中国大陆乡镇长选举方式改革研究

【说明】本文是北京天则经济研究所“政府体制改革研究项目（二期）”子课题的课题报告。

    中共“十五大”提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。[1] 在1999年3月召开的中国人民政治协商会议九届二次大会上，政协委员提出了三份提案，均建议“逐步把农民对村民委员会的直接选举扩大到乡镇这一层的主要干部，......在一些有条件的乡镇可试行允许农民直接选举乡镇长”，他们认为，“乡镇一级的直接民主选举可以巩固村民自治和农村基层民主建设的成果”。[2] 虽然全国政协委员的这些提案并未得到官方的正式回应，但提案确实反映出了乡村基层的制度变革需要。

    实际上，从1998年迄今，四川、山西、广东、河南等省的个别乡镇已分别尝试着改革了乡、镇政府或党委、人代会负责人的产生方式。[3] 虽然这些改革局限于技术层面，但在中国基层民主政治发展进程中却蕴涵着深刻的制度性创新意义，它表明，中国大陆扩大基层民主的政治体制改革完全可以从村民委员会民主选举和“村民自治”向改革基层政权（县、区、乡、镇）党政负责人产生方式的政治民主层面发展，这一改革反映出中国政治社会发展的必然方向。而且，乡镇长选举方式的改革探索完全可能成为中国政治体制改革和基层民主发展的又一新的生长点。农村推广了村民自治基础上的村委会选举以来，这一制度建设本身就具有向直选乡镇乃至县级基层政府负责人的方向逐步推进的趋势。如果有关方面能及时总结各地的改革经验，综合不同试点的经验和长处，就完全有条件将这一改革进一步推广。

    近年来，由于县乡两级政府的腐败和横征暴敛而引发的农民恶性反抗事件时有发生，表明加快农村基层政权的民主化进程已刻不容缓。2000年10月召开的中共十五届五中全会公报曾明确宣布，要“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民有序的政治参与”。[4] 乡镇长选举方式的改革恰恰就是“扩大公民有序的政治参与”的重要途径，它的目的是建立一种规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制，能使民众的根本利益通过现代法治的形式得到有序而合法的体现，因此也有利于在基层政权建设中具体贯彻江泽民关于“三个代表”的思想[5]，

一、目前中国已出现的乡镇长选举方式改革的若干模式

    根据目前已公开的资料和深圳大学管理学院当代中国政治研究所研究人员的实地调研，在四川、山西、广东等三省的若干自发的试点地区已出现了乡镇长产生方式改革的五种模式。

1. 四川省遂宁市步云乡的乡长“直选”

    1998年12月31日，四川省遂宁市市中区步云乡试行了全乡选民直接选举乡长的改革。步云乡人大主席团制定并通过了“遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法”，以使选举能在公平、公正、公开的条件下进行。依照事先公布的选举规则，任何30名选民可联合推荐乡长候选人1名，全乡共推荐了候选人15名。然后，由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关负责人共162人组成的选区联席会议对这15名候选人投票预选，提名得票最多的步云乡中学教师周兴义和某村民委员会主任蔡荣辉为正式乡长候选人，再加上由执政党提出的1名候选人乡党委副书记谭晓秋，共有3位候选人参加这次乡长直选。全乡的11,349名合格选民中有6,236人参加了投票（该乡有4,000余人长期在外打工）。选后在乡政府内公开点票，据公布的投票结果，谭晓秋得票3,130，当选为乡长，得票率为50.19％。

    在直选乡长的“试行办法”中制定了竞选规则，允许候选人的公开竞选活动。在选区联席会议预选前，15位提名候选人每人发表了20分钟的施政演说并以10分钟回答与会人员的提问；在正式选举前，3个最终候选人到10个村及1个居委会共举行了13场竞选演说答辩会，还分别在选委会人员的陪同下到各村进行竞选游说活动，以使选民更充份地了解候选人；选举委员会保证每个候选人可公平地利用媒体进行竞选活动。正式选举时，为保证公正投票、使选民的意志得到充份的体现，乡选举委员会在全乡11个投票点都设立了秘密投票间；为了便于不识字选民投票，还在投票点置放候选人的照片，以供选民辨别；此外，乡选举委员会还在各投票点派有监督员，以保证代划票人秉公办事。[6]

    步云乡的乡长“直选”从现行的“村官”（村民委员会）直选直接过渡到了乡长直选，而且选举规范化，接近真正意义上的选举政治模式。这一改革的缺陷是与现行宪法和法律的规定不一致。中国现行的有关选举法规规定，乡镇选民只能直接选举乡镇人民代表大会代表，而乡镇长则需由乡镇人民代表大会代表选举产生。所以步云乡的乡长“直选”改革有“违宪”之嫌，不易为现行政治体制框架所接纳。正因为如此，虽然步云乡全体乡人大代表1999年1月4日在乡人大第12届第1次会议上以举手方式通过决议，确认步云乡选民直接选举乡政府乡长的过程和结果合法有效，这次选举仍然遭到了批评。《法制日报》发表的署名文章认为，步云乡此次乡长选举不合法。该文的看法是，当前中国政治中存在的问题并不是选民不能直接选举各级政府的行政长官，而是很多地方的人民代表选举未真正贯彻民主原则，流于形式；当务之急是要严格依法组织好各级人代会代表的选举，切实保障广大选民充份行使民主权利，杜绝各种搞形式、走过场的“民主选举”，严禁各种侵犯甚至剥夺选民民主权利的行为，而不是在直接选举问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径”。[7]

