政治改革：“中国模式”的难题

关于中国的改革，如果从不同的视角、用不同的观点来观照其进程、分析其成败得失，可能会得出差别很大的结论。以前苏联东欧为参照，可以把中国的改革看作是社会主义制度内部的自我完善和修复；以西方政经制度为参照，可以把中国的改革看作是向世界主流体制的“转型”和“接轨”；以中国传统社会为参照，可以把中国的改革看作是洋务运动、清末新政和反清革命之后现代化进程的继续；如果仅仅从1949年以后的中国式社会主义传统为参照，则可以更简单地把中国的改革归结为向文革之前17年体制的部分回归和在那个基础上的发展。

    25年过去，中国已经发生了巨大的变化，最突出的变化被归结为一系列的“经济建设成就”。在充分肯定中国的经济改革成就之余，也必须看到，有一些因为不均衡、不公正的改革而带来的变化，其实是大多数中国人不愿意看到或者不乐于承受的，比如农民的相对贫困和农村的绝对破败、官僚系统的劣质化和贪污腐败的普遍化、道德诚信和生态环境的严重破坏、教育医疗社保等重大社会目标的退步、地区间差距的加速扩大等等。这些负面效应并非改革的推动者们“有意造成”的，但是他们也应该对因为缺乏预见、解决无方而造成的负面后果的扩大和恶化负责，他们的后继者则有相当的政治义务去解决这些“改革后遗症”。令人不安的还不仅仅是改革的某些经济和社会的负面后果。对执政党和政府的权力合法性及其行为能力、行为方式的最强烈质疑，不是发生在60、70年代的经济衰退过程中，恰恰发生在经济高速增长的改革时期。社会分化、阶层对立的格局正在形成，权钱结合的强势群体抢占了权力和财富的高地，弱势群众则受到权力和财富的歧视和排挤，从而，强者愈强、弱者愈弱，民众、权势集团和当局失去了当初对整体改革的广泛共识，结果是一部分人强烈拥护的改革，另一部分人可能无动于衷，还有一部分人难免会激烈反对。这种社会的紧张最终必然会危及到政权根基和社会稳定。

    当然，从经济增长或狭义的社会发展的意义上讲，中国的改革无疑是成功的，其成功堪与中国近代史上最有影响力的政治社会变革相比拟，甚至也让1949年的“革命胜利”及其后大规模社会主义改造的成就黯然失色。但是，在成功的背后，又有着让民众和当局各自都不愿意接受的诸多负面后果。简单而笼统地评价中国改革的功过成败，不如找出它成功的地方和失败的地方来得重要，不如找出成功的线索和失败的症结来得重要。因此，我们必须探寻中国改革的实质意义。

一、经济改革的成功来自于经济自由的扩展

    要完整地分析和叙述中国改革的内容、方式、手段和实质后果，并从中得出对后人有启示意义的经验和教训，是一项困难的工作。不过，有一项结论却可以轻易得出，那就是：无论是“包产到户”、“放权让利”、“承包租赁”、“股份化改制”还是“大力发展民营经济”，都是在一定程度上放松国家权力对微观经济主体和微观经济活动的控制，亦即使从地方政府、企业主体最终到每个人的经济自由权利得到不同程度的扩展。把被国家权力劫持和绑架了的权利释放出国家统制经济的牢笼，这就是中国经济体制改革的实质意义。

    中国在改革开放之前的状况，用邓小平的话来讲，对外是“封闭”的、对内是“僵化”的（所以需要对外开放、对内搞活）。其特点是政治上高度中央集权、经济上高度国家垄断，党的主席不仅拥有凌驾于社会和国家之上的一切权力，而且还是所有正确思想的唯一源泉；国家以全民或集体的名义实际控制了全部的经济资源和经济组织，国家占有所有人的全部社会劳动，按政治分类和阶级身份来分配全部劳动成果；任何个人、任何组织除了依附于国家权力以外就无法生存，除了做“组织”上安排的工作不可能再有任何可做之事，除了过社会主义大家庭的生活不可能有任何真正属于个人的生活，甚至于一个被党否定了的中国人将不再有做人的权利和资格。当然，控制了一个人的生存，也就控制了他的一切。

