美国田纳西流域署之启示

人类在认识大自然的过程中，不断取得经验，也不断接受教训。随着科学技术的进步和人类认识能力的提高，在社会的发展过程中，我们可以看到，越来越多的国家、政府和科学家由单纯强调征服和改造自然，逐渐转向遵循自然规律、合理地利用自然资源。

    特别是近三十年来，生态和环境科学的发展，使人们认识到，人类在向大自然索取资源的同时，也留给自然界种种不利的后果，这些后果使人类自身的生存环境日益恶化。诸如全球气候变化、环境污染、酸雨、沙漠化、物种及资源剧减等，都对人类的生存和健康产生了严重的影响。二十世纪人类社会现代化过程给我们的最重要的启示之一，就是人类再也不能把自然界当作可以由人类任意支配和摆布的对象，再也不应该把自然资源看作是取之不尽、用之不竭的源泉。我们必须学会小心地呵护有限的自然资源，不断地反省人类不合理的资源利用行径。

    如果说，人类直到最近二、三十年才开始重视环境污染问题，那么，发达国家对开发利用水资源过程中的经验教训则早就开始反省了。美国田纳西河流域水力资源的开发利用就是一例，这一开发项目曾经有一个轰轰烈烈的开端，但几十年后，它却成了各界学者从政治、经济、社会、工程各种角度总结教训的重要素材。

开发水力资源:从梦想到现实

    世界上几乎每个国家都有开发水力资源的历史，工业化国家更是积累了许多这方面的经验，这些经验具有宝贵的借鉴意义。在三十年代，美国成立了田纳西流域署（Tennessee Valley Authority，TVA）来主持田纳西河流域的治理，是在流域治理和水利资源综合开发方面的一大尝试。这一计划的最初设想是，由政府投资，充份开发河流资源，使其在发电、航运、防洪以及旅游等多方面发挥综合效益，以推动该地区经济的迅速发展。

    TVA的构想源于本世纪初人们对于水力发电潜力的崇尚，以及宾科特（Gifford Pinchot）的资源综合利用理论的影响。1906年的芝加哥“城市美化展览会”显示了电能在未来社会发展中的潜势，这一展示使许多政府和科学界人士萌生了电能将是社会经济发展主要动力的思想。当时很多人认为，水力资源一旦被开发，将成为最理想的丰富能源，如果同时将其他资源加以综合利用，就可以在未来把落后的乡村地区变成繁荣的工业区。

    这一看法后来也流传到苏联，列宁幼稚地提出了他著名的共产主义构想--“共产主义就是苏维埃加电气化”。在当时，实现电气化主要靠水电工程建设，列宁的观点对苏联能源政策的形成有至关重要的影响，而美国TVA的早期实践也给了苏联区域规划官员和专家们极为深刻的印象。后来，苏联的方针和做法又在五十年代传入中国的水电部门，通过训练留苏的中国留学生和在华苏联专家的指导灌输，潜移默化地影响着中国水利电力部门的长期指导思想。

    二十年代后期和三十年代初期，美国国会参议员诺里斯（Norris）起草的TVA法案，就被看成是把开发水力资源的“理想化王国”变成现实的桥梁，这个法案得到了众多政界和社会各界人士的支持和赞同。TVA的倡导者们信心十足地认为，电力是发展一个地区经济的关键，一旦有了电力，将会大大推动工业、农业和服务业的发展，还会有利于生态环境的好转，也会迅速恢复地区经济；除了发电以外，水利设施还可以发挥航运、防洪、娱乐等多种效益。那时，政府官员、许多著名学者和科学家均对TVA持赞许态度，新闻媒体的宣传也使广大民众认为TVA是开发地区经济的金钥匙。虽然当时也有一些人士表示了不同的看法和疑问，但都被热闹一时的宣传所冲淡和淹没。

    当初美国政府的期望是，这一试验成功后，将TVA模式推广到其他流域和地区。然而，后来的实际情况却是，TVA历尽无数次挫折，其开发构想始终未能充份实现。推广TVA模式也继而成了泡影。五十年后，许多历史学者、经济学家、社会学家、发展规划专家以及水利工程专家重新评估了TVA的结果，认为虽然TVA取得了一些成就，但它产生的效益远小于最初的期望。为什么TVA的设想与工程完工后所面对的现实之间会有那么大的距离，本文通过对TVA的产生和发展的回顾分析，为读者提供一些回答这个问题的线索。

田纳西流域署的产生及其开发工程史

    田纳西河流域位于美国东南部，是美国水力资源最为丰富的地区之一。该河流域包括田纳西州的大部、密西西比州、阿拉巴玛州、乔治亚州、北卡罗来纳州、弗吉尼亚州和肯塔基州的部份地区，总面积约十一万平方公里。本世纪二十年代末和三十年代初，美国发生了有史以来最严重的经济大萧条，以农业为主的东南部经济危机更为严重。危机之前，该地区的农业就已出现衰败迹象，森林遭到滥伐，水土流失严重，土地肥力下降，农业收入低微。而在经济萧条期间，迁移到美国东北部工业区的人口因失业而不得不返回南方，使得东南部已经衰落的经济更加雪上加霜。在危机最严重的1932年该区人均收入仅为全国平均水平的百分之四十左右。