    笔者以为，这种以“违宪”来否定步云乡的乡长“直选”改革探索的意义是不合理的。因为改革要克服旧体制的弊端，就必须突破其束缚；如果完全拘泥于现行体制的具体法规，中国至今还得奉行“队为基础、三级所有”的人民公社体制，当年的农村改革难倒是宪法法规修改的结果吗？中国二十多年的改革走的就是一条先探索后规范的道路，杜绝了各种有积极意义的探索，也就消灭了进一步改革的可能。另一方面，正由于中国现行体制内的人代会代表选举存在着人所共知的流于形式的多年积弊，才会出现试图在最基层政权的行政首长选举中直接诉诸于选民意志的改革。可以说，乡镇长“直选”改革的试验实际上也就是因多年来人大代表的选举改革迟迟没有实质性突破后，中国政治发展中的一种“另辟蹊径”。真正值得注意的，不是关于步云乡“直选”镇长是否“违宪”的批评所阐发的具体内容，而是这种批评所选择的形式。在以建设社会主义法治国家为基本治国方略的新时期，人们在具体选择改革方案时，必须要有更全面的法治意识与合法的策略考虑。

2. 四川省南部县“公推公选”副乡镇长

    四川省南部县在1998年10月至12月27日的乡镇长换届过程中对全县79个乡镇的178个副乡镇长的职位实行“公推公选”。这次对副乡镇长候选人选拔方式的改革涵盖面广，遍及全县所有乡镇，社会影响广泛；但改革的层次稍低，副乡镇长候选人的选拔方式属于综合考核选拔型，而非竞选型。在这次“公推公选”中，县委制订了“公推公选副乡镇长候选人竞选办法”，规定了参选资格、条件和具体操作步骤。在镇人大正式选举前，共有1,057人分别通过组织推荐、群众举荐和个人自荐的方式，报名参加“公推公选”，经县委审定有689人符合基本条件而成为初步人选。初步候选人在由县委、县政府、县人大、县政协负责人组成的评委组面前进行了公开的竞争性答辩和演讲，其演讲题和答辩题是从组织部门提供的3,000余道答辩题和500余道演讲题中抽签选择的。此外，每个初步候选人还必须再回答评委和乡人大代表各3个提问，然后由评委和代表评分；根据得分对每个副乡镇长职位产生1名得分最高的优胜者作为正式候选人，再由乡镇人大代表10人以上联名从得分较次者中提出另一位正式候选人；最后由乡镇人大代表进行差额选举，当场公布选举产生的副乡镇长。全县共有175人由此方式而当选为副乡镇长，其中原任副乡镇长者46人、原为行政机关干部者51人、原为事业单位干部者15人、教师12人、事业单位聘用人员36人、市县聘用干部7人、企业管理人员4人、村党支部书记4人。同时，10名上届政府的副乡镇长在此次“公推公选”中落选。[8]

    南部县的这一改革探索是全国首次在一个县的范围内改革副乡镇长候选人的选拔方式，并在乡镇人大的正式选举副乡镇长过程中改而采用差额选举方式，这种综合考核选拔方式也与中国现行的干部选拔制度最为衔接。但也正因为如此，其改革的力度略嫌不足。一方面，“公推公选”还局限为副乡镇长级的选拔选举，而未触及正乡镇长的产生方式；另一方面，这种候选人产生方式仍然局限于完善目前在现实中普遍采用的干部选拔考核方法，而没有朝着规范化、程序化的公开政治选举方向发展。例如，对候选人的资格审查并未按规范的选举程序进行，而是由县委抽调36名干部组成12个考察组，分别到报名者所在的276个单位和61个村进行以德能勤绩为主要内容的资格审查和组织考察，这还是属于目前在大陆普遍推行的“组织部门考察”干部，其结论的可靠性和公信力完全依赖于考察者的个人素质，主观随意性较强。其次，当县委审查确定了符合基本条件的初步人选后，虽以乡镇为单位召开了“公推公选”演讲答辩大会，但这是由县委、县政府、县人大和县政协干部组成的评委组主持，仅安排部份本乡镇的人大代表参加，实际上并无更多的选民直接参与，也没有更直接的民意表达，更没有任何竞选。答辩内容则类似于公务员考任制的考选，偏重专业化程度较高的业务类问题，而不是检验候选人的公信力和民意基础。

3. 四川省绵阳市乡镇人大代表“直接提名和选举”乡镇长

    四川省绵阳市1998年底在全市10个县（市、区）中选择了11个乡镇（含两个民族乡）进行乡镇人代会代表直接提名选举乡镇长的改革探索。这一改革分为两个层次，即乡镇人大代表和乡镇长的“直接提名和选举”。

    《全国人大和地方各级人大选举法》第29条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”绵阳市充份运用现行制度法规所提供的改革空间，把以往由执政党提名乡镇人大代表候选人改为主要由选民10人以上联合提名候选人，让11个试点乡镇的所有人大代表候选人均由选民直接提出，再由选民对乡镇人大代表候选人直接进行差额选举，由此在11个试点乡镇选出人大代表545人，其中女性代表150人、高中文化程度的143人、大专以上文化程度的106人。

    《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。”绵阳市依据《组织法》的这一条款，在11个试点乡镇将所有的乡镇长候选人都改由本镇的人大代表联署提名，共提出候选人23人。在这11个乡镇的乡镇长选举中，有3个乡镇的人民代表只提出1名候选人，其选举是等额选举；其余8个乡镇的乡镇长选举都是差额选举。试点乡镇的选举结果是，7个乡镇的乡镇长获连任，其余4个乡镇选出了新的乡镇长，当选乡镇长的平均得票率达80.6%，平均年龄为39.2岁，其中45岁以下的9人，大专以上文化程度的7人，高中学历的3人，全部为中共党员。[9]

    执政党市委在选举改革中高度重视民主选举的公正性。除了拟订试点乡镇的乡镇长任职资格条件外，还在选举乡镇长前派专人与正式候选人同吃同住，以防止贿选、串选；在选举过程中并将候选人发表施政演说和答辩列为必须程序，主持选举的组织部门不定调子、不作提示，统一限制时间，抽签确定顺序，由人大代表自由提问；正式投票选举时，设立了秘密划票间，使人大代表可不受干扰地按自己的意志投票；投票结束后则当场公开唱票，宣布选举结果并颁发当选证书。

