一、两岸关系格局近年来的演变  

    过去几十年来，台湾海峡两岸的关系已从实质的武力对峙，逐渐转变为政治上的低荡互动，但也时起风波。六年前，台湾废止了动员戡乱时期临时条款，“正式而且率先片面放弃以武力方式追求国家统一”的方针[1]；从台湾方面的角度来看，两岸关系已由“国共内战”转变为“脱离内战化”[2]的格局。与此相对应的是，中共始终不宣布放弃以武力侵犯台湾，而且采取各种孤立台湾的措施。特别是当李登辉总统访美后，中共在台湾海峡实施军事演习，使得两岸之间持续数年的良性对话因而中止，两岸关系发生波折，至今其前景仍然悬疑。 

    实际上，两岸上一代领导人所主导的两岸关系格局现在正经历着实质性的转变。过去，两岸上一代领导人之间有着历史上纠缠不清的情感纠葛；现在，邓小平的去世不仅标志着一个时代的结束，更意味着两岸领导人、决策者之间的关系，已因世代交替和政治权力的转移继承，而由当年双方相互熟悉的领导人面对面的合作或对抗，转变为现在两方领导人之间的这种从未谋面、彼此缺乏了解的新关系。当然，在这样的新背景下，我们可以期盼两岸领导人放下历史包袱，能够“相逢一笑泯恩仇”，从容揭开两岸关系新的一页；但同时，我们也不得不承认，两岸领导人之间同样可能因为缺少互信、互动而更生疑忌。 

    更进一步看，台湾进入民主化之后，对大陆的政策越来越多地受到民意的制约，而不再是领导人的个人偏好。中共要谈统一，就不能只在与台湾领导人对话、沟通上下工夫，而必须真心诚意地去正面面对台湾人民的民意，取得台湾人民的支持。 

    但是，虽然中共经常讲，要“寄希望于台湾人民”，但中共的一系列对台政策，却不断地伤害台湾民众的情感。比如，在封杀台湾的国际生存空间方面，要“让青天白日满地红的中华民国国旗在国际场合升不上去”，也许是可能做到的；但是，如果以为这样就能“让中华人民共和国的五星红旗在台湾升上去”，就未免太天真了。又如，从1995年下半年到1996年上半年，中共针对李总统访美进行了一连串“遏制台独”的军事演习，台湾海峡因此再度陷入军事对峙的紧张状态，而台湾民众对政府政策的支持反而上升，这从1996年总统直选的结果就能看出来。 

    事实上，两岸之间的关系是平和还是紧张，还直接、间接地影响着东亚的政经情势。美国政府认为，台海两岸关系紧张，不仅关系到亚太地区国家的利益，而且涉及到美国的立场和利益；依据美国的“对台湾关系法”，美国对非和平方式解决台湾前途的行动必须表示严重关切，因为这样的行动对西太平洋的和平与安全构成了威胁。所以当中共在台湾海峡举行军事演习时，美国曾派遣航空母舰到台海海域以预防危机突起。 

    然而，美国的上述行动并非台海关系紧张的原因，而只是美国对这一紧张关系的反应。美国实际上并没有积极地介入或调停两岸关系，而只是希望两岸当局遵循和平的过程、解决两岸问题而已。[3] 台湾一位不愿具名的大陆政策高层幕僚就认为，“两岸维持现状，最符合美国利益。”[4] 台湾学术界对台湾能够依赖美国的地方和美国所能够扮演的有限角色并没有过于乐观的估计。江泽民先生访美之前，美国总统柯林顿先期于10月24日下午发表了“中国政策”演说。他指出，美国将持续其“一个中国政策”，同时台湾问题必须由中国人自行去解决，而且应以和平方式解决。[5] 

    以上分析说明，在两岸之间发展一种和平的而不是冲突的关系，不仅仅是两岸民众所期盼的，也是国际社会所乐于见到的。而建立这种和平关系的一个重要途径，就是签署两岸和平协定这一制度化措施。 

二、关于签署两岸和平协定的设想  

    建议签署两岸和平协定，是基于两岸当前“一个分裂的中国”的政治现实，尤其是考虑到台湾人民对于海峡和平、中国人不打中国人之“民族和解”的强烈渴望。如果能将此渴望变成文字条款，付诸实现，将是未来两岸在主权共享和国家整合的进程中最重要的一项前沿工作。 