    当时，美国政府的首要任务是如何刺激就业，恢复生产，尽快扭转危机局面，其具体设想之一就是成立田纳西流域署(TVA)。最初，这一法案经过多次挫折和数年的国会辩论，反复修改，始终未能通过和实施。1931年，罗斯福（Fanklin D. Roosevelt）当选为总统，他上任后的数月内，TVA法案终于得以通过。1932年，田纳西流域署(TVA)正式成立，其决策成员由总统指派，这个机构既具有政府机构的行政权利，又有私营企业的可塑性和机动性。

    从三十年代到六十年代的三十年间，TVA在田纳西流域建造了大大小小四十七座水电站，推行了多种发展农业的措施。进入六十年代后，由于TVA极力强调电力的作用，不断地在可建水坝的地段修筑水电站，水电的开发利用几乎达到极限。步入七十年代后，TVA的电费普遍上涨，为了达到提供廉价电力的目的，TVA又修筑了两座经济上极不合理的水电站--德利库（Tellico）和哥伦比亚（Columbia）水电站，同时还扩大火力发电。于是，为了满足TVA火电厂的需要，TVA大力提倡露天开采煤炭，结果不但破坏了环境，而且污染了水源和大气。与此同时，TVA还开始开发极具争议的核电。TVA几十年中的这一系列作法受到了很多批评和指责。

五十年后对TVA开发项目的重新评价

    数十年来，TVA一直声称对该地区经济发展起了巨大作用。但许多学者的研究发现，TVA高估和夸大了自己的成就，这些学者们对TVA的分析和评价包括以下几个方面。

1. 大量增加电力供应对工业发展的影响

    电力供应是经济发展的条件之一，单一地发展电力并不能自然地带来原材料工业和制造业的协调发展，这些消耗电力的产业能否在当地建厂，还取决于原料、交通、市场、劳动力素质等其他条件。TVA地域的电力供应大量增加后，并未明显地加快当地的工业化。虽然当地的农业电气化和家庭电气化增加了电力消费，但也不会对当地经济产生太大的推动力。而且，调查还发现，在使用农业机械、普及电话及家用电器等方面，非TVA区域并不比TVA区域各州落后。

    若仅就田纳西州的情况来看，在TVA开发以后的四十年内，全州农业逐渐收缩，工业化趋势相当明显。在这一期间，农场总数下降了百分之六十四，农场种植面积减少了一半，奶牛数减少了百分之五十九，商品林业用地减少了百分之五十二。虽然这些事实似乎证明了TVA增加电力供应有助于工业化，但是，如果与美国全国工业化的速度相比，就可以发现，田纳西州即便有着其他地区所没有的电力供应优势，该州工业化的速度也不比其他地区快多少。TVA开发了二十年后，1953年该地区的农业人口仍占大约三分之一，高于全国水平。值得注意的是，由于TVA还采取措施、鼓励当地民众从事农业，结果在相当一个时期里，该地区的人口流动率低于全国平均水平，使得农业人口的比例高于全国平均比例，这在一定程度上限制了当地经济的发展。

2. 航运和防洪效益

    在兴建水利工程的同时整治河道，理论上可以改善水路运输条件，扩大航运效益。但是，随着经济发展重心的转移、经济结构的变化、运输技术的进步，货物运输的方式和结构也必然相应变化，虽然水运条件改善了，但结果却不一定是水路货运量大幅度上升，也未必有明显的航运效益。

    例如，二十年代美国的货物运输主要靠五大湖区和铁路运输，两者分别占全国总运输量的百分之十七和百分之七十五，而河道与运河运输仅占百分之一点四。但随着美国高速公路系统的发展以及输油管道的铺设，货物运输的方式和结构发生了明显改变。1980年，铁路货运量已下降到百分之三十八，五大湖区货运量降到百分之四，而公路货运量却上升到百分之二十二。

    田纳西河长达六百五十多英里，虽然借TVA的工程之赐，其水运条件有很大改善，但该河的货运量占全国河道货运量的比例几十年来一直维持在百分之一左右，并未明显增加。田纳西河中游的Muscle Shoals滩是TVA整治的重点，疏通后TVA曾指望大吨位船只可以从密西西比河直航到位于上游的Knoxville，但现在由于其他运输方式的发展，从Muscle Shoals到Knoxville仍很少看到有船只航行。

    田纳西河整治后水运货物量未能增加的一个原因是，公路、管道等其他运输方式比水路更便捷；另一个原因则是，修建了多处电站大坝后，船只必须通过层层船闸，既费时又耗钱，而且船闸还限制驳船的长度。因此，与TVA的期待相反，田纳西河整治后货主们对水运的兴趣反而下降了。TVA在1950年就声称，田纳西河整治后产生的航运效益将大于投资。但据学者Chandler的计算，TVA为改善航道、发展航运所耗费的巨额投资，即使按照最低的利率计算，也要到1975年才可能用累积的航运收益偿还，在经济上是得不偿失的。

