自主权管理地方事务，即地方成了政府，但地方在中央的权力极小，中央还是一架凌驾于地方之上的机器，与地方没有任何有机的联系。明确地说，中央政府的权力根源还是基于其自身，而非地方。在这种形势下，地方自然不愿和中央合作来推行新制。可见，在实行一种新的经济制度的同时，如果没有相应的政治上的改革，事情还会是困难的。两者同行，才能事半功倍