    虽然现行的选举法规允许选举人联合提名候选人，但在现实政治运作中，无论是乡镇人民代表候选人的提名还是乡镇长候选人的提名，主要都是由执政党单独推荐人大代表候选人和由执政党控制的人大主席团提名政府首长候选人。在乡镇长候选人的提名过程中，全国各地通常的做法是，在执政党的组织部门考察干部的基础上，听取一些群众的意见；然后由同级党委集体研究决定候选人，推荐给人大主席团去提名；人大主席团再根据党的推荐向人大提名正式候选人；这样，执政党完全垄断了提名权，而人大代表联名提出候选人的法定权利则被党委排除了；实际主持选举的党组织的习惯做法是，不能禁止法律上允许的选举人“联合提名”，但一旦真有选举人在党委组织部门的规划之外自行提名候选人，则党委会用政治手段极力动员自行提名者撤回提名，或迫使被提名者放弃参选。虽然个别地方也出现过人大代表联署的候选人与党委推荐的候选人“竞选”的现象，但却往往被视为不正常的“政治事件”。[10] 另外，在选举人大、政府、法院、检察院的正职负责人时，虽然选举法规定“候选人人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举”，但绝大部份党组织在实际操作中则都实行等额选举，使差额选举的规定落空。

    绵阳市的乡镇人大代表“直接提名和选举”乡镇长的改革探索完全是在现行制度和法律的框架内实行的，充份利用了现行选举法和组织法赋予选民和人大代表的提名权利，大大突破了现实政治运作的惯例，放弃了执政党对选举人和候选人产生过程的操纵，因而不仅改善了乡镇长选举的民主化程度，而且也朝着加强和完善人民代表大会制度的方向迈进了一步。当然，由于受制于现行体制的约束，普通选民对乡镇长选举的参与程度还很有限，整个选举过程的竞选色彩较淡，这可以从不允许候选人“拉票”而可见一斑。

4. 山西省临猗县卓里镇对现任镇级主要负责人的“信任投票”

    山西省临猗县卓里镇在镇主要负责人换届选举前，于1999年4月1日至18日组织了一次全体选民对镇党委、镇政府和镇人大主要负责人的信任投票，以此来改革镇级主要干部的产生方式。这次信任投票有三个选项，信任、基本信任、不信任。主持这次改革的临猗县委制定了“关于对卓里镇主要干部进行民意调查的实施方案”，规范了信任投票的有关程序，并组建了由县委书记为组长，由县委、县政府、县人大、县委组织部、县委办公室、县民政局、县人大办公室和卓里镇党委主要负责人参加的领导小组，下设办公室（包括组织、资料、宣传、后勤四个工作小组）。该方案规定：信任票和基本信任票不过半数者不得成为下届镇党政、人大领导成员的候选人；信任票和基本信任票不足六成者，由上级党委责成专人与其谈话，给以诫勉，亮“黄牌”警告；信任票和基本信任票不足七成者，上级党委组织部门要进一步了解情况，帮助其改进工作；信任票和基本信任票超过85%者，县委给以通报表扬。

    在举行“信任投票”前，先后在镇和村两层广泛地宣传发动，充份运用广播、有线电视、标语、黑板报等各种形式的传播媒体，宣传《全国人大和地方各级人大选举法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》，反复强调此次民意调查的指导思想、目的和意义，全面介绍三位将接受民意调查的干部的基本情况和近三年的政绩，增强选民的法制观念，动员群众广泛参与。然后召开了一次公开的镇主要负责人述职报告大会，镇机关全体干部、镇直属单位负责人和代表、各村民委员会干部、全镇的中共党员、各村民小组长、县镇两级人大代表和部份村民代表约500余人参加。会议全过程通过有线电视向全镇直播，使镇党委书记、镇长、镇人大主席的述职报告直接向全镇选民公开。会后还将三位镇主要负责人的基本情况和述职报告的主要内容发到各村民小组供讨论评议。

    完成上述准备工作后，4月18日在全镇分设17个民意调查投票点，由村民、干部、职工对镇主要负责人进行信任投票，同时进行镇人大代表的换届选举。当天共有9,240名选民参加了信任投票，占卓里镇登记选民的97.8%。镇党委书记孙建国获信任票8,318张，基本信任票530张；镇长杨雅女获信任票8,209张，基本信任票660张；镇人大主席王振国获信任票8,147张，基本信任票623张；三人的信任票和基本信任票之和均超过投票选民的90%。这一民意调查结果在随后召开的镇党代会和镇人大上向与会代表通报。杨雅女与王振国在卓里镇第13届人大1次会议上均以全票当选，连任了镇长和镇人大主席。[11]

    卓里镇对乡镇负责人的信任投票不只限于政府负责人，而且扩大到了党委和人大负责人，因此不仅检验了镇政府负责人的公信力，而且检验了镇党委和人大负责人的民意基础，这是卓里镇此一改革的显著特点。此外，由于卓里镇对现任镇级负责人进行“信任投票”时规定，民调不过半数者不能成为新一届镇级负责人的换届选举候选人，因此在也一定程度上也涉及到弹劾现任负责人的程序，有助于完善镇级人大对镇政府组成人员的罢免权。卓里镇的探索也有尚待完善之处，全体选民的信任投票只有否决不称职的现任负责人的功能，而没有推荐新一届领导班子候选人的功能，新班子候选人的产生方式基本还是传统体制的做法。

