国家对农村现行管理方式的体制缺陷──从南村调查剖析中国的乡、村基层组织现状

中国农村改革于今已达20多年。在上世纪80年代改革之初，中国农村经济曾一度有大的发展。但时至今天，农村贫穷与发展的滞后，再一次成为全社会所关注的问题。推动农村经济与社会发展，减少农村的贫困，首先得了解中国农村到底面临什么问题。本文通过解剖华北南部同属一个自然村（简称南村）的两个分村的基层组织，分析村民自治组织在乡村发展中起了什么样的作用，以及乡镇政府的行政模式有哪些弊端，由此指出中国农村面临的双重困境和摆脱这种困境所必须的乡镇政府改革。

一、南村基层组织与村民之间的关系

    南村一分村共有1,860人，现在的村基层组织（以下简称为“村组织”）是1994年由上级政府定下来的，共有村支部书记、村委会主任、党支部委员11人。其中村支部书记秦礼的已经在“村组织”工作20多年。三分村人口有1,400多人，现任支部书记郝喜军自十几岁开始务农，当过生产队长、大队民兵连长，现成为该村第三代基层组织的负责人。

    1. “村组织”的日常工作与村民评价

    一个“村组织”的日常工作主要有两大类，一是处理本村村民反映的问题，二是应付上级政府布置的任务。但对村委会的工作绩效，村民与“村组织”的评价完全不同。比如就“村基层组织能为村民解决什么问题”，大部份村民告诉调查者，村干部经常登门找村民，不是让出钱就是让出力。但村干部自己却认为，他们为村民做的事情很多：比如，上报军烈属的情况，领取救济金；反映村特困户的情况，领取救济；还有报灾，调解邻里纠纷，发放宅基地等等。有许多时候，村民找村干部办理的并不是什么公事。比如，一家男人外出好几年不归，女方要改嫁，村支部书记受男方亲属委托，外出寻找、刊登寻人启事等。又如，有一村民的摩托车在外面被扣，他们找村支书帮忙要回。有时候村组织也受村民的委托办理一些村里的公事。比如，1996年村里发生涝灾，村民集体来到村支书家，让他向上反映灾情，以求减免税收。又如，村里的高压线被人偷窃数百米，村民找到村支部书记，让他找县公安局，把被偷的电线追回来。

    除了这些受委托和尽义务的事之外，“村组织”还掌握着一些公共资源。我们在调查中看到的主要是发放宅基地的权力。从法律规定来看，发放宅基地的权力属于上级土地管理部门，但县乡两级土地管理部门对农村土地资源的了解仅限于观念和数字，不可能具体规划管理各村的土地，于是实际掌握农村宅基地发放的权力就下移给村委会。这一权力的下移曾为“村组织”带来许多谋利空间，但现在随着县乡土地部门的权力向农村基层延深，这种谋利空间将被压缩。

    2. 乡政府对农民的摊派和“管理”

    实际上，应付乡政府以及各级政府部门下派的任务才是“村组织”的主要工作。由于土地承包制的实施，农民与国家的关系发生了变化，这对乡政府的权力构成了一定的限制。于是乡政府往往试图从其他方面弥补其权力“损失”，其手法之一就是加强对“村组织”的管理和控制。

    笔者通过调查发现，“村组织”承担着乡政府下派的诸多“任务”。例如，每年第一季度有以下“任务”会下达给“村组织”。第一项，查“私婚”和“早婚”。乡政府根据各村人口总数，按比例分派名额，责成“村组织”必须搜索到足够的私婚和早婚人数，为乡政府筹到足够的罚金。第二项，实行计划生育的季度普查，责成一个村必须有一定数量的人做引产、流产手术。比如，三分村共有1,400人，按比例分到8个名额；少完成一个，乡政府要对村组织罚款2,500元。第三项，征收人头税。本来，征税是税务部门的事权，但乡政府认为，有些该征的税没有征上来，于是按每人12元的配额对各村加征所谓“税收”，这部份乡政府自行规定的收费被村民称为“人头税”。这项摊派遭到村民的抵制，因为“村组织”和乡政府均拿不出合法征税的税票。最后，“村组织”只好从信用社贷款，上交了这笔“人头税”。第四项是“小康村验收”，验收标准多达15项，每一项都有具体的数字标准，如人均收入达到1,300元的户要超过村民总户数的80%，人均集体经济收入要超过1千元，学龄人口小学入学率达到99%、巩固率为99%、完成率为97%，按“村文化建设”标准村图书室必须有1千多册藏书，每年订阅5种以上报刊，有3个体育场所，3种以上体育设施，此外还有住房、用水、用电、道路、绿化、卫生所，以及“村组织”建设、计划生育等各项硬指标。

