试论中国的高等教育体制改革

中国由计划经济向市场经济的转轨是一场全方位革命，但在教育领域、特别是高等教育领域，这场革命却似乎仍然是滞后的。因此，有文章批评说，“所有部委中教委最保守”[1]。确实，目前在高等教育管理中仍继续沿用着传统的计划经济手段，其主要表现为集权式的管理体制、僵化的高考招生模式以及高等院校内部落后的学校办社会式的经管方式。本文即从这三个方面逐一分析。

一、高等教育的集权式管理体制

    在高等教育部门，政府、特别是中央政府（部门）仍在相当程度上按照集权模式进行管理。至今，中国没有严格意义上的私立大学，高等院校都附属于行政机关。目前中国的高校、特别是重点高校，仍主要由中央各部委直接管理。1998年的中央政府机构改革后，有些部降为国家局或被撤消，其下属的高等院校或下放给省市、或划转其他部管理。但从本质上讲，由中央部门管理高校还是由省政府管理，集权的基本性质并未改变。

    这种直接管理的一个主要标志是，大学校长、副校长的任命权集中于中央各部门（包括教育部），校长主要对上负责。在这种体制下，校长不是通过竞争机制产生的；往往最适于担任校长的人未必能得到上级认可，而上级任命的校长却往往并非最佳校长人选。而校长及其属下的校内干部的地位高低，则与大学的行政级别直接相关。一般来说，大学与学院享有类似于行政机关中的厅级待遇、专科学校则享有副厅级待遇，甚至有部份高校的校长地位更高，需由国务院总理来任命，此可谓中国之一绝！由于校长的任命充满了行政决定的色彩，结果不少想任校长的人并不是把这一职位视为一种为教育界服务的责任，而是视之为一种由上级政府赐予的权力（厅级）和待遇。自然，那些追逐如此权力和待遇的人们之间的缠斗，只能使学校的运转陷入不良循环。实际上，在高校（公立）这样的知识分子集中的机构，本应采取民主的方法竞选校长、或由教授委员会投票选举校长，中央部门根本没有必要介入校长的产生过程，否则就越管越乱、越统越死。

    教育行政部门对高校的大一统式管理有多种表现。在专业设置方面，教育部依旧像改革前那样编制统一的专业目录，这种做法有害无利。因为，只有各高校自己才真正了解，应如何根据需要调整专业设置。现在，教育部所编制的统一的专业目录既不能充份反映社会的需要，也不符合学科之间互相渗透的趋势，更不适应高校的具体情况。例如，在最近确定的专业目录中，为了所谓的界限清晰，居然规定在经济学专业下不准出现管理这两个字，而在管理学下则不准出现经济这两个字，人为地割裂了经济与管理之间的联系。而在教育部组织各校人员编制统一的专业目录的过程中，由于对专业总数设限，于是每个学校的人出于本位利益，都倾向于保留本校己有的专业、削减他校的专业，人为地造成高校之间及其系科之间的矛盾。而每次劳民伤财、费力耗时地编制出统一的专业目录后，又很快过时落伍了。

    在课程设置方面，教育部硬性规定所有高校都必须开设政治理论、大学生品德修养等必修课。这些课的内容不仅与中小学的同类课程重复，而且既不属于知识性课程，也根本不适于当作课程来考试。这样的规定实际上浪费了教育资源。教育部还规定所有大学都要开设外语必修课。结果是本科生的外语课时加上课余用在外语上的时间，要占他们四年有效学习时间的30％；但是，所学内容与中小学的外语教学大量重复[2]，浪费了学生的精力，实效很差。[3]

    在教材管理方面，教育部及各中央各部的教育行政机构偏好出版统编教材，其中除了有集权式思维作祟之外，可能也不无其他盘算。例如，有些教育部门的官员（往往是司局长、处长一级）自己担任主编、出版所谓的国家统编或部编教材，如此以权行事，自然发行量不小，而稿费收入也就可观了。其实，高等教育(特别是文科教育)涉及很多前沿性、探索性问题，学派纷呈，百家争鸣，并无统一标准的教学内容。采用统编教材、统一的教学大纲和考题，不利于培养创造性人才，只是鼓励了应试式教育。何况，高校教师往往以研究带动教学，只有当教师不受统编教材的束缚时，他们才能在教学中展开竞争，选用不同的教材、介绍最新的研究成果、体现主讲教师的特点，促进高等教育中的百花齐放。