    虽然中共当局目前未必对这一建议有很大的兴趣，但是，深入探讨两岸和平协议的必要性和可能内容，仍是关心中国前途的知识分子所应作的一项努力。故为结束两岸敌对状态、降低台海危机，推动两岸和平协定之签署，个人在此分析两岸和平协定的设想，并草拟部份两岸和平协定的基本条款，敬向两岸领导人及海内外政学界先进提供建言。 

    签署两岸和平协定的根本目的，还是为了有利于国家整合与民族和解。台湾和大陆双方当局通过谈判、签署这样一个协定，将可以改善彼此的关系，增加互信与了解，进而停止一切破坏颠覆性的不友善行为，避免危险的军事活动及可能引发武力冲突的事件，从而防止台海两岸发生任何战争。 

    两岸间之所以有发生武力冲突的危险，首先是由于两岸领导人可能在互信、技术、情报以及研判上出现错误，从而引致战争的突然爆发。尤其是中共的体制缺乏制度化的运作机制，容易因意外而导致错误决策。同时，在两岸沟通管道不畅，而台湾政局演变迅速的情势下，如果不能正确评估对方内部的政情，就会导致两岸关系方面的错误处置甚至过度激烈的反应。 

    其次，台海区域也存在着发生故意的而非意外性之战争的可能性。台湾在台海区域的防御实力不断提升(如反弹道飞弹能力以及坚固的地下掩体等消极防御能力)、国际舆论高度肯定台湾的民主化成就等因素，都增加了台湾进入国际社会的实力，但也因此可能“怀壁致罪”，诱发中共的武力攻台或持续性的军事演习、恫吓。目前，中共积极扩充军备，强化先发制人的军力，都意味着武力冲突可能性的上升。而这一可能性又因台湾的战争承受力弱于大陆，而更加突显出来。 

    总结近五十年来的两岸关系，要在现阶段实现台海和平，首先应该从“台海两岸的军备管制”入手，以便减少彼此发生敌对冲突的可能性，避免战争危机的发生。除此之外，军备管制还能提升国际形像，并迎合国际政治现势而赢得换取利益的条件，达到加快经济发展、实现民主政治等国内目标。目前，国际政局已逐渐走向和平及区域整合之势，台海两岸也应顺应这一国际潮流，逐步通过双方的军备管制讨论，把有用的资源用于国家建设，并让中国统一的问题归入和平解决之途。故个人以为，以“军备管制”为基本内容的两岸和平协定，应当引起两岸政学各界的更多关注。 

    以个人浅见，两岸和平协定可以包含以下内容: 

    (1)两岸当局互不干预对方内部事务，并应避免一切可能引致破坏和平的军事活动，包括在靠近台湾海峡两岸的任何地区进行军事演习，或对另一方的指挥、管制系统及网路实施干扰，派遣军事人员的渗透，以及其他以军事武力入侵另一方领域之一切行为。这里，军事人员包括现役军人及两岸当局所雇佣的从事与军事有关工作之个人或人民团体。 

    (2)由两岸政府决定，在两岸当面地区设立军事缓冲区。在此区域内，两岸的军事部署和活动，宜事先调度与管制。例如，为避免两岸持续地军事对峙，可由大陆地区之沿海和台湾地区之金门、马祖之当面起，至浙江省南部、福建省、广东省北部等内陆五百公里，划定为缓冲中间地带；在此缓冲中间地带内，两岸当局得对彼此的军事武力之数量及所有军事活动等，进行协调管制。 

    (3)由两岸当局指派的官方人员、中立的民间团体或双方学者专家、海外华侨等组成视察暨仲裁委员会，以定期或不定期方式，来往或常驻两岸所协定的军事缓冲区中，对其中之设施、人员及其部署进行视察，并对两岸任何一方的违反协定行为实施仲裁。 