    3. 农民负担的各种税费

    笔者调查的一分村和三分村都已成为“小康村”，但并未全部达标。实际上，乡政府对所谓的“达标”并不认真，他们最关心的是“村组织”上交“税费”的多少。第一季度的任务还未完成，第二季度的“夏季征购提留”工作就已开始。乡政府把上级政府下达的任务分解到各村；各村再根据下派任务，计划造表，将任务分解到各户。在一分村，我们看到了上一年夏季征购提留表，从一个名叫赵常华的村民名下（承包耕地2.1亩），他应该上缴的夏季征购提留如下：

    “村提留”合计为97元（其中公积金42.2元、公益金18.3元、管理费36.5元），“乡统筹”合计为169.9元（其中教育费54.8元、计划生育费8.2元、优抚费11.9元、民兵训练费11.9元、道路维修费8.2元、卫生费4.6元、税金70.3元），总计为266.9元。

    夏季是农民交纳各种费用的主要季节。一分村有1千8百多人，向县、乡政府上交的“夏季征购提留”包括：公积金25,296元、公益金12,648元、管理费25,296元、义务工3,720元、积累工5,580元、教育费39,744元、计划生育费5,692元、优抚8,220元、民兵费2,530元、道路费5,672元、卫生费3,162元，小计126,480元，国家税金48,150元。“村组织”把表册送到夏粮收购站，收购站则把各种款项从农民的卖粮款中扣除。

    4. “村组织”在农村社区公共生活中的作用

    从调查结果来看，“村组织”控制民众的能力越来越弱，在农村公共生活中的影响也越来越小。比如，“村组织”不再管理经济事务，如打井、整地、安排生产，也不参与村民的婚丧嫁娶、修房盖屋。“村组织”从农村的公共生活领域退出之后，其管理空白有一部份逐渐被村民的自发行为所填补。例如，土地承包之始，地块被分割得很零散，一户的承包地不过3至5亩，却被分割成7、8个小地块，不利于耕作；于是村民们通过私下交换，把小地块合并成大地块，方便耕作。此外，打井、架设电线、改革耕作方式等，也都是民间自发的行为，基本上没有“村组织”的参与。农民在文化活动方面有了更多的自主性，姓氏和家族活动的重新活跃即为一例。

    南村以郝姓为主，1949年以前这里有一个很大的郝氏家谱庙，“文革”时期被拆毁。前几年，村民们报县宗教局批准，集资重新修建家谱庙，庙里供奉的是郝氏最早从山西洪洞县移民过来的祖先。每年农历的正月十五和七月十五，在庙前举行祭祖仪式。但正如黄宗智在《华北的小农经济和社会变迁》所描绘的，与南方乡村相比，北方农村的家族观念相对淡漠。在南村，尽管恢复了一些宗族仪式和活动，但这里没有族长、族规，也没有族产，宗族行为完全处于自发状态，其活动也仅仅是一种仪式，除了满足村民对归属感的需求之外，没有更多的社会功能。

    在目前南村的村民活动中，既很少看到“村组织”的影子，也很少看到家族的影子。在组织生产、兴办企业、修房造屋、婚丧嫁娶等活动中，邻里、朋友、家族、亲戚的作用几乎处于同等重要的位置。由此可见，孤立分散，缺乏有机联系仍然是北方小农社会的基本特征，这一基本特征是国家政权深入农村的有利条件。当国家行政权力对农村控制减弱时，也没有任何势力能填补其权力的空白。