    在学位授予管理上，教育行政部门的控制和干预也过多。比如，连毕业证书、学位证书也要规定全国统一的样式。毕业证书属于学历证书，理应有各校特色，反映出学校的品牌，它与资格证书不同，不应强调统一性，可由各校自行设计。即便是从防止滥发文凭的角度来看，统一毕业证书、学位证书的样式也非上策。

    虽然过去二十年中政府机构历经数次改革，但教育部的机构设置依旧反映出典型的集权式特徵；去年的国务院机构改革完成后，教育部的机构和职能几乎没有实质性变动。其人事司仍然负责部属高校正副校长的任免，发展规划司继续负责各高校的设置、撤消、更名、招生计划、基建投资计划，财务司仍然掌管高校的财务收支大权[4]，还设有不少与各类高校对口的业务管理司局。此外，还有世界上独一无二的“国务院学位委员会及其办公室”，由国务院副总理担任主任。世界各国高校是否招收博士硕士生、由哪些教授来招收，都是高校自己决定；可在中国却是由一批在学位委员会里任职的、对学术一窍不通的政府官员来审批。在这样的机构设置状况下，教育部因人设事，必然对高校干预过度。

二、僵化的高考招生模式

    自从1977年恢复高考以来，我国几乎各项事业的管理模式都有了质的变化，唯独高考招生的管理方式基本没变。即使新近出台的在个别地区采行的“3+X”模式[5]，也仅仅是增加了高校的一点自主权。僵化的高考招生模式的核心，是完全以一次高考总分作为录取的唯一标准（除个别保送生、特长生），这种科举式做法与市场经济所要求的公平公正及素质教育相距甚远。

    首先，一次考试定终身的做法具有片面性。考试往往具有偶然性，考试成绩往往与试题是否过偏过难、考生试前猜题的巧合性、其心理情绪的变化以及身体状况等有关。对不少考生而言，一次考试分数的高低不能客观地反映他们的实际成绩。而且，以总分作为录取的唯一标准，也可能埋没具有特长的人才。日本的高考就是采用两段式方式，一次是全国统考，一次是高校组织的考试；有的学校录取学生时参考全国统考的成绩，有的学校则不要统考成绩，即使要求统考成绩，也不要所有科目的成绩，而是指定若干科目；另外，各高校错开考期，也使考生有更多选择。解放前，我国的高校也曾采取过类似做法，所以许多学生会拿到两份以上的录取通知。以目前的技术条件而言，要这样做并不难、成本也不会很大，但其社会效益很明显，可以化解高考压力、反映学生的真实水平、杜绝作假等。同时，还应改变现行的总分录取模式，实行多元（多标准）的综合录取模式，可对单科考试成绩突出的考生降低总分录取标准或加分，对在数学、物理、化学、外语、语文、体育等各科国际、国内、省级比赛中名列前茅者，可允许直接免试入学并自由选择高校。目前的“保送生”、“特长生”的录取标准不统一、透明度低，甚至存在着送“良”不送“优”的现象，应予废止。

    其次，目前虽实行全国统考，但各地的录取标准不一，往往教育条件好的大城市的录取标准反而低，如上海、北京即如此。这不仅违背了公平原则，而且还诱发了不正常的考生迁移。[6]

    再次，不知道从何时起，也不知道根据哪条法律，我国的高考报名及入学均要实行强制性体检制度。这种体检至少有四种害处。其一是侵犯了个人隐私权，除了有关传染病、精神病的信息以外，从法律上讲，学校其实无权了解个人的其他体检资料。其二是劳民伤财，18岁左右的青年人中，绝大多数是健康的，对他们来说，例行的简单体检是完全多余的。三是人为地制定了一套体检标准，既有违公平原则，也有歧视体能特殊者、残疾者之嫌。其实，从小学到初中、高中均无体检，为何高考及考研究生就非要体检呢？与招生体检相关的一个问题是，现行学籍管理中规定，“病休学生若一年或至多两年内不能康复，则取消学籍作退学处理”。这一规定显然也不合理，应无限期保留病休学生的资格，并且，只要学生能坚持上课，就不应要求非得有县级以上医院的所谓康复证明。

    还有，现行的高考招生录取程序中仍沿袭了极权政治时代的填写所谓政（治）审（查）表（栏）的做法。依照现行宪法和法律，公民（非罪犯、非犯罪嫌疑人）有权拒绝任何强制性政审。所以，应当废除这种专政时期遗留下来的违宪的“习惯”做法。