    (4)为避免情报判断错误或偶发事件所导致的军事冲突，两岸当局领导人得于之间装置“热线”，以利即时沟通，避免战争的发生。 

    (5)为避免对两岸人民生命、身体、财产造成毁灭性永久伤害，两岸当局应互相保证永久不率先使用核子武器、生物化学武器及中子弹攻击对方。 

    (6)为增加彼此的了解与互信，两岸当局应定期或不定期举行会谈，对任何彼此军事上的疑虑、偶发的军事事件，或其他重要之应讨论的军事性问题，进行沟通。 

    (7)为处理平常非军事性之渔事纠纷、偷渡、走私、遣返等偶发事件，另由两岸当局共同成立冲突防范机构处理之。 

三、两岸当局在“和平协定”问题上的立场  

    要研究两岸签署“和平协定”的可能性，就要分析两岸当局在“和平协定”问题上的立场。 

    1991年2月14日，台湾《联合报》以头条新闻报导：“党政高层消息来源指出，行政院院长郝柏村前天在记者会上公开表示，动员戡乱终止不表示两岸政权已停止交战状态，对中共定位是否从交战状态变成敌对状态，起码要停火，有正式停火协议，这项说法并不一定表示政府未来企求两岸政府真的要签署停战协议，只要中共公开宣布放弃武力犯台，即可视为一种停战协议的表示，亦即愿意结束战争状态，政府将视为对我终止动员戡乱的一种善意回应。”[6] 

    1991年3月1日，台湾当时的行政院长郝柏村在立法院答复立法委员质询时继续补充表示(这是台湾当局的固定立场，并没有因台湾内部主流、非主流之争或时间更替而改变): 

    (1) 目前两岸签订停战协议还不可能，因为我们不能接受两党对谈，谈判需由对等地位的两个政府来谈，目前时机还未成熟； 

    (2) 即使将来和中共订定停战协定，我们仍不能松懈国防军备，因为如要停战协议对中共有约束力，主要在于自己的力量； 

    (3) 两岸承认应当是相互的，如果我们不否认对方，但对方否认我们，我们仍不能承认对方； 

    (4) 对于“三不”政策的改变(及开放“三通”)，依照国统纲领以进入中期阶段，中进程阶段没有一定的时间，端赖双方互动，快则一、两年，慢则五至十年，目前还难以确定。[7] 

    其后，1992年，时任总统府副秘书长兼发言人的邱进益先生也提出了相似主张，但名称则由“停战协议”改称“和平协定”[8]。邱先生强调，这是他“个人的”看法[9]，其要点如下： 

    (1) 以解决使用武力问题为优先：仿效1972年东西德签订基础条约，在两岸和平统一的共识下，双方约束不互相使用武力，先行解决武力问题，才能为两岸统一跨出第一步。他强调：“中共想在本世纪加速中国统一的脚步，就必须放弃武力犯台；中共如果无法承诺放弃对台动武，显见中共对中国统一并无诚意。” 

    (2) 以台湾人民福祉为前提：现阶段政府统一政策以台湾两千万人民福祉为前提，而非着眼于十二亿中国人的利益，主要是考量统一事务起步的台湾，必须维持台湾安定繁荣的成就，俟两岸差距逐步拉近，统一才能水到渠成。 

    (3) 以台湾人民凝聚的共识为后盾：双方约定放弃使用武力，必须以台湾两千万人民凝聚的共识为后盾；另外，在时机上也必须斟酌。 

    (4) 以国家统一纲领为依据：一旦双方保证和平方式解决争端，便可逐步走向“承认对方为对等政治实体”、“两岸协助于国际组织及活动中分工”，具体完成国统纲领的进程目标。 

    (5) 以促进共同利益展现和平统一的诚意：例如可仿美国模式，成立“和平工作团”，来具体协助大陆开发及交流；中共不应排斥台湾经验，而台湾也协助三峡工程、图门江开发计划及浦东开发计划等重大工程，回应中共和平共济的呼声，展现和平统一的诚意。 

    邱进益先生的看法见报后不久，中共方面即由当时的国家主席杨尚昆出面，拒绝了邱进益的建议。杨尚昆称：“签订互不侵犯条约，将等于承认两个政府；中共不接受两个政府的谈判，只能由两党谈判，因为中央政府在北京。”[10] 大陆学者陈孔立指出，邱进益先生的提议被拒绝的关键是：“提出了要中共视对方为对等政治实体的要求。”[11] 