二、“村组织”与乡政府的关系

    农村改革除了涉及“村组织”与村民的关系之外，另一个重要内容是调整“村组织”与上级政府之间的关系。

    1. “村组织”功能弱化，乡政府权力膨胀

    笔者在调查中发现，在“村组织”的社会控制功能减弱的同时，乡政府的机构和权力却大为膨胀。改革以前的人民公社机关通常只有十来个正式工作人员，现在，南村乡的党委和乡政府已有一百多人。党委、乡政府、乡人大、纪检、团委以及派出所、法庭、银行、土地、税收、计划生育等各种部门，都比照县政府的机构设置，此外还特别设有管理农村的若干特殊部门。“村组织”的大部份工作都不得不围绕着乡政府的需要。

    南村乡政府管理着20来个行政村，从功能上看，既然设立了如此庞大且功能齐全的乡政府，它就完全可以独立承担起管理农村社区的任务，没有必要再设立村一级组织。但为什么又要在乡政府之下又设立“村组织”呢？这完全是乡政府的需要。在乡政府下面设立“村组织”，既增加了乡政府的权力，同时又减少了乡政府的事务性工作与责任。

    “村组织”实行自治之后，乡政府与“村组织”的关系处于一种什么状态呢？从调查中发现，南村的“村组织”名为村民自治，其控制权并不在村民手中，而是在上级政府那里。由于“村组织”手中掌握的资源很少，其权力基础就十分薄弱，只能依靠上级政府的支持。当然，这种依赖出于乡、村两级组织的共同需要：乡政府需要村组织为其提供经济上的支持，“村组织”需要乡政府为其提供权力的保障。“村组织”的人事任免，有的是通过村民推举，有的是乡政府指派。无论属于哪一种情况，“村组织”多半必须服从乡政府的领导。用三分村一位村主任的话来说就是，乡政府可以随时“调度”他们，召集他们开会，并布置任务，对他们奖励或处罚。按规定，村里征收的“提留”（即公积金、公益金、管理费等）都是“村组织”的专项经费，但在南村，“乡统筹”与“村提留”却都要上缴到乡政府，然后再由乡政府根据情况向“村组织”返还部份“村提留”款项。

    为了加强对“村组织”的控制，南村乡政府在每个行政村都安置一名乡干部，长年住在村里，监察各村的基本动态。在调查中经常听到“村组织”的干部抱怨，乡政府卡得太死，村里的工作难做。笔者曾向他们提问：能不能根据村里的具体情况，对乡政府的安排布置表示异议？“那怎么可以？”一分村的村主任说，“乡政府根本不听你的，还要用党纪政纪处分你呢”。更重要的是，如果“村组织”不听乡政府的“调度”，或无法完成乡里布置的任务，乡政府马上就会撤换“村组织”负责人的职务，另换他人。

    2. “村组织”的支配力减弱

    从总体上来看，“村组织”对农民是不可能再按人民公社时期那种大队干部对社员的强迫命令方式去布置任务，但它也不能按乡政府管理“村组织”的方式工作。“村组织”虽然行使着国家权力，安排的是上级政府下派的任务，但“村组织”却不是国家权力的化身，它们只是扮演着国家权力的基层“代理人”角色。它们的身份是多重的：当行使国家权力的时候，他们是国家权力的代理人；当他们为村民服务的时候，又成了村民的代理人。村民如果不服从他们的安排，一般情况下，他们只能调动县或乡的力量来解决。各种各样对农民的征收和摊派之所以能够完成，主要原因在于农民对国家权威的服从。因此，“村组织”必须以乡、县两级政府权力的支持作为政治靠山。需要指出的是，在全国的范围内，不同地方的村组织，其权力和支配能力差别很大。有的“村组织”几乎毫无支配能力；有的“村组织”，如河南的南街村、江苏的华西村，其权力与支配力甚至超过人民公社时期的生产大队的权力。由此可见，“村组织”的权力不在其组织形式，而是更大程度上取决于它所掌握的经济资源。有的“村组织”没有任何集体资产，连“三提留”也被乡政府拿去，“村组织”不掌握任何资源，它对村民就没有支配力；有的村在土地承包之后，“村组织”仍然掌握着一部份集体资产，如荒山、野地、林木、矿藏等，这类“村组织”就有很大的权威，能支配村民。但从数量上看，这类具有权威性与支配力的“村组织”比较少。

