论诉权的宪政保护

诉权作为公民享有的宪法规定的各种基本权利的载体，中国宪法中却没有明确的规定。这既不符合法治的要求，也不符合诉权保护宪法化、国际化的潮流。为了充分保障公民权利，应当在宪法中明确规定诉权，加强诉权的宪政保护。

诉权及各国宪法的相关规定

    当事人基于实体权利义务纠纷向法院提起诉讼，要求法院作出判决以保护其权利的权利就是诉权。有些学者亦称之为判决请求权或司法保护请求权。诉权学说源于罗马法中的action，时至今日，已经历了多个发展阶段形成了各种不同学说，如私法诉权说、公法诉权说、二元诉权说、诉权否认说等，各种学说至今尚无定论。但多数学者赞成诉权为一种公法性质的权利，从本质上讲是实体权利义务纠纷的司法救济权。《布莱克法律词典》认为，诉权（right of action）不仅是一项提起诉讼的权利，而且还是一项基于某种特定事项与事实状态并超越其本身而进行诉讼的权利，亦是一项通过审判程序而使权利受到损害者获得司法补救的权利，也可以被理解为支持一项诉讼请求权而出席法庭的权利。根据实体权利义务纠纷的等级不同，诉权可分为广义的诉权和狭义的诉权。广义的诉权包括民事诉权、行政诉权和刑事诉权，狭义的诉权仅指民事诉权。本文论及之诉权指广义诉权，其内涵包括起诉权、上诉权、反诉权、再审权、申诉权等。

    在现代国家，一切公民权利受到侵害的法律争议都应当能够提交司法程序，通过诉讼方式予以救济，这不仅是维护公民权利的需要，也是法治社会的一项基本要求。因此许多法治国家都将诉权列为一项宪法权利，予以宪法保护。例如，罗马尼亚宪法第21条规定：1、任何人均可为保护自己的权利、自由和合法权益而向司法机关提出诉讼；2、任何一种法律都不得阻碍行使这一权利。意大利宪法第24条明确规定：任何人都可起诉，以保护自己的权利和合法利益。在日本，宪法中也有具体条款明确规定诉权，其宪法第3章“国民的权利与义务”中明确将裁判请求权即诉权作为国民的基本人权。日本宪法第32条规定：任何法院接受审判的权利不得剥夺。美国、法国等国家虽未在宪法中明确规定公民的诉权，但或可由宪法有关条款推导出来，或由宪法判例等方式确认。

    国际条约和公约也对此项权利作了规定。《世界人权宣言》第8条宣告：任何人当宪法或法律所承认的基本权利受到侵害时，都有权向有管辖权的国家法院对这种侵害行为请求实际的救济。《联合国关于公民权利与政治权利的公约》第2条第3项明确规定：本公约各缔约国家承担义务：1、保证本公约所承认的权利与自由受到侵犯的任何人均享有有效的诉讼救济，即使此种侵犯行为是由履行官方职责的人所为；2、保证有管辖权的司法、行政或立法机关，或者其他有管辖权限的任何权力机关对提起诉讼的人的权利作出审理裁判，并发展司法诉讼救济的可能性；3、保证由有管辖权的机关对这种经承认有理由的诉讼救济给予满意的答复。《美洲人权公约》、《欧洲人权公约》等都有诉权的明确规定。

为诉权提供宪政保护的必要性

    中国宪法未对诉权作明确规定，只在第41条规定了“申诉权”和“控告权”。有学者认为诉权包括在“申诉权”和“控告权”之内，实际上诉权的内涵要比“申诉权”和“控告权”丰富得多，后两种权利仅为诉权之部分而已。无论从保护公民合法权利的角度看，还是从依法治国的角度考虑，中国宪法没有明文规定诉权实为一大缺憾。

    现代司法作为市民社会的产物，其终极目标是保障公民权利，也可以说司法是人权保护的最后屏障。在现代司法制度下诉权应当具有穷尽性和彻底性。当政府所享有的国家权力不当地超越宪法规定侵害了公民权利或公民权利遭受侵害，而法律、宪法都未明确规定救济途径时，权利受侵害的公民可诉求于有关国际组织，这就是诉权保护的国际化，亦为其穷尽性和彻底性的集中体现。例如，俄罗斯宪法第46条规定：1、保障每个人通过诉讼维护自己的权利与自由；2、对国家机关、地方自治机关、社会团体和官员的决定及行为（或无行为），可以向法院控诉；3、在国内现有的法律手段都已用尽的情况下，每个人都有权依据俄罗斯联邦签署的国际条约向保护人权和自由的国际机构控诉。可见，俄罗斯公民不仅可向国内法院提起诉讼，还可以向有关国际组织提起诉讼。

    而在中国，由于人权的国际保护尤其是诉权得不到保证，人权领域内的问题常为民主国家所诟病。例如，中国在批准国际人权公约时就未接受公民个人有向保障国际人权公约的机构申诉之权利条款。联合国大会通过的《公民权利和政治权利公约》第14条第1款明确规定了诉权。中国已于1998年10月5日签署了该公约，经全国人大常委会审议批准。按照该公约第2条第2款的规定，每一缔约国对该公约所确认的权利，凡未经现行立法或其他措施予以规定者，应承担按照本国宪法程序和本公约的规定采取必要步骤、制定必要的立法或其他措施，以实现本公约所确认之权利的义务。中国成为该公约的正式成员国后便应履行该公约规定的缔约国义务，尊重人权公约所确认的诉权，在宪法中明确规定诉权。