    当时，台湾朝野立委对邱进益提议的反应却相当热烈。在立法院举办的一个“两岸签署和平协定评估公听会”中，包括时任立法委员的陈水扁、康宁祥等人也提出了许多版本的“中华民国与中华人民共和国关系基础条约”。[12] 那时，东西德和平统一的经验对台湾有深刻影响，尤其是两德统一前在1972年12月21日所签订的“基础条约”及其他多项国际条约，经常在台湾的相关讨论中被提及。[13] 

    然而，邱进益先生的提议实际上只提到，“仿效1972年东西德签订基础条约，在两岸和平统一的共识下，双方约束不互相使用武力，先行解决武力问题，才能为两岸条约跨出第一步，”他并未直接指出就是要“签订互不侵犯'条约'”。所以，杨尚昆所反对的，以及台独倾向明显的立委和人士所赞成的，根本是根据自己的统独偏好在各说各话。 

    1996年台湾总统大选后，国民党恢复了已一年未运作的“大陆工作指导小组会议”，其主要目的是讨论“两岸未来签署和平协定的步骤”。据报导，会上“党内高层人士”指出，“两岸签署和平协定是中止敌对关系的重要步骤；中止敌对关系则属国统纲领规划的近程目标，因此不会有躁进的疑虑。”[14] 

    1996年7月，台湾当局的李登辉先生在废止动员戡乱时期临时条款六周年时发出新闻稿，呼吁大陆当局：“站到全中华民族发展的历史高度上，停止在国际上孤立中华民国的行径，互示真诚，籍此促成两岸和平协议的签署，共同为亚太地区和平、繁荣做出贡献。”[15] 从李登辉先生的历次讲话内容可以看出，和平原则是台湾处理两岸关系的根本原则，决定放弃以武力作为解决统一问题的手段，而台海安全则是最重要的考量。 

    1996年12月，台湾朝野举行了影响深远的“国家发展会议”，在其“两岸关系”议题的专题研究报告中[16]，依然认为，“就结束两岸敌对状态而言，其与签署和平协定系属同一范畴。”可见“签署和平协定”亦为“国发会共识”之一。 

    最近，台湾的行政院大陆委员会主任委员张京育先生于1997年8月16日表示，“两年来李登辉总统及连战副总统一再呼吁恢复两岸协商，目前两岸关系渐趋缓和，我方乐见中共随时派人前来讨论政治性谈判的先期作业；而政治性谈判最优先的应是谈解除敌对状态，签署和平协定，谈判不拘过去形式，可由官方直接接触，签署者应是比海基会更高层级的政府代表，重要的是，和平协议中必须承认我方具有对等的外交空间。” 

    过去几年来，台湾在这项议题上，都一直是用与历次辜汪会谈、海协会与海基会所订定的各项协定一致的“协定”一词，而不用“条约”。可以想见，台湾方面是揣摩过中共的不可妥协的底限的，即不能接受“缔结国与国之间的条约”这个提法。 

    不过，很早以前，中共还提过签订“协议”这个提法。那是在1978年中共与美国建立正式官方外交关系后，阿沛·阿旺晋美在《人民日报》上以“维护祖国统一的人都有光明前途”为题，发表专论[17]。他在文中回顾了西藏在1951年5月23日与中共签订“十七条协议”的过程，并认为，“台湾如同西藏一样”，可以采取类似“西藏方式”，“回到祖国怀抱”。当时邓小平也认为，“西藏方式”可以适用于台湾问题的处理[18]。如果上述说法至今仍被接纳，则用非“条约”的“协议”等名词应亦可为中共接受。 

    在台湾当局的设想中，签署两岸和平协议有一项前提，即先要“停止在国际上孤立中华民国的行径，互示真诚”。也就是说，台湾方面认为，和平协定应包含台湾的对等外交空间在内。然而，大陆当局目前似乎难以接受这项前提。 