5. 广东省深圳市大鹏镇“三轮两票式”镇长选举

    1999年初广东省深圳市龙岗区大鹏镇进行了一次“三轮两票”式选举镇长的改革探索，已获得有关方面的积极评价。在这次选举前，大鹏镇党委决定将镇长候选人初步人选的提名权交给全镇选民，并提出了推选镇长的基本办法和镇长候选人的基本条件，然后将全镇按党政机关、镇属企事业单位、行政村、居委会等划分为17个推选小区。首轮由全镇所有选民每人一票直接推荐镇长候选人的初步人选，这有一定的直选性质。全镇共有选民5,259人，实际参加投票的有5,048人，投票率超过95%，实际收回的有效票为5,039张。共有76人获得提名，其中获100票以上提名的有6人，现任镇长李伟文获3,323票提名。名列前6位者中有1人年龄已超过50周岁，不符合参选条件，本人自愿退出竞选，最后由镇党委确定并报区党委同意，将获100票以上提名、符合参选条件的其余5人确定为镇长候选人的初步人选。次轮投票由该镇部份选民在5位候选人初步人选中投票选出1位镇长候选人。参加投票的人包括全体党员、干部以及职工和农村户的代表（每户1人），共1,068人；先由5位候选人初步人选发表竞选演说，然后当场由全体与会者投票推选出一位得票最高者；实际收回的有效票为1,063张，现任镇长李伟文以813票高票胜出；再经镇党委审议、确认后，正式将其向镇人大推荐为镇长的唯一候选人。此轮投票有一定的竞选性质，并实际上采用了票决制。然后则由镇人大再将这名唯一候选人选为新一届镇长。[12] 在上述前两轮投票中，第一轮的公众性民意票和第二轮的代表性民意票可被合称为民意推荐票，再加上第三轮的法定性选举票，故而统称“三轮两票制”。[13]

    这次选举过程原则上坚持了程序公开、过程透明的票决制度，并蕴涵了直选和竞选的成份；与现行宪法体制和党管干部的操作体制基本衔接，能为现行制度框架所接纳。由于深圳市的镇长在干部管理体制中是按县处级高配的，而镇级政府的财政能力也相当强，所以，选民直接提名推荐大鹏镇的镇长候选人之初步人选，实际上已触摸到了直选县处级行政首长的可能。[14]

    但大鹏镇的探索也存在着不少缺陷。第一，重要的选举程序和规则设计得很粗糙，尤其是投票结果具决定性意义的第二轮“代表性民意票”的投票者资格确定不规范，严重损害了民主选举必须遵循的“一人一票”和“一票一值”的平等选举权原则。大鹏镇的这次选举中，所有党员（430余人）、全体干部（包括村党支部书记、村委会委员约160人）、全体职工（镇行政事业单位在编人员约150人）均被指定为当然的选举人，而不具备这些身份的镇民（1500多农户）则只能每户选派1个代表参加选举。这首先表现为镇民中党员干部比非党员干部具有选举方面的政治特权，显然违背了选民地位平等的根本原则，使“民意票”本应有的代表性和公正性受到损害；其次，由于上述的党员、干部、职工、农户代表这四种身份可能会相互交叉，有的人身兼数种身份，因此，合乎镇党委规定的资格之选举者总人数不易精确确定，由此又在技术上无法确定有效票和缺席票比例，降低了这轮选举的公信力。[15]

    第二，此次选举试点的意向性地点选择使此一探索模式不易推广。大鹏镇的社会条件比较好，原镇领导班子成员的素质和威信较高，没有复杂的宗教和宗族势力背景，原镇长李伟文能在两轮民意票中都以绝对多数获胜，这些条件都具特殊性。如果选举中出现了两个以上的民意推荐候选人，而两人又得票相当，镇党委最终决定正式候选人时就不免尴尬；特别是如果第一轮和第二轮得票最高者并非同一人，则主持选举的镇党委将按何种程序和规则来决定正式的镇长候选人，就不得而知了。事实上，笔者在大鹏镇调研时就发现，当地干部在如何理解、对待民意推荐票方面，其实还有相当大的分歧。有人认为，如果有两位以上的候选人都获得较多的群众推荐票，票数差距又不大，则镇党委可自行从中选择一位党组织认为合适的人选做正式候选人，而不必拘泥于此人的群众推荐票是否最多，如此做完全符合执政党的民主集中制传统。也有人认为，既然完全开放地由群众推荐镇长候选人，程序规范、得票公开，则镇党委最终确定候选人时就必须充份反映民意，毫无疑问要将获最多民意票者推荐给镇人大去选举，否则，群众就会有被愚弄的感觉。民主集中制决不是先群众民主后领导集中，而应该是通过民主的程序、遵循少数服从多数的基本原则、产生集中统一的结果。上述分歧反映出在选举理念上认识的深刻差异。如果不能在理解社会主义民主和共产党的民主集中制原则等重大问题上有新的理论突破，则大鹏镇的镇长选举方式改革的意义是相当有限的。

    第三，大鹏镇的选举试点想以提高选举的民主程度，又不愿与现行的政治体制和法规发生冲突，结果是镇党委把经两轮民意投票后挑出来的唯一镇长候选人推荐给镇人大投票通过，结果使镇人大对镇长的选举反而成为一种形式上的确认，突显了人大的“橡皮图章”性质，实际上削弱了人大的法定权威。人民代表大会制度被视为中国的根本政治制度，中国政治体制改革和民主法治建设的一条重要原则就是必须加强和完善人民代表大会制度。从这个角度来看，大鹏镇的选举试点也存在着很大的问题。因此，当大鹏镇党委把李伟文作为唯一候选人提交镇人大选举前，其上级龙岗区的有关部门曾表示，如果在镇人大的选举时有10位以上的人大代表联名推出别的候选人，那就应当严格按选举法办事，实行差额选举；倘若最后的当选者不是李伟文，也应确认此选举结果，以维护法律的尊严。可是，对大鹏镇党委而言，万一真出现这种45名镇人大代表否决3,323名选民和813名党员、干部、职工、农户代表的意志的情况，这场选举改革就弄巧成拙了，因为由党委操纵产生的镇人大代表缺乏充份的民意基础，却在法律上具有真正的镇长选举权，那些民意票虽体现了一定的民主，但却没有法律地位。因此，更合理的制度设计似乎还是应改革镇人民代表的选举制度，以提高人大代表的素质和民意代表性，即改“三轮投票制”为“两轮投票制”，把第二轮的“代表性民意票”与第三轮的“法定性选举票”结合起来，通过扩大镇人大代表的数量，将现行试点的后两轮投票合二为一。如此将由全镇所有的合法选民直接推荐镇长候选人的初步人选，然后由镇党委据此向镇人大推荐民意票最多的两个或两个以上的正式候选人，实行差额竞选，最终选举产生镇长。当然，这样的改革将涉及对现行的人大选举法等一系列法律法规的重大修改，还涉及改变党管干部的政治制度，绝非易事。