    从保护公民基本权利的角度来认识，这样做也完全必要。人权是人类社会共同追求的终极价值目标并随着时代的进步而不断发展。特别是二次大战后人权概念不断被补充新的内涵而逐渐成为各国普遍接受的基本价值，从而在世界范围内掀起人权保护的热潮。中国也在宪法中明确规定了保护公民的人身权、财产权等基本权利的条款，但理论上这些基本权利的保护应当以公民的诉权为前提；否则，当这些基本权利被侵犯后，因为普通法律与宪法均无明确适当的救济途径，那么宪法规定的基本权利就可能形同虚设，因为诉权是司法审判权与公民权利的联系桥梁。在此意义上，诉权是保障人民真正享有宪法所保护的基本权利的载体。

    众所周知，宪法的目的有二，一是制约国家权力，二是保障公民权利，而保障公民权利又为其首要的核心目的。但在中国的现实生活中，大量违反宪法、侵犯公民宪法权利的案件不能得到及时有效的解决，公民的宪法权利受到侵犯后不能及时得到法律救济现象普遍存在，这不仅影响了中国宪政秩序的形成和法治国家的建设，也制约了宪法对人权保障作用的发挥。只有诉权入宪，才能使人民真正享有宪法权利，才能推动中国的法治进程。

    法治作为一种观念形态、社会秩序和生活方式，是保障个人权利和自由的有效工具，其终极目的是对个人自由权利的真实关怀，是对最大多数人的根本利益的关怀。英国著名思想家洛克在论及政治社会及政府目的时提出：人们放弃了他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权而把他们交给社会，由立法机关按社会利益所要求的程度加以处理，但这只是出于个人为了更好地保护自己、他的自由和财产的动机，社会或由其组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外，而是必须保障每一个人的财产……。还有很多其他的著名思想家对国家、社会和个人之间的关系作出了类似的阐述。显然，建设法治国家必须以人民的安全和利益为出发点。中国在第三次修宪中提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，而依法治国的精髓就在于依宪治国，这也是实现宪政目标的要旨。当前，因宪法中对公民诉权无明确规定，使得公民的基本权利受到侵害（特别是来自于国家公权力的侵害）时得不到及时有效的救济而成为实现依法治国目标的最大障碍。为把中国建设成为法治国家，需要在宪法中明确规定公民诉权。诉权宪政保护体系的构建

    如前所述，二战后，在人权意识和宪政观念得到普及与提高的情况下，诉权保护宪法化、国际化的趋势显而易见，这为中国诉权宪政保护体系的构件提供了一个新的契机。西方国家自近代以来一向比较注重人权保护，并且经过长期的历史发展，在自身的法治传统下对诉权形成了有效的宪政保护机制。而中国是在改革开放后才试图逐步摆脱“人治”，至上世纪末提出了“依法治国”的方略。现在需要以宪法规定为基石，以法律保障为核心，以制度建设为支撑来构建公民诉权的宪政保护体系。

    宪法作为国家的根本大法，在国家生活中拥有至高无上的地位；从本质上讲，它是公民基本权利的保障书。中国宪法的第2章明确规定了公民的基本权利，而诉权作为公民基本权利的保障性权利也应该由宪法明文规定在公民基本权利的专章之中。这也是中国履行国际公约的缔约义务与国际接轨的需要。在现代法治社会中，任何国家的司法制度都应为公民的诉权提供充分的法律保障，以使公民诉权受到侵害后首先得以诉求法律保护。宪法规定的大部分公民权利都由普通法律加以具体化，一般情况下，人们可以通过刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼使受到侵害权利得到救济。但建立对诉权的宪政保护机制还需要开展许多工作。

    从中国目前的法制现状来看，首先应当完善实体法规定，提高法律的可诉性。由于中国成文的法律规定常常落后于社会经济生活的迅速发展，使得许多法律争议因法律上缺乏相应规定而让法院难以受理，这就使当事人很难获得有效的司法救济。要改变这种现状，首先必须得完善实体法规定。

    其次，要放宽起诉条件的限制。当前，由于诉权行使范围的狭窄和起诉条件的严格限制导致的起诉难、立案难，使老百姓告状无门的现状已成为法治建设的严重障碍。例如，目前中国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，而抽象行政行为则被排除在外，常使得政府可以抽象行政行为为借口侵犯公民的合法权益。在民事诉讼中也规定了较为严格的起诉条件，使得立案审查成了实质性审查，这实际上限制了公民诉权的行使。所以，笔者建议立法机关放宽起诉条件的严格限制，拓展诉权行使的范围，使法院作到有诉必理，使百姓有冤有处伸。

    再次，适应社会发展的需要，制定一批新的法律法规，使得宪法规定的申诉权、监督权等落到实处。在中国有了宪法并不当然地意味着公民权利可以得到有力的保障。要想真正建立起对公民权利的宪政层面的保护，除了宪法明确规定公民的诉权和法律保障措施外，还必须进行相关的制度建设，特别是要实现司法独立，只有这样才可能保障司法公正。如果在宪政安排上为司法独立创造了条件，宪法规定的基本权利也被法律具体化了，公民权利受到侵害时自然可以诉求于法律保护，这样才能构建起对公民权利的完整的宪政保护体系。

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