应当如何监督权力？

自1949年中共在大陆建立政权后，逐步确立了以党权居主导、党国同构的政治架构。在这个过程中中共一直以“民主”的名义，如“放手发动群众”、“人民当家作主”、“人民是历史的主人”等口号，扩张并巩固党权。自1980年8月19日邓小平发表“党和国家领导制度的改革”的讲话，明确提出“着手解决党政分开，以党代政的问题”后，党政权限之分际一度成为大陆学界、政界研讨的热点。在赵紫阳任总书记时，“党政分开”在制度层面曾取得一些实质性的进展。但是，“六四”事件以后，在“加强党的领导”的口号下，出现了权力重新向党委集中的趋向。90年代后期，吏治恶化，腐败现象蔓延。面对这种局面，执政党承认：“在一些地方、部门和领导干部中，教条主义、本本主义滋长，形式主义、官僚主义盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，独断专行、软弱涣散问题突出，以权谋私、贪图享乐现象蔓延。”“执政党的党风，关系党的形像，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。”[1]

    在这样的大环境下，如何把遏制腐败的努力制度化就成了一个无法回避的议题。一方面，社会上关于加强对权力的监督之呼声日渐强烈，强化各级人民代表大会监督功能的诉求也逐渐在各级人大制度的运作中得到不同程度的显现。例如，近年来各级人大会上对政府官员的质询案、人事任免案中的否决票、对“一府两院”工作报告的不信任、甚至否决其报告等情势时有所闻。另一方面，也出现了一些在执政党主导下以“民主”的形式实行监督的尝试，2001年下半年南京市展开的“万人评议机关”的做法就是一例。

南京市“万人评议机关”活动始末

    在中国，“评议机关作风”作为一种制度安排，在各级党政机关其实长期存在。然而，此类评议通常都流于形式，并不能有效地遏制权力的滥用和腐败现象，因此不可能达到真正转变机关工作作风的目的。以1998年11月在全国范围内启动的“三讲”（讲学习、讲政治、讲正气）教育为例，虽说其声势空前，但收效甚微。最具讽刺意味的是，江西省副省长胡长青在省部级领导干部开展“三讲”活动中以“良好”的评语过关，并在全省到处作关于如何开展“三讲”的报告。但时隔不久，胡长青就因巨额贪污案被查获，最后这个“三讲模范”被处以死刑。“评议干部作风”之类的活动究竟有何功效，从民间流传的顺口溜可见一斑：“大贪作报告，小贪写纪要”。

    然而，南京市此次“万人评议机关”的做法却有所不同，评议的结果是市政府的两个局长丢了“乌纱帽”，吸引了舆论的注意。这次活动之所以取得了这样的效果，有一些背景性因素。首先，南京市民多年来对该市的经济和市政建设多有不满，认为历史上经济基础不错的南京市现在的经济规模不仅落后于广州、杭州，而且也远远落后于省内的苏州和无锡市。2001年10月，江苏省委副书记李源潮兼任南京市委书记，市民将希望的目光投向了新一届市委领导。其次，新市委班子刚上任，南京官场就发生了一件在全国影响极为恶劣的事件，令新领导班子颜面尽失。[2] 就是在这样的背景下，南京市委新任书记李源潮显示出较强的个人决心，希望借重这次“万人评议机关”的活动树立新的形像。

    这次“机关评议”活动由南京市委市级机关工委办公室按照市委的部署具体操办。先由市委出面发动“动员” 工作，接着由市级机关工委发放被评议对象、“对市级机关作风建设的总体评价”和“对市级机关部门单位作风评议”表8,348份，同时还在《南京日报》和《金陵晚报》上以及政府网站上公布，供上网评议。根据评议结果，市委提请市人大常委会免去了评议中排序为末位的南京市房地产管理局局长和市容管理局局局长的职务。此次活动在南京市民中得到了好评，并成为其他城市效法的模式[3]。

民意与监督

    南京市的这次“万人评议机关”活动，采用的是人们熟悉的“广泛发动群众、走群众路线”的套路。这一模式一直是中共的三大法宝之一，被誉为党的优良传统。在建国后的历次政治运动中，“走群众路线”与其说是动员群众参与政治、发挥群众的自主性，还不如说是党利用这一口号贯彻党的既定目标，使党（或党委中书记个人）的意志得以实现。例如，毛泽东发动的“文革”以及“文革”期间对部份人的整肃，就是如此。此次南京市的“机关评议”采用了“向人民学习，为人民办事，请人民评判，让人民满意”的新口号，并且组织媒体跟踪报导，使评议活动比以往机关内部封闭式的“走过场”做法（如1998年开始的“三讲”）有较高的透明度，显示了尊重民意的作用，短期内也有明显的积极效果，但民意的表达及其对权力的监督作用的实现并未依循宪法赋予的渠道及程序。这次评议活动的实质仍然属于以“民主”的名义扩张党权。如果说毛泽东时代沿用的是“大民主”（大规模的群众运动），那么这次评议活动则是一种非程序性的“民主”，距离民主制度之真谛距离尚远。

    在西方民主国家，各种民意测验的确能在一定程度上反映出对政府、政策、政党或政治家的支持率，民众的游行示威等也是民意表达的方式之一，但民意最终必须通过各种合法的投票选举才能上升为权力意志，进而具有法律效应，所以民意的表达不应该也不能替代或越过民主政治的程序。