    第四，大鹏镇共有具本地户籍的选民5,259人，95％的人参加了首轮投票；但是，该镇还有数万名长住在此打工、务农的外来人口，他们却无法行使其选举权和被选举权，被排除在当地的所有选举之外，成了被剥夺政治权利的居民。当在大鹏镇长期居住的民众的大多数不能过问镇长选举时，大鹏镇的此次选举改革和民意表达的民主化意义就大打折扣了。其实，这种外来人口不能参与选举的情况在沿海发达地区是相当普遍的。如何在一个经济自由化程度较高、民众迁徙频率较高的地区保障和方便每个公民行使合法政治权利，是我国政治体制改革进程中需要认真考虑的问题。

二、关于目前中国乡镇长选举方式改革的若干思考

    除了上述三个省的五种改革模式外，其他一些省也曾陆续进行过类似的改革尝试。例如，1999年末河南省新蔡县的孙召乡和佛阁寺镇就曾在学习深圳市大鹏镇的经验基础上，探索过乡镇长选举方式的改革。虽然各地的改革有不同的特色和创新意义，但也存在着某些共同特点、普遍局限和发展障碍。

1. 共同特点

    第一，中国农村乡镇政权民主建设的发展趋势，无疑与市场经济条件下社会利益分化、社会矛盾加剧、村民自治的推动以及世界民主化潮流的深刻影响有着直接或间接的关系。不过，这些地方实行选举改革试点的动力主要不是自发地来自民间的压力，而是来自较为开明的执政党地方组织和政府有关部门干部的建功立业心态。他们受中共“十五大”精神的鼓舞，希望藉此举取得工作成就。例如，广东省人大、山西省民政厅的主动推动，以及象中共大鹏镇委书记纪志龙和遂宁市市中区委书记张锦明等人的积极策划，都对当地的乡镇长选举改革发生了极其重要的作用。虽然民众对现行的权力资源配置机制不满意，但“自下而上”的利益表达机制不畅通，民众更无法主动争取政治权力的享有或更多的政治参与权，因此不能通过民间萌发的对民主的主动追求来维护民众的权益。

    目前各地乡镇长选举方式的改革都是在坚持和完善中国共产党的执政地位的前提下进行的，是对“党管干部”原则在新形势下的诠释和实践。所有的试点地区都是由上级党组织精心挑选的。在所有进行了改革试点的乡镇，选举的实际主持机构都是由地方党组织直接领导的；选举改革的宣传发动工作都是在党的领导下有组织地开展的；选举的有关规则和程序也是在党的领导下通过法定机构和程序制定的。结果，在所有的乡镇长选举试点改革中，都让党组织的意志借助选举的法定程序成为选民的意志。

    第二，在试行乡镇长选举方式改革的地方以前往往都积累了相关工作方面的初步经验。例如，步云乡所在的遂宁市市中区1998年6月曾在保石乡“公推公选”过一位乡长，以后还以“公推公选”的方式产生过一位乡党委书记，先后用类似方式进行过13次乡镇长选举方式的改革。所谓的“公推公选”就是以公开招考方式选拔乡镇长，通过公开报考和笔试筛选面试者，再由本级和上级人民代表、乡村两级干部和各村村民小组长以及村民代表共同面试答辩人员，由此产生的优胜者再推荐给乡镇人大正式选举。这种方式虽与规范化的选举政治还有很大距离，但比传统的由党的组织部门在少数人中选拔干部的机制要民主得多了。再如，卓里镇从1989年起就是民政部的“村民自治示范点”，在山西省率先实行村民自治，选民的民主法制意识不断增强，参政议政的能力逐渐提高，曾被民政部评选为全国百颗明星乡镇之一。

    第三，各地乡镇长选举的改革都突破了现行的“自上而下”式干部选拔制度，开始接近现代政治的选举制度。无论是大鹏镇的竞选演说会，还是卓里镇通过电视实况转播的公开述职报告大会，都呈现出一定的竞选性质；即使是在最缺乏选举政治内涵的南部县“公推公选”的试验中，有关部门的情况报告中也不时出现“竞选”字样；步云乡和绵阳市在选举时都按国际惯例设立了秘密划票间，由抽签决定候选人竞选演说的出场顺序，保证每个候选人能公平地利用媒体，规定竞选期间候选人的活动要受选举的主持部门的监督。这些都反映出，中国的基层选举制度改革有了规范化意识。

    第四，在步云乡的直选模式设计中有政治学学者的参与；而在卓里镇组织民意调查的过程中，中国社会科学院、中共中央党校、民政部乡村干部培训中心、《人民日报》、《中国青年》杂志社、《乡镇论坛》等学术界和新闻媒体的专家、学者、记者们也提供了许多建设性意见。这表明，中国乡镇长选举方式的改革试点不只是基层干部的努力，而且还得到了一些外来的支持和帮助。

2. 普遍性局限

    第一，改革试验的乡镇代表性不够，当地党组织精心选择的试点地区都是社会矛盾不尖锐、人口数量相对较少、结构较为简单、执政党基层组织在群众中威信较高的乡镇。有的学者考察了大鹏镇的选举改革后说，像李伟文这样的干部，在当地无论是采取委任制、聘任制还是哪种形式的选举制，都可能当上镇长。由于影响选举结果的各种可变因素几乎都是在可控条件下发生作用，因此可以说选举的结果事先已基本上可预知。这些试点都属于选举改革的“微型试验田”或“试管婴儿”。实行这一改革通常不是为了找到一种手段来解决当地紧迫的社会矛盾，而是在超前地试验一种可能在不久的将来不得不选择的解决基层政权政治合法性的途径。如果执政党敢于在若干社会矛盾尖锐或乡镇党政领导班子问题突出的地方，也进行乡镇长选举方式改革的试验，以寻求解决问题的有效途径，也许将更加丰富此类改革的意义。