    在防洪方面，TVA要保护的主要对象是位于洪泛平原上、人口约十五万的Chattanage市。在工程完工后就出现了七十年不遇的洪水，结果该市仍然受到洪水威胁，防洪工程并没有达到预期目的。

    TVA用于防洪的投资为二亿八百万美元，花费的防洪运转费达一亿一千九百万，TVA曾经表示，到1975年防洪投资产生的效益可达十五亿美元。然而，学者Chandler指出，TVA的计算方法故意忽视通货膨胀的影响，因此大大高估了防洪效益。

    总之，TVA在航运和防洪两方面的投资效果并不尽人意。于是，为使整个工程得到收益，TVA实际上把绝大部份投资和精力都集中到电力生产方面；但是，为了使民众相信TVA没有违背当初创建时期许诺的综合开发目的，TVA设计的许多水坝都兼有发电、航运和防洪三方面的功能，这大大增加了电站的建设成本。就技术角度而言，发电、航运和防洪三项功能彼此是有矛盾的，很难同时兼顾，TVA高度重视电站的运转，就不可能同时满足航运和防洪的需要，这就难免会浪费用于航运和防洪的投资。

3. 对农业发展的作用

    为了推动田纳西河流域农业的发展，使遭到经济衰退打击的农业人口摆脱贫困，TVA曾经推出过一系列的教育示范项目，如化肥和农药的施用、电动农业机械的使用推广、耕作法改良、植树运动等，并大力提倡使用电力和家用电器设备。这对推动制造业和养殖业的发展起了一些作用。但是，此后农民收入的提高和生活条件的改善，主要还是受益于使用柴油动力的大型农业器械和大农场作业，与电力的关系并不大。其实，在田纳西河流域农民富裕起来的同时，美国其他地区的农业也以几乎相同的速度发展，所以究竟TVA对推动农业发展发挥了多大的作用还有待探讨。

    TVA机构庞大、人员众多，履行了许多政府机构的职能，它与农业局、农垦局、水土保持局和国家公园服务处等其他政府机构的功能类似，这些重迭的政府功能发挥了什么作用，也有不少人提出质疑。比如在林业方面，TVA提供树苗用以植树造林，但它只是帮助了占林地面积20％的征用地，而对占林地面积四分之三的私有林业用地的扶助管理却是很不完善的。

4. TVA为谁服务?

    如果从国民经济的角度去看，TVA的效益不高、成本昂贵，似乎没有必要持续地大举投资、扩张活动范围。但是，TVA的管理人员和当地政治家互相帮助、互相支持，不断加强TVA的地位。一些社会学家指出，TVA本身已经成为一个既得利益集团，为了自己的生存，而盲目地扩大开发范围，其活动早已背离当初TVA设计者的理想主义目标。尤其令社会舆论不满的是，TVA忽视对环境和珍贵物种的保护，成为大气净化法和珍奇物种保护法的破坏者。经济学家则注意到，TVA持续不断地扩建各种电站，例如，1983年其开支的百分之九十一都是电站建设投资，长年连续的巨额投资造成其电费迅速上涨，由它供电的地区为此付出了沉重代价。

美国田纳西流域署开发工程之启示

    在TVA工程建设的初期，许多人为能在大河上建起一座座混凝土大坝而感慨自豪，认为这既是人类征服自然的一大壮举，也是现代工程技术的巨大成就，不愧是人类历史上值得骄傲的里程碑。新闻媒体和出版界以及TVA本身都大肆喧染TVA的“辉煌”业绩。到了今天，发达国家已经很少有人会再持这样天真的看法了，因为人们越来越多地懂得了保护生态和环境的重要性。

    从TVA开发工程的教训中，我们可以得到这样的启发，一个地区的经济发展取决于多种因素，电力只是其能源需求的一部份，而电力的发展要以供求关系为依据，盲目扩大电力建设同样会造成电力价格过高。当年，TVA的很多水电站、火电厂和核电站规划，都过高地估计了电力需求，而电站建成后才发现，电力的实际需要量的增长低于电力供应量的增加。

    其次，一个大型工程如果受到政府的过多干预，演变成一个公共机构，它就可能成为一部份与该机构有利益关联的政治家的工具，而这个机构本身也转化成为一个既得利益集团。那么，这样的机构就不会遵循当初创建时的宗旨，而是为了自身的利益在活动；不是在造福于当地，而是浪费了巨额公款，并留下种种后患。TVA在后来的运转中忽视其工程项目对生态和环境的破坏，也不理睬经济发展趋势和人们对此类工程评价的转变，反而一味盲目投资扩张，所以人们不再认为TVA是在为地方经济发展服务。

    今天，多数致力于开发水力资源的国家属于后起工业化国家或第三世界，这些国家的电力建设常常由政府或政商勾结的私有电力企业操纵，而象TVA这样的综合开发水电并兼有防洪航运的模式，仍被中国、印度、巴西、泰国和印尼等许多国家的政府所推崇。因此，在这些国家强调美国TVA的经验教训仍然是十分必要的。