    不仅如此，目前中共可能根本就不想和李登辉总统对话、谈判，而在等待与李的继任者对话。但是，长期执政的中国国民党是否能够在台湾跨世纪地继续执政，已开始引起议论。今后，即使中共想“党对党”地和台湾方面谈，无论是国民党或民进党，都无法以一个党代表台湾的大多数选民。中共既然不能通过与台湾的各主要政党分别谈判来解决台湾问题，那么最后仍然不得不与台湾的政府代表谈判，不管这个政府是一党执政还是数党联合执政。 

四、美国对台海两岸关系的影响  

    从1949年起，美国在台海安全上就一直扮演着关键性的角色，故若企图于台海两岸进行军备管制，则不能忽视中共的民族主义与美国对华政策的互动走向。 

    近年来，美国和中共彼此都非常小心地维持着双边关系。美国总统大选后仅一个月，中共中央军委副主席、国防部长迟浩田就到美国访问；美国副总统高尔则于1997年初访问中国大陆；1997年秋天江泽民访问了美国；1998年柯林顿还要访问中国大陆。美国和中共都希望在这一连串的互访中，降低中共对美国的疑虑，并稳定彼此的关系。 

    迟浩田的访问象征着中共和美国军方关系趋于正常化，他利用此行的机会，与美国进一步地讨论了与安全及防御有关的重要问题。迟浩田引用江泽民的“加强信用、减少麻烦、发展合作、不搞对抗”十六个字，建议以此作为今后北京与华府关系的准则。美国军方希望与中共军方加强两军的互相交流，包括“美中两国军事官员互相磋商”、“加强两军高层教育交流”、“从事船舰互访”等等。但在中共放弃核武、以及不把洲际飞弹瞄准对方目标等问题上，双方还是无法达成协议。中共和美国军方之间最重要的问题仍是台湾问题，所以中共要求美国停止对台军售，不要过问台海事务。 

    美国一向希望台湾海峡继续保有和平的气氛，认为中美关系的层次高于两岸关系，把台湾视为其与中共互动中的一颗活棋，自然不愿把这棋局“下”僵了。前美国国务卿克里斯多福在1996年5月的一项演讲中曾表示，柯林顿政府的中国政策，除依据美国一向遵循的“一个中国”政策外，并建立在如下三项指导方针上：第一，美国认为中国发展成为一个安全、开放而成功的国家，极为符合美国的利益；第二，美国支持中国完全地融入并积极地参与国际社会；第三，美国虽然寻求与中国对话及交往，以消解彼此的歧见，但在有必要采取行动来保护美国的利益时，美国也会毫不迟疑地去做。就两岸关系而言，美国决策当局的政策可以被总结为，“不要与中共为敌、继续地依和平原则维持台海现状、并相当程度地与两岸维持平行的关系。” 

    柯林顿最近继续强调，美国认为中国大陆必将在未来成为一个强权，而且在二十一世纪会“扮演一个很重大的角色”；美国希望，在中国大陆的发展过程中，促使其与“国际社会整合在一起”，而成为一个负责任且不具侵略性之强权，那样不仅对亚洲的和平与稳定有正面影响，也对美中关系甚至全球之稳定有所助益。为达到此一目的，柯林顿指出，适当之道就是“与中国发展广泛的交往政策”，并研究建立双方“战略性的关系”，以促进合作而非冲突为主旨，这正是今年十月柯江高峰会谈的原由。[19] 很显然，美国的对华政策着眼于自身的国家利益和世界战略格局的建立，而不是单纯的台海安全。 

    在可预见的未来，美国仍会认为，台湾问题不得以武力解决，台湾不稳定可被视为对美国国家安全利益的威胁。因此，美国将继续依“台湾关系法”，协助台湾维持充份自卫的能力，继续出售防卫性武器给台湾；但是，当台湾寻求在国际上扮演一定的角色时，也应符合“一个中国”的政策，并追求此一目标；美国不会支持“两个中国”、“一中一台”或“台湾独立”。 