    第二，尽管试点乡镇都试图与选举政治的国际惯例接轨，但其现实操作基本上仍属于传统的党组织“选拔”制和现代选举制之间的过渡状态。选举活动中的选择性和竞争性是现代选举政治的基本原则，缺少选择性和竞争性必然会降低民意自由与充份表达的可能性。所谓的选择性是指选民可以按照自己的意愿自由地对不同的候选人投票，从中选择自己认为最满意的人选；所谓的竞争性，是指被提名的候选人在角逐有限的公职的过程中，能在足够宽松的环境中动用合法资源表达自己的政见，以争取选民的认同。而从试点乡镇的选举实录来看，这两种选举政治的理念都未得到充份体现。

    具体来看，有以下一些表现。首先，对候选人资格条件的规定过于严格，在现行法律的框架外又由地方党组织对候选人的年龄、任职经历、籍贯、政治面貌等设置了不同的“门槛”，限制了参选者的范围和选民的选举空间。其次，由于旧政治体制下形成的习惯的束缚，候选人的提名人数往往偏少，使原本极富创新意义的提名规则落空。例如，在四川省绵阳市人大代表10人联名直接提名选举候选人的试点中，11个乡镇的数百名人大代表联名直接提出的候选人总共只有23名，有几个乡镇甚至只提出了1名候选人。再次，虽然各试点乡镇都强调“竞选”，但实际上并未摆脱考试选拔的窠臼。所谓的“竞选”至少要包含两项基本内容，即有持不尽相同的政见或治道的候选人供选民选择，不同候选人应能运用合法的资源和方式积极主动地争取选民的支持。在中国大陆既无政党竞争（各“民主党派”都依附于执政党），有可能的改革突破口就只能是启动党内竞选程序。但目前乡镇长选举方式的改革还未实质性地进入这个层面。各地对竞选的理解或多或少地都沿袭了现行干部选拔制中的“考选”模式，误把对候选人“公信力”的竞选理解成对其“技能”、“知识”、“能力”的考核（如由党委组织部门出面策划“笔试”、“面试”等），以致于混淆了业务类公务员的“考选”和政务类公务员的竞选。此外，试点地区的党组织在选举中还明文禁止某些竞选的必要方式，如不许拉票、不许候选人自行与选民见面；候选人的参选资料公开程度也不够；候选人之间缺少针锋相对的辩论；选民与候选人双向交流少，仅限于简单的问答；对竞选媒介的使用、竞选费用的负担、分配、使用、监管等，均缺少切实可行的规定。当然，在乡镇的地域范围内，人口不多，基本上是“熟人”社会，这也使原本对竞选极有意义的交通、信息、成本、政见、策略等技术性因素无法充份突显出来。

    第三，由于选举改革试点基本上是“自上而下”安排的，在选举创意、启动、组织、督导等诸多环节，执政党与政府都发挥了主导作用，因此，不能高估这类选举改革中的民意影响力。由于选举的组织者把高投票率视为选举成功的标志，因此上级政府和党组织在选举前除了为选举创造条件外，往往还全力动员选民参加投票；而试点选举结束后，几乎所有的总结材料都将高投票率视为选举成功的标志之一，似乎投票率越高，选举就越民主、越成功。这种逻辑是不成立的。首先，选举是公民的一项权利，而不是义务，选民本可以自由选择参与或放弃选举。其次，高投票率与选举的民主性并不存在必然的联系。世界范围内的经验表明，人们本能地更关心经济利益而不是政治利益，如果没有意识形态或其他政治力的介入与动员，只要政治问题未严重影响到人们的经济利益，选民对选举中的政治议题往往兴趣有限。公共选择理论也认为，由于决定选民是否参加选举的变数很多，从成本收益考虑，更多的选民可能会选择“保持合理的无知”，因此选举中出现高投票率并非常态。再次，在一个集权体制中，即使执政党和政府通过全力动员而实现了选举的高投票率，这也未必完全是选民意志的真实显示，而可能部份地是集权体制功能的表征，当局对高投票率的过份“热心”会制造出“虚幻的民主繁荣”。在这种情况下，人们对选举效果的评判要避免被误导。

    第四，选举程序的设计不够合理，缺少规范性。选举程序是选举活动相关主体行使选举权所必须遵循的方式、步骤、过程、顺序的总和。选举程序的基本功能是保证选举在形式上的公正。一般而言，判断选举程序是否合理、正当，可有如下十项标准：一，确定性，程序一经设定，非经法定事由和法定程序，不得轻易更改；二，有序性，程序的每个环节应有时间上的次序和空间上的排列组合秩序，程序一旦启动，就应“火车那样从一个站徐徐地开向另一个站，直到抵达终点为止”；三，不可逆性（又称自缚性），程序的某一环节一旦过去或整个程序终止，就不能再回复或重新启动，“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的过去”；四，周期性，即同一程序在相同或相近情境中能反复适用；五，公开性，应以适当的方式保证各种规则为选民所知悉，程序的运行也应以选民所知悉的方式进行；六，公正性，权利义务的设定、实现及救济应符合善意准则，平等、公平，程序主持人应不偏不倚，保持中立；七，竞争性，应有足够多的候选人适用程序，程序的对峙构造足以使候选人在选民面前充份检验其才略及公信力；八，效率性，程序设计应简洁、便利，过于繁琐会影响选举的时效性，甚至于降低程序的权威性；九，法定性，任何程序皆应为法律所明文规定，不成文的惯例、内部的规范性文件不产生程序上的效力；十，可救济性，程序本身的权威性受到质疑或权利人因程序而遭受侵害，皆应有相应的申诉、复议、诉讼及赔偿制度加以保障。