    “家庭联产承包责任制”是农民的自发改革行为，其推广则演变成为一次高度成功的农村改革，它使家庭取代生产队成为农业的基本作业单位，农业产出大幅度提高，农民的吃饭问题基本得到解决。任何政治学或经济学的理论解释都不能忽略农民从国家权力那里取得了人身自由这一事实的重大意义。农村改革最首要的不是农民与土地之间权属关系的变化，也不是农民对其劳动成果的收益分配权的变化，而首先在于国家权力离农民远了，集体对农户的干涉少了，家庭成为基本上自治的生产、生活组织，国家对农民的生产活动和私人领域的生活不再发生强制效力（计划生育例外），农民真正享有了户口管制之下的小圈子里面的人身自由，对于自己的人身和劳动具有了使用权、收益权和处分权。在农村，正是自由带来了活力。可以预期的是，如果在新的生产生活方式的基础上对乡村政治进行重建，充分的自治和更多的自由将给农村和农民带来更大的活力。然而，解体了的人民公社、生产大队和生产队三级组织并没有被真正解散，随即草草改制为与过去的“人民公社、三级所有”的体制平行的乡（镇）、行政村和村民小组。这一农村机构改革的败笔，终于将“包产到户”的成果从农户收归基层政府，并渐渐地消蚀尽净。乡镇企业是在市场意识比较强烈和国家经济统制比较薄弱的地带自然、自发地兴起的，并没有国家政策的导向作用。相反，当许多地方政府把发展乡镇企业作为政策目标之后，乡镇企业在政府的扶持、规范之下反而开始走下坡路。考察乡镇企业的兴衰，也足以让人深思。

    应该看到，农村改革给予农民的自由是非常基本、非常有限的，仅仅是自然人的人身自由而已，农民仍然不是这个国家的平等公民，户口制度和由国家主导的根深蒂固的歧视政策给他们的自由设立了一道身份屏障。在农村人口不可能大幅减少而农业的平均产出不可能大幅提高的前提下，在农民负担愈减愈重、农业收益愈来愈少的情况下，县、乡、村三级组织面临的改革课题，不是对农民如何加强领导、加强管理甚或加强服务的问题，而是如何裁撤机构、减少干扰、与民休息的问题。

    与农村的情况相类似，改革以前城市居民长期以来一直被禁锢在“单位”中：必须而且只能为单位工作，从单位获取生活来源，甚至只能从单位获取信息和“正确的思想”。单位可以渗透进城市居民的几乎全部的公共和私人生活领域。比农民幸运的是，城市居民能够从单位获得一定程度的生活保障，这种保障与单位的效益无关而只与单位的行政级别有关，单位依其行政级别的高低向其不同行政级别的成员提供不同强度、不同范围的福利保障。“单位”相当于城市的“人民公社”，所有的单位，无论是国家机关还是企业事业单位，无论是国营还是集体所有，都是一种政治、经济、意识形态三位一体的国家权力部门，即使是生产单位，其衙门性质也要高过其企业性质。城市里改革开放最早的的弄潮儿是个体户、私营企业家，他们中许多人是“待业青年”、“两劳分子”和其他被开除公职的人。他们是“单位”的弃儿，也因此成为有限开放的小市场里面的自由人。城市的改革从两个不同的方向推进，一边是私有经济从无到有、从小到大，一边是公有经济“静悄悄地私有化”。殊途而同归，都是从国家经济权力的包围圈中向外面突围，哪个地方的包围圈比较松懈，哪个地方的城市经济改革就比较到位。

    让农民和市民摆脱对公社和单位的人身依附，让民企和洋企摆脱政府的束缚，这正是经济改革的实质涵义。绝对国家权力的松动使农户和民企有了生存空间，这是国家对改革最大、最实质的贡献。与国企延续多年的窘境相对应，民营企业、三资企业的发展十分迅猛，尽管众多的市场领域仍然不允许私人资本和外国资本进入，国家在市场准入、行业准入、税赋标准、政府补贴等方面为不同投资主体的企业设定了不平等的权利义务，国有企业明显占有先天优势却绩不如人，其原因只在于国企仍然在强大的国家权力的阴影笼罩之下，国家权力对国企利益上的保护抵消不了对其创造力的束缚。