    毫无疑问，在中国改变民意表达缺乏渠道并且不能上升为权力意志的现状，实现对权力的有效监督，是完全必要的。问题在于，应当如何看待民意、民意机关（人民代表大会）及监督权的归属问题。中国的宪法规定，国家的“一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；人民应当是“委托”人民代表通过各级人民代表大会去选举政府、审判、检察机关（即“一府两院”）的负责人，并对这些行政司法机关的工作进行监督。只有当民意的上达及上升为权力意志通过这样的法定程序，才能显示出宪法的神圣性和作为中国根本政治制度的人民代表大会制度的地位与作用。

    南京市委在讨论“万人评议机关”问题时，市“人大、政协的主要领导，市政府的领导一起参加常委扩大会，所有与会同志形成一个共识，要在考察的基础上末位淘汰”，这种做法的确显示了执政党的领导地位及民主集中制的原则，似乎也传递了市委要将民意反映不佳的官员“夺印”的合法性。但是，整顿吏治、惩治腐败的关键在于强化法治，杜绝人治；党的意志、党的领导、党管干部等都应通过法律和制度体现出来。单纯按照市委（通常是市委常委会）的决定，由市人大根据“万人评议机关”的结果去“摘牌子”，如此，作为民意的法定代表机构的人民代表大会之监督权如何才能体现出来？

加强人民代表大会的监督功能

    根治吏治腐败还是应当依循“依法治国”的原则，从加强制度建设入手，切实加强宪法赋予的民意机关──人民代表大会──的监督权，同时进一步完善人代会制度，如代表选举制度、议事制度等。监督权虽不具有专属性或排他性，但其他方式的监督（包括民众评议、舆论监督等）都不应当成为分割由法定的监督主体行使监督权的“权力容器”，不可主次不分，更不可本末倒置。再则，不同序列的机关、部门均有相应的机关来行使监督权，除各级人代会之外，还有各级党代会、各级人民政治协商会议等，它们是对同级党委或政府实行监督的法定主体。在目前法定的监督主体监督不力的情况下，切实可行的办法是加强法定的监督主体的监督权，而非人为地削弱和模糊法定监督主体的作用。

    1999年3月15日，第9届全国人民代表大会第2次会议通过的《宪法修正案》在宪法的第5条中增加了一款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”不管现实生活中发生了多少有法不依、执法不力的现象，但“依法治国”这一口号既已提出，就不能长期落空。虽然在一些地方，党委仍然以“民主”的名义扩张党权，但在另一些地方也有一些民意机关在“依法治国”口号下试图把人大的功能由“软”变“硬”，着力推进程序民主。当然，也有不少人大代表一仍其旧，只是在开会时“鼓鼓掌、举举手”，在分组讨论时“发发牢骚、骂骂腐败”。近年来，人民代表大会的功能在一些地区出现了走强的现象，这与其说是有了新的制度安排，还不如说是社会的压力所致。

    目前，在党与人大的关系上，主导的政治话语仍然是“加强党对人大的领导，充份发挥人大的作用”。党的既有权力与人大的法定权力之间的博弈还会继续下去，所以，在中国既出现了人大权力增强的现象，也出现了党权扩张的现象。

    为了使人大的监督权更具有可操作性，2002年年初安徽省人大根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律的规定，结合本省实际，制定了《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》。该条例规定：政府机关及其工作人员如果受到重大的申诉、控告和检举，人大常务委员会可以组成特定问题调查委员会进行调查处理；所谓的“特定问题”包括违宪、违法或人大决议决定的重大事件，国家机关工作人员的重大违法、渎职、失职事件，有重大影响的冤案、假案和错案以及公民和法人的重大控告、申诉案件等。该条例有5个特点：其一、监督对象民主化。每年初由人民代表共同圈选被要求评议的机关和国家工作人员，公开评议结果。其二、全面规范免职、撤职程序。在免职案或撤职案调查期间，人大常委会有权决定被提出免职或撤职人员是否暂停执行职务。其三、调查报告如未被通过，常委会可要求报告机关补做或重做报告，如仍未被通过，常委会可对任命的报告机关正职负责人依法决定暂停执行职务或免职。其四、对常委会应监督的事项没有监督的，上一级人大常委会应责成其履行监督职责。其五、对监督方式作了开放式规定。[4] 在全国范围的《监督法》尚未出台时，安徽省人大通过的《监督条例》无疑具有积极的示范作用和指导意义，也是循着“依法治国”和加强制度建设所作的有益探索。

    建立民主政治制度必将是21世纪中国政治发展的唯一选择，如何一步一步地迈向民主政治，择定切实而有效的举措，将事关未来大陆政治的走向。民主既然是一种程序，监督也应具有可操作性的程序。而当下以“民主”名义扩张党权的做法与人大制度的增强是相抵触的，而且可能会使“人大”监督条例流于形式。

【注释】
[1] 见中共中央15届6中全会通过的“关于加强和改进党的作风建设的决定”，2001年9月26日。
[2] 2001年11月26日晚，南京市市政公用局局长朱自强出差到宁波时，吃喝玩乐，随行人员酒后滋事，强行将该市某大酒店夜总会的4名女服务员拉入包厢非礼，随后又与前往检查的民警对抗。事发后，朱自强宛如无事，继续游山玩水。这一丑闻经媒体曝光后，全国舆论一片哗然，使南京市政府在全国出了丑。
[3] 南京市的做法不仅为江苏省的某些地方效法，如江苏省盐城市在2002年6月也启动这一做法（见《新华日报》第1版，2002年6月18日）。2002年4月2日洛阳市也启动了“万民评议市直党政机关”的活动（新华网2002年6月22日报导）。
[4] 《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，2002年2月3日由安徽省人大常委会发布。