    以这十项标准来衡量，试点乡镇选举的程序还存在很多不合理、不规范的环节。第一，竞争同一职位的候选人所经程序不同。例如，步云乡由“政党”提名的乡长候选人谭晓秋未经第一轮预选或党内竞选就直接被党组织指定为正式候选人，违反了“遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法”中“政党提名的候选人、选区联席会议推选的候选人，地位、权利、义务平等”的规定。第二，选民的参与程度不够。例如，南部县的演讲、答辩大会仅由评委和人大代表参加，排斥普通选民的参与，其结果难以切实反映民意。第三，过份限制答辩中的提问个数及演讲、答辩时间，候选人之间的质辩以及选民与候选人的交流不足。第四，在几个试点乡镇都有候选人身为选举领导机构的成员却又同时参加竞选，是“裁判”兼“运动员”，这种情况破坏了选举的公正性。第五，参与民意测验或“信任投票”的投票者的资格确定有时缺乏公正性，如深圳市大鹏镇规定干部、党员、职工人人可以参加，而农民每户却只能有一人参加，事实上意味着镇党委把1名干部、党员或职工的民意等同于一户农民数口人的民意，构成了政治歧视。第六，未认真实行秘密投票，有的地方未设置秘密划票间，委托投票、流动投票、代填选票现象大量存在，甚至直接、间接地要求选民“亮票”。第七，在执政党的候选人拥有垄断性制度资源的前提下，执政党提名的候选人与非执政党候选人之间天然缺乏公平竞争。第八，部份规则过于简单笼统，在实际操作中无法把握。例如，有关“不许拉票”的规定、人大代表联署提名候选人是否可以在人大跨组进行等，都缺乏具体规则。以上所列举的仅仅是众多不规范程序中的一部份，选举程序需要进一步完善。

3. 乡镇选举改革的创新意义

    首先，这为中国的政治民主化提供了一个新的生长点。乡镇长选举模式的探索，有利于巩固基层政府的治理基础，增强基层政权的合法性。基层政府负责人由选民选举产生，选民对领导人有评判权、甚至罢免权，这使地方政府负责人的合法性越来越多地依赖于本地选民的选票，而这些负责人与上级政府的关系则开始发生深刻的变化。伴随着地方民主化的发展，基层政府负责人的民意基础会逐渐强于中层以上的政府负责人，地方政府合法性程度的提高会构成对高层政治民主化进程的某种压力。邓小平就讲过：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。”[16] 如果据此制订时间表，则由下而上地逐步推进、完善普选制基础上的民主化，就应该尽快开始。

    其次，乡镇选举的改革也是干部人事制度改革的一个突破口，突显出现行干部人事制度的缺点，为从传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理而渐进发展的中间环节。目前乡镇长选举改革试点地区选举程序设计中存在着许多不合理、不完善之处，就与现行的干部人事制度有关。乡镇选举的改革将民主选举的理念首先引入基层政治，在价值取向上肯定了“竞争性选举”这一民主政治的核心内容，这的确是具有重大意义的，为逐步在操作性程序的层面不断完善中国的政治选举制度开辟了广阔的空间。对目前所存在问题的深入探讨和对这些矛盾的逐步解决，正是中国民主政治发展的重要动力。如果将建立和完善国家公务员制度视为干部人事制度改革中对“事务官”管理制度的改革，那么乡镇长选举方式的改革则是对“政务官”产生方式的最新探索。

    再次，乡镇选举改革试点地区存在的深层次问题为中国的学术界和政界提供了许多必须深入探讨的重要课题。例如，基层政府民意基础的制度化会导向要求执政党的党内民主，这是一个需要全面研究的问题；乡镇长选举方式的改革能否得到巩固并在广度和深度上延伸，有赖于建立地方自治的制度基础，而目前中国缺乏适用于全国的地方自治法律框架，这就提出了深入研究相对的地方自治问题的需要；由于在现实状态下组织资源和社会动员能力以及传媒等主要竞选资源都被高度垄断，社会政治生活中不存在相对公平的竞选条件，因此需要深入研究如何有步骤、有秩序地逐步开放竞选资源的问题；中国各地的经济、政治、社会发展水平不一，差距很大，推进民主政治的动力也不同，即使是村民委员会选举的发展程度和效果也很不平衡，而目前乡镇长选举方式的个别改革模式究竟在什么条件下可望逐步改善、推广，也有必要深入研究。

4. 乡镇选举改革的障碍

    目前中国大陆乡镇长选举方式的改革之所以能在部份地区逐步展开，主要是由于高层的支持或默许，由各试点地区执政党组织、地方政府和地方人大积极推动[17]，也得到了学术界的高度关注。仅2000年在广东省深圳市，以大鹏镇的镇长选举方式改革为主题的学术研讨会就举办了三次。[18] 可以说，目前大陆的乡镇长选举方式改革基本上是在现行体制内运作的。

    但这样的改革也不可避免地遇到了来自于现行体制的种种阻力。除了现行体制内一部份政治上保守的力量或本能、或自觉地将发展基层民主选举视为对执政党领导的垄断地位的挑战外，农村基层政权中的部份干部由于角色与利益冲突对此也较为消极。而更深层次的障碍还是来源于决策者对政治风险的判断。

    一些在体制内积极推动基层民主发展、努力为执政党寻求和巩固政治合法性基础的人士在论述基层民主选举对中国政治发展的意义时曾指出：“首先，要向全党，向我们这个系统坦率地谈两个选择。一个选择是苏联，苏联的改革是先从中央做起，中央新思维不断推进，基层却没有动。苏联的改革是自上而下，没有让人民熟悉民主的程序，接受民主教育，参与民主活动，最后，到国家分裂的时候，人民只知道拿起枪杆子，内战不断。另一个选择是台湾。国民党从50年代就开始了村的选举，尽管国民党一直控制到八十年代才开放，但客观上国民党的统治没有被选举推翻。”[19]