    所以，中国的改革如果说取得了成就，实质在于作为个人、家庭和企业的“经济人”有了最基本的经济自由。让更多的人、更多的企业拥有平等的自由，把“让一部分人先富起来”变为保障所有人都有同等的自由选择机会，仍然是中国经济改革进一步深化的必由之路。经济改革如此，政治改革亦复如此，政治改革的主要手段和实质后果，同样也应该是让作为公民（和公民团体）的“政治人”获得充分的公民权利和政治参与的实质自由。

二、中国改革的矛盾和问题主要源于政治改革的迟滞

    在苏联东欧发生巨变并陷入暂时性困境之后，出现了一轮对中国改革模式的“成功经验”自恋自夸、自吹自擂、孤芳自赏、自我表扬的热潮。比较典型的经验总结大概有两项，其一是所谓“渐进改革优于激进改革”，其二是所谓“经济体制改革先于政治体制改革”，这两项“经验”被当作中国之所以保持社会基本稳定、获得经济高速成长，而前苏联和东欧之所以社会剧烈动荡、经济急剧下滑的主要原因。将这两项所谓“改革经验”贯彻到中国的改革实践中，便助长了“能不改的绝对不改、能慢改的绝不快改、能小改的绝不大改”的保守心态，尤其是对于政治体制改革的态度，往往强调必须以市场体制成熟、物质条件具备、国民素质提高、社会高度稳定作为真正启动政治改革的前提条件。于是，政治体制改革陷入一个怪圈循环：只有在市场经济成熟、国民素质提高、社会和谐稳定的基础上才能有条不紊地展开政治改革的进程，回避或消解政治改革给执政地位带来的风险；而如果没有适当的政治体制改革和制度的转型，上述市场经济成熟、国民素质提高、社会和谐稳定的预设前提又根本不可能实现。那么，这无异于说，对于既得利益阶层而言，只有政治体制根本不改革，才是最稳定、最安全、最正确的选择。

    然而，所谓“渐进”与“激进”，其实并没有明确的分界，所谓“政治体制”与宏观的国家经济制度，也具有紧密的内在关系。那么，“渐进必然优于激进”、“经改必须先于政改”的说法，乃是似是而非的有害之论。比如，将东欧公开化、法治化的私有化过程称为“激进改革”，而将中国偷梁换柱、偷天换日的静悄悄的私有化称为“渐进改革”，将前苏联国家公开化的民族矛盾、政治分歧归罪于政治变革，反而将政治高压掩盖起来的社会冲突视之为“稳定”，这样的描述无异于障眼法和自欺欺人的骗术。

    将中国政治改革的拖延和迟滞当作“成功经验”，是错误的和荒谬的。当前苏联和东欧国家度过暂时性的政经危机，重新获得稳定、安全和发展之后，我们再来反观中国的改革历史，直面中国目前面临的各种严重的政治、经济、社会、文化难题，两相比较，我们不难看到，正是政治改革的迟缓造成了中国现行体制内外强大的张力，使现行体制的合法性受到严峻的考验，并且加剧了社会分化、利益冲突、阶层对立的形势，许多重大的矛盾和突出的问题不仅长期得不到解决，而且还在继续恶化。

    当前中国面临的重大矛盾和突出问题，归结起来，都或多或少与政治改革不到位有直接、间接的关系。一方面，传统体制下的平均主义“优越性”已不复存在，但旧模式的固有毛病还远未根绝；另一方面，我们离成熟的市场体制还相距甚远，但原始、野蛮、权钱勾结的“坏的市场经济”却为祸日深。列举一些对当前中国造成最多困扰的老、大、难问题，从中可以看到它们的共同特性：这些问题的严重程度与解决的难度，与民主化不足，与不能提供公平、平等的制度环境有着莫大的关系。中国的腐败人数之多、腐败行为之广、腐败程度之深、腐败规模之巨，几乎是全世界最严重的。这一深入中国政经制度之骨髓的痼疾，远不是常规的反腐倡廉措施如党纪政纪、撤职枪毙所能解决，更远远不能用“美国也有腐败”和“取得阶段性成果”来自慰了事。