三、高校办社会：市场经济的大忌

    目前，我国的高校普遍在封闭的校园内自成系统，建立了自己的医院、邮局、公司、图书馆、招待所（宾馆）、车队、粮店、中学、小学、幼儿园、报刊、出版社、食堂(餐厅)，还有与政府机构对应的武装部、统战部、公安派出所、老干部处、计生办、校产办等。这样，高校不仅要办学，而且要行医、经商、从政，除了国防、外交外，几乎是无所不为。单位“办社会”这种计划经济式的小而全、并带有小农经济色彩的做法，是计划经济管理体制、管理手段的继续沿用，与市场经济的要求是格格不入的。

    高等学校一般都设有自己的医院，由于校医院的垄断性及其与公共卫生机构的分割，其医疗水平极低、医风很差、管理落后。高校办的中小学，因可利用高校的经费、地皮、人才优势，其教育条件和教学水平比其他的中小学高。因此，高校一般都不愿意将附属的中小学剥离出去。而且，由于高校具厅级规格，其附中的校长往往是处级，附小校长、幼儿园园长是副处级，这些校长的社会经济地位也高于普通中、小学的校长，因而显出某种从大学身上沾来的特权，也造成了与中小学教育主管部门的矛盾。

    中国的公立学校均办有企业，即所谓的校办企业，它们给学校带来收入(即创收)，可弥补学校的预算赤字，往往有税收及其他优惠，这种校办企业大概是“中国特色”。但是，兴办校办企业其实是害大于利的。高校为了扶助校办企业，往往把国家下拨的办学经费及校有房地产、以及领取学校薪资的职工转用于办企业，损害了教育事业；同时，不少高校为了创收便不择手段，比如，把应配给教师的住房对外出租或办宾馆、招待所牟利，或为了在校园周围开办商业而使学校的环境受到噪音、灯光、污染物、不法分子等种种干扰。学校办企业有违社会分工原则，也不利于学校的长期发展，世界上没有哪所名牌大学有校办企业。实际上，学校要解决资金不足的问题，可以有很多方法，可以采取与企业合作、合资、协作等多种形式，可以建立各种基金会等，而不必自己直接去办企业。

    中国的高校类似于大中型国有企业，不仅是个小社会，而且是个小“政府”，其机构设置基本上类似于党委、政府内的机构。每个高校均设有党委的办公室、组织部、宣传部、统战部、武装部、学生工作部、纪监委，又设有行政系统的计划生育办公室、爱国卫生运动委员会办公室、节约能源办公室、交通防火办、公安派出所（保卫处）、审计处、人事处、学生处、外事处、教务处、科研处、招生办、档案处、老干部处、基建处、修建处、伙食处、房地产处、物资处等，另还有团委、校工会，高校俨然成了小“政府”。

    中国的计划经济已基本消失，高教的宏观与微观管理不应再继续沿用计划经济的模式。在新的市场经济环境中，高校应该成为独立办学的社会主体，教育行政部门应该成为裁判员、清道夫。

【注释】
[1] 见《南方周末》，1998年6月19日。
[2] 教育部去年在吉林召开了一次英语教学大中小学一条龙管理研讨会。与会专家指出，在英语单词方面，小学与初中的重复率达60%以上，初中到高中的重复率达50%以上，高中到大学的重复率达35%以上；大学教的语法在中小学全部出现过；大中小学的英语教学互不衔接、各自为战，造成广大师生时间精力的很大浪费。见《光明日报》1998年7月22日。
[3] 据中科院统计，博士生的英语水平低于硕士生，而硕士生的英语水平可能也不一定高于大二通过时的水平。见《学位与研究生教育》，1993年1月2日。
[4] 笔者曾了解到，有些部委教育司的财务官员到所属高校去时牛气冲天，大学校长们不得不鞍前马后地招待。真是悲哉！
[5] 1999年夏季，广东省开始试验“3+X”的高考科目改革。“3”是指语文、数学、外语这三项必考科目；“X”由高校根据各自专业的特点选择，如文史类考试从政治、历史、地理科目中确定一门或几门，理工科考试从物理、化学、生物科目中选一门或几门。考生根据学校的要求，报名参加确定科目的考试，兼报兼考。
[6] 在录取标准高的地区，一些高中二、三年级的学生迁移到录取标准低的地区去应考。