    按照这一说法，一个长期垄断政治权力的执政党一旦开放政权，发展民主，给人民自由选择的政治权利时，会面临两种选择：一种是象苏联那样急促地从政治高层推进民主选举，其结果是整个社会缺乏推行民主政治的必要准备，迅速导致执政党更替，国家分裂，社会动荡，人民为此付出了代价；另一种是象台湾的国民党那样，从基层开始逐渐发展民主选举，使人民逐步适应民主化的要求，培育民主政治赖以生存的文化土壤，其结果是不仅不会丢掉政权，还能巩固政权。

    然而，国民党在2000年的台湾“总统”大选中的失败却给出了另一种估计，即开放党禁、实行民主政治后，原来长期垄断政权的政党可能早晚会面临下台的命运。这一结论不利于大陆高层决策者推进基层政权民主选举的决心，大大增强了他们的政治风险意识。这是目前乡镇长选举方式的改革能否进一步扩大和规范的主要心理障碍。2001年底至2002年初，大陆新一轮的乡镇长换届选举又将展开，基层民主政治的发展将面临新的契机和抉择。

【注释】
[1] 江泽民，“高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪──在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告”。
[2] 《乡镇论坛》杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，2000年2月。
[3]“公选镇长，遂宁开了先河”，《成都商报》，1998年12月29日；“中国直选第一乡”，《遂州报》，1998年12月31日；“去岁最末一天，万余公民冒雨参加直选”，《华西都市报》，1999年1月3日；“谁当乡镇长，人民说了算”，《绵阳日报》（城市版），1999年1月5日；“直选乡长”，《南方周末》，1999年1月15日；“中国第一个直选乡长产生”，《法制日报》，1999年1月23日；“大鹏镇将诞生中国首位民选镇长”，《羊城晚报》，1999年4月28日；“中国第一个民选镇长上午产生”，《深圳晚报》，1999年4月29日；“首批‘民选乡官’在河南产生”，《新华日报》2000年4月2日等。
[4]“江泽民在广东考察工作强调紧密结合新的历史条件加强党的建设始终带领全国人民促进生产力的发展”，新华社2000年2月25日电；“江泽民在江苏、浙江、上海考察工作强调按照‘三个代表’要求加强党的建设”，新华社2000年5月16日电。当然，对江泽民“三个代表”的思想，在大陆理论界是有着完全不同的理解的。朱熔基在2001年3月15日九届人大四次会议后的中外记者招待会上说，要想阐明“三个代表”等思想“也许我们需要开一次研讨会”。本文所持的观点也仅仅是笔者的理解。
[5]“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议”（2000年10月11日中共第十五届中央委员会第五次全体会议通过），新华社北京10月18日电。
[6]“遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法”、“中国直选第一乡：步云乡第12届人民政府乡长漫笔”，《遂州报》，1998年12月31日；“直选乡长”，《南方周末》，1999年1月15日；李凡、寿慧生、彭宗超、萧立辉，《创新与发展──乡镇长选举制度改革》，东方出版社，2000年11月版。
[7] 查庆九，“民主不允许超越法律”，《法制日报》，1999年1月19日。
[8] 中共四川省南部县委组织部，《四川省南部县公推公选副乡镇长资料汇编》；刘喜堂，“关于乡级民主发展的调查与思考”，《经济社会体制比较》2000年第2期。
[9] 中共绵阳市委组织部，“抓住关键，确保乡镇人民代表直接提名选举乡镇长试点工作圆满成功”。
[10] “关于人代会‘联合提名’问题的探讨”（一组文章），原载《法学》1999年第8期；引自《新华文摘》，1999年第12期。
[11] 临猗县委对卓里镇主干进行民意调查活动资料》；牛伟宏，“乡级民主建设的新突破──对‘两票制’选举乡镇主要领导的思考”，《改革内参》（北京），1999年第16期。
[12] 黄卫平主编，《中国基层民主发展的最新突破──深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，社会科学文献出版社，2000年3月版。
[13] 在如何概括大鹏镇的选举方式改革上，存在着一些并不重要的分歧，主持选举的官方称其为“两票制”，有学者认为是“三票”。参见“大鹏镇原是三票选镇长”，《南方都市报》，1999年4月29日。笔者则称之为“三轮两票”。
[14] 中共广东省委宣传部、中共广东省委政策研究室、广东省社会科学院、中共深圳市委联合课题组编写的《跨世纪发展的历史使命──深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》一书（广东经济出版社，2000年8月）认为：“大鹏镇两票推选镇长的成功经验和发展态势表明，深圳市在未来两三年，两票推选镇长有可能扩大和推广到绝大多数镇。......期望通过10年左右的发展和建设，深圳市率先实现直选镇长。......甚至到2012年的时候，有可能在个别的区实现直选区长。”
[15] 由于选举程序设计上的不规范，这四种身份实际上往往互相交叉，使有资格参加投票者与实际参加投票者之间可能出现较大的出人。大鹏镇有1,500多农村户，若每户的代表军参加选举，仅此类选举者就应有1,500余人；如果全体党员、干部、职工都参加投票，其人数也在500人以上；如此则全部有资格参加第二轮投票者至少应有1,800人以上（300多干部、职工中党员至少占了三分之二，部份农户推选的代表也是党员）。可是，实际参加投票者仅为1068人，缺席率竟高达40%左右。
[16] 1987年4月16日邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话，见《邓小平文选》第三卷，第220页。
[17] 各试点乡镇的有关部门都有意争当中国政治体制改革的“小岗村”或中国大陆的“直选第一乡”，希望率先产生“首位民选镇长”。
[18] 2000年4月底，中央编译局当代马克思主义研究所、社会科学文献出版社、深圳市委宣传部理论处、深圳大学管理学院主办了“‘两票制’镇长选举方式改革学术研讨会”；同年6月，深圳市社会科学院、深圳市民政局、龙岗区等主办了“基层民主政治发展研讨会”；同年12月，中国政治学会、中山大学、龙岗区等主办了中国政治学会年会。
[19] 王振耀，“中国的村民自治与民主化发展道路”，《战略与管理》，2000年第2期。

（本课题组长：黄卫平教授；成员：邹树彬讲师，张定淮、杨龙芳副教授）