    其实，无需任何高深的分析，中国所有最严重、最紧迫的问题，所有久拖不决无法破解的难题，全都指向同一个地方：都多多少少可以归因于政治体制改革的迟滞。25年来，凡是中国解决得比较快比较好的问题，几乎都是不涉及现行政治体制变革的问题；凡是必须通过改变现行政治体制才能够获得解决的问题，最终都因为政治改革的缺席而成为老大难问题。中国已经无可回避、无从选择，再不真心实意地解决政治制度的根本缺陷，市场“开放”仍可扩大规模，但“改革”就确实难以为继。

    经过20多年的经济增长，执政当局对于处理经济事务的信心比较大，更养成了以经济手段应对其它一切事务的习惯。不错，20多年的经济成长堪称“中国奇迹”，撇开水分和泡沫不说，中国经济仍然有诸多可圈可点之处。但是，经济的高速发展并没有解决也不可能解决中国面对的主要问题。以为这样的发展可以用来解决社会公平问题、民主建设问题、人权和法治问题，以为发展出来的“中产阶级”必然在政治舞台上闪亮登场，以为经济改革必然会为政治改革创造条件并自动导引出政治改革，以为因赚钱而提高了的“国民素质”和改变了的“国情”就能适应将来的新型政治体制，大约不过是痴人说梦罢了。在制度的改造面前，经济发展这个“硬道理”还“硬”得起来吗？

三、政治改革在中国是如何进入“休眠”状态的？

    1978年以来，政治改革一直是一个老生常谈的问题。实际上，中国20多年的改革历程，从起点看，政治改革曾经是先于经济改革和引发经济改革的，可惜这个逻辑顺序已经被有意识地遗忘了。首先有了对“文革”体制的批判、有了对毛泽东和“文革”的重新评价、有了对“冤假错案”的逐步平反、有了“真理标准”大讨论、有了对左倾势力的组织清理，才使得“十一届三中全会”后高层政治以及中央与地方权力运作的规则发生了在当时看来是非常大的改变。华国锋体制是后毛体制的延续，而邓、胡体制则对华国锋体制实施了相当程度的改革，其后才有了经济改革的正式启动。指出这一点，是为了再次批驳那种必须先经济改革然后才能慢慢政治改革的观点，也否定那种苏联东欧先政改后经改所以“失败”、而中国只经改不政改反而“成功”的幼稚论调。如果没有邓小平、胡耀邦对毛、华体制加以政治改造在先，断不会有任何真正意义上的经济改革在后。1976至1979年的政治变局，不也是一次有点激进意味的政治改革吗？但是这种政治改革在引导出经济改革后就从此止步不前了。

    此后，在中国改革开放的整个过程中，政治改革一直处于一个理论和实践的灰色地带：谁也不明确地反对政治改革，但改哪里、如何改、何时改、改到什么地步、改向什么目标，则从未明确过。中国的经济改革有一个大致的标准，就是所谓的“猫论”：生产上去了，产品丰富了，收入多了，利润大了，即使有意无意地闯了旧体制和意识形态的禁区，也是好的，至多也无大过。而在政治改革方面，却至今也没有一个类似“猫论”那样的可操作的判别标准，所以情形也就大不相同，凡是热心政治改革的人总遭人疑忌，凡是主张政治改革的领导人总不免以“犯错误”而结束自己的政治生涯。

    邓小平在1986年9月会见日本政治家竹入义胜时回忆说：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。”但他又说：“政治体制改革的内容现在还在讨论。”邓的话表明，一方面，政治制度必须改，这是改革之初早就确定了的；但另一方面，政治改革的目标、改革的内容、改革的方式、方法和手段，始终模糊不清。邓小平提出了“坚持四项基本原则”，为政治改革划定了边界约束条件。他不是告诉别人哪些地方能改，而是警告人们哪些地方绝对不能改。