    台湾当局应该审慎地作政策权衡，倘若突然改变台湾的现状，将可能导致严重的不稳定。在这种氛围下，很难期待美国会在台海军备管制的谈判做出实际贡献；美国仍将拒绝介入决定中共与台湾未来的实质谈判，美国的唯一坚持只是其过程必须是和平的而已。但是，美国仍会支持台湾更加开放市场、调整金融政策，为进入“世界贸易组织”(WTO)铺路，支持台湾计划发展成为“亚太营运中心”的理念。因为，美国认为，这是有利于台湾未来发展的正确作法，将使台湾在对美交往中、在亚太区域以及在全球性经济活动中居于更重要的地位[20]。 

【注 释】  
[1] 关于台海两岸分裂分治的根源与本质，台湾当局认为，来自“中华民国的创立”及“共产主义在中国的萌芽与发展”，“制度之争是中国分裂分治的本质”。见《台海两岸关系说明书》，台北行政院大陆委员会编印，1994年7月出版，第15至18页。 
[2] 若林正丈，“民主化的展开”，载于若林正丈、刘进庆、松永正义编着的《台湾百科》，台北克宁出版社，1993年5月初版，第77至83页。若林正丈于该书第80页中认为，“台湾的民主化的过程，也是要与中国共产党对决而成立的'反共体制'的崩溃，也是台湾威权主义体制'脱离内战化'的过程。” 
[3] 林正义，“美国在台海危机的角色”，National Policy Dynamic Analysis, No.134, 1996.3.19. 
[4] 访谈记录，见台湾《自立晚报》，1997年10月4日，第三版。 
[5] 见台湾《中国时报》，1997年10月25日，网路版。 
[6] 台湾《联合报》，1991年2月14日，第一版。 
[7] 台湾《中央日报》，1991年3月2日，第二版。 
[8] 台湾《中央日报》，1992年5月11日，第一版。 
[9] 邱进益先生另于受访时特别表示，“不是高层共识或意见，如果是高层意见，不能以这种方式提出。”台湾《中国时报》，1992年5月11日，第三版。 
[10] 台湾中央社新闻稿，1992年5月31日。 
[11] 台湾中央社新闻稿，1992年6月17日。当时陈孔立先生为厦门大学台湾研究所所长，据悉现已退休。 
[12] 引自该公听会的会议记录，见黄主文着，《一个分裂的中国》（桃园：世纪出版社，1992年8月1日，初版），第113至171页。 
[13] 可参见蔡政文教授撰写的“东西德经验与两岸的将来”，载于《问题与研究》，第34卷，第2期(1995年2月)，第50至63页。蔡教授为众所周知的台湾决策当局所倚重的咨询幕僚。 
[14] 台湾《自由时报》，1996年4月27日，第2版。中国国民党的大陆工作指导小组于1988年成立，经历次改组，目前三位指导委员兼召集人为副总统连战、总统府秘书长、中国国民党秘书长，委员有辜振甫、沈昌焕、张京育、萧万长、殷宗文、徐立德；另外，尚有列席人士，为焦仁和、黄耀羽。 
[15] 台湾《中央日报》，1997年5月2日，第一版。该新闻稿并指出，李总统去年就职演说中亦肯切表示，愿意到大陆从事和平之旅，……实际上是告别“不接触、不谈判、不妥协”的时代。可是这个告别“不接触、不谈判、不妥协”的时代的提法，中共至今完全未予回应，其中寓意，深值观察推敲。 
[16] 国家发展会议筹备委员会(议题承办机关：行政院大陆委员会)，《国家发展会议“两岸关系”议题专题研究报告》，中华民国八十五年十二月，第18至19页。 
[17] 北京《人民日报》，1978年12月18日。 
[18] 台湾中央社新闻稿，1978年12月19日。 
[19] 台湾《中国时报》，1997年10月25日，网路版。 
[20] 对此，有一种意见以为未必乐观。裘兆琳教授引证1994年9月美国 《对台政策检讨报告》指出，美国愿于适当时机支持我加入不限以“国家”为会员之国际组织，并设法使台湾在无法以国家身份参加之国际组织中得以表达意见。可是，在过去及未来的一、二年中，美国与中共已举行并还将有一连串最高层领袖的互访，在此期间，柯林顿政府恐将无心落实上述承诺、协助台湾加入“世界贸易组织”之外的国际组织。参阅裘兆琳，“柯林顿新政府对华政策之展望”，《美欧月刊》，第十一期第十二卷，1996年12月。