    80年代是中共斟酌酝酿、反复权衡政治体制改革的时期，党内外都对政治改革的开展抱有强烈的期望。1980年底，邓小平提出“党和国家领导制度的改革”，主要内容是克服官僚主义、反对家长制，实行权力分散和集体领导，废除领导职务终身制，实行党内民主，并且提出了党政分开、党不代政的改革思维。1982年，胡耀邦提出“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一被他称为“极其重要的原则”。同年通过的新宪法中设立了国家的中央军事委员会，这甚至暗示了军队国家化的制度改革方向。到了80年代中期，“领导制度改革”的提法演变为“政治体制改革”，“对话”、“透明度”、“公开性”这些词语也渐渐被搬上了台面。然而，1989年的政治风波彻底改变了中国的政治生态，原来拟议中的许多政改设想都进入了“休眠”状态。

    上世纪初的清末新政原本是要建立君主立宪体制，但结果却是从所谓“改官制”入手以拖延立宪，最后招来革命而终。历史惊人的相似，20世纪后期开始的政治改革，真正大刀阔斧有动作的，也还是围绕官制的所谓“机构改革”，各级党、政府、军队、国家机关都搞了若干次有声有色的机构调整，增减一些官衔，更换一批名称，合并一批机构，至少每届政府都惯性地进行一次以减员增效为目标的“国务院机构改革”，雷大雨小，最终还是以机构扩张、人员膨胀而结束。除此之外，20多年来真实的政治改革成果实在寥寥，连“废除领导职务终身制”和差额选举这样简单的事情也还没有真正做到。

四、中国的难题：政改突破口在哪里？

    政治改革是权利与权力的较量，而中国政改的困境是只能“以权力改革权力”。权势阶层作为一个整体，是中国唯一可以迅速有效地动员起来的有组织力量，政治改革如果得不到他们的支持，便只能走向革命或动乱。但他们同时又是政改的最大延宕力量，名为“公仆”实为主人的权势人物和党政权力部门既在履行着政权的职能，同时也在经营和维护其个人与团体的独特利益。他们是一股强大的力量，现行制度使他们成为掌控最多公共权力、支配最多社会资源、占有最多社会财富、享受最多社会保障的既得利益群体。由于他们的独特地位，使他们有能力挫败任何损害他们利益的政治改革。例如，高级官员的差额选举从程序上、操作上极易实行，之所以不能推行的原因无非是霸着权位的官员不敢面对选票的考验，而他们却掌握着足以阻挠选举改革的权力和资源。不能指望上述人士成为政治改革的推动力量，除非有足够大的民间压力和国际压力，除非迫不得已。这是中国政治改革必须面对的难题。

    许多年来，热心政改的人们一直在寻找所谓政治体制改革的突破口。关于“政改”突破口的议题有两方面的含义：其一，是试图从理论上探索出一个政治改革的逻辑上的起点；其二，是试图从制度的堡垒上找到一个易攻难守的薄弱之处。前者是理论派，着力于制定出政治改革的逻辑步骤。他们找寻突破口的方法是沙盘推演式的：要想到达制高点A，就必须先攻占阵地B，要想攻占B，必须先实现目标C、拥有条件D、配备装备E等等，这种推演的结论大致是悲观的。后者是实践派，着眼于既要政改，又不要让被改的人太难受，他们找突破口的方法是偷袭式的或“捏软柿子”式的。即选择一个改革阻力最小、改革呼声最大、改革受益者最多、改革受损人的反抗能力最小、改革成功率最高的地方入手。二者的共同点是，相信突破口是存在的，有这么一项初始的改革作起点，就可以将制度的堡垒一举爆破，让政改的进程不可逆转。

    曾经有人相信，由村民委员会选举到居民委员会选举的“基层民主”方式就是这样的一个突破口，理由是这项改革的阻力很小。以村主任的官帽之小、油水之薄，权势集团是可以把这点利益牺牲出去的。但村长充其量是村里的“二把手”，上面还有党支书罩着，村外边有乡镇政府盯着；民选的村委会与上级的乡镇政府和同级的党支部并没有分权制衡的制度设计，而是百分之百地被上级的乡镇政府和同级的党支部领导着。如此选举出来的村委会，哪怕选举过程再民主，又如何能实现村民自治的政治目标？

    政务公开、新闻自由也曾经被认为是政改的突破口。20多年来知识界争取思想自由、创作自由、学术自由、新闻自由的呼声不断，对公权机关增加公开性、透明度的呼声一浪高过一浪，对于知情权和言论权的要求，是几代知识分子和民众普遍的心声。思想权、言论权是行使其他一切政治权利的必要基础，以开放言论权为突破口的政治改革设想是符合实践逻辑的。然而，因为言论自由、新闻自由对旧体制下的贪官污吏、恶法乱令具有直接的杀伤力，所以，开放言论的要求必然受到各方面最强大的阻力，在可预见的将来，“政治正确”的紧箍咒仍将牢牢地套在媒体的头上，这个突破将异常艰难。

    也有人认为，修改宪法、改革人大是最恰当的政改突破口。宪法“至高无上”，人民代表大会是“最高权力机关”，以宪法和人大为突破口的政治改革思路，自然与中国改革的宪政方向相合。但是，这种改革思路必须以中国的现行宪法和人民代表大会真正“名实相符”为前提，如果宪法并非至高无上，人大并未掌握最高权力，那么，仅仅是宪法的文字修改和人大的形式变革，也是意义有限的。一个矛盾含混的宪法文本、一个违宪不究的宪法体制、一个大权旁落的权力机关，本不足以对之寄托政治改革的宏大愿望。

    还有人认为党内民主是政治改革最现实可行的突破口。理由是：在现行体制下，所有的组织、所有的机构，全都是党的路线方针政策的解释执行机构，所以，如果让中共党内的6,600万公民“先民主起来”，也便等于人大、政府、政协和全社会都有了小规模的民主。但是，党内民主不仅与党的“民主集中制”固有传统相左，也必将彻底改变中共有史以来形成的组织规则，党内民主的难度与中国社会的民主化难题的难度相比，或者相等，或者更大。

    为了减轻权势集团对政治改革的担忧，减少政改实践的困难，有人设计了“政改试点”方案。中国的经济改革曾经走过这样一条路，即从某个省市县开始一项改革的试点，或从某个具体的经济主体类型开始一项改革试验，根据试点的成效再决定下一步的改革走向，比如经济特区。那么，可否以“政治特区”的方式实现以点到面的政改突破？可否以地方试点的办法开辟政治改革的前进之路？一般而言，纯粹的地方政治改革试点是意义不大的，除非首先给予那个“政治特区”以真正充分的自治权，不然，如果这个试点地区处于上级党政权力的层层包围之中，这样的试点也就没有什么意义，除了做秀，自然也绝无成功的可能性。

    在简要分析了上述各种关于政治体制改革的思路之后，看到了政改突破之困难，我们难免悲观。其实也不尽然，只要是真正的政治改革项目，无论从哪里开始、走什么路线，全都有可能成为政治改革的突破口，全都有可能引发“多米诺骨牌效应”。所以，真改和假改的选择，比从哪里改起的选择要更加重要。而所谓真改，在于是不是真正认同平等、自由、人权、法治的价值观，是否认同宪政民主的制度方向。以这个标准来看，笔者认为：真正的政改必然是全面的政改，党的政治功能、党政军之间的关系，是必须加以彻底改革的。只有从大处着眼，才能从小处着手。真正的政治体制改革必须首先针对真正的大权力，必须将真正的大权和实权交给人民去选择、监督，而不是在没有实权、只有小权的地方兜圈子。这是判断中国是否有实质性政治体制改革的标准。

    在今日之中国，恐怕没有多少人真正相信，政治体制永远无需改革。政治体制变革或早或晚会成为中国无可回避的结果，而其突破点大约就在“逃避政改”的“中国模式”难以为继之时。