    显然，对改革给农村社会和权力结构带来的重大变迁及影响，学术界还未给予足够的理解和重视。比如，尽管“村组织”已经没有什么实际政治意义了，不少人还在热烈地讨论“村组织”的民主选举与民主决策之重大意义；尽管乡镇政府已经包揽了控制农村社区的大部份权力，但研究者对乡镇政府的角色和职能却很少给予关注。鉴于南村的现状在中国农村具有普遍意义，本文由此出发着重讨论农村的社会经济发展面临的新问题。

三、中国农村的出路在于改变国家对农村的管理方式

    从世界范围来看，农村的社会发展和现代化主要经由两条途径：其一，农村社区出现新的经济关系和经济力量，这股力量的发展壮大带动整个农村走上现代化之路；其二，国家率先在城市完成工业化，转而投资农村或将农村人口吸纳到城市。但对于中国来说，这两个方案都很难实行。首先，中国作为一个后起的发展中国家，现代化是作为一个文化和政治问题被引进来的，社会基层并没有蕴藏发展现代化的动力；其次，由于农村区域广大，人口众多，仅仅依靠城市和国家的力量，很难使农村得到发展。中国农村的发展的难题并非始自今天。自近代以来，中国农村就一直处于“危机─舒缓，再危机─再舒缓”这样一个周而复始的过程中。本世纪30年代，学术界曾就“中国农村的出路在哪里”展开争论，并形成了以郑庄秋为代表的“农业工业化”和以吴景超、陈序经为代表的“城市工业化”两种方案。但是无论哪一种方案，在当时的条件下都没有什么实际意义。

    从中国的现实来看，农村的状况可以概括为3种模式。第一种模式以广东珠江三角洲地区为代表，改革开放之后，大量外来资金涌入该地，投资建厂，使该地迅速实现工业化。第二种模式以江苏、浙江为代表，即改革之后农村原有的集体经济保留下来，村组织在其政治职能退化之后，转化为该地经济实体的代表，通过发展农村集体经济，使该地走上工业化之路。第三种模式最具普遍性，改革之后集体经济解体，村组织的职能弱化，广大农民再次沦为小农，他们守着几亩薄田，或四处打工，或坐家困守；在现代化的大工业、大经济组织面前，他们几乎没有任何发展机遇。中国广大农村这种具普遍性的情况表明，仅仅依靠个体的努力，庞大而薄弱的小农要走上现代化之路，将是一个漫长而艰辛的过程。

    应当如何推动农村社会经济的发展，目前中国学术界主要有两种观点。第一种观点认为，当前农村发展的阻力在于改革的不彻底，政府保留了许多计划经济时期的权力，仍然对农民的经营活动横加干涉，甚至滥用权力挥霍农民的收入。因此，农村发展的出路就在于进一步推动农村体制的改革，减少政府对农村社会活动的管制。第二种观点认为，后起现代化国家的发展离不开政府的规划和指导。持这种观点的学者引用美国政治学家亨廷顿的理论，认为一个处于现代化进程中的超大社会的乡村的发展，有赖于政府在农村推进改革和组织发展的能力。这一派学者针对中国农村社会生活中的种种无序状态，认为农村的发展必须从扩大乡镇政府的权力和职能着手，目前国家在农村的权力仅设在乡一级，下一步应该把村组织也纳入到国家行政权力的设置之内，以进一步增强国家对农村的管理和控制。从理论上讲，这两种观点都有一定的道理。但在现实中，两种主张中的任何一种如获实施，都会引发新的问题。

    1949年之后的经验表明，农村社区的发展与农村基层组织的结构和性质有密切关系。这样的基层组织在过去是村级组织，在今天则是乡镇级机构。目前国家在农村设立的乡镇一级的组织和机构总体上可以分为3种：其一是专业化的经济实体，如信用社、电力等部门和公司；其二是县属各部门在农村的派出机构，如工商、税收、司法、土地管理等部门；其三是乡镇政府。在这些机构中，以乡镇政府的职能最完整、权力最大，党委、政府、人大、纪检、共青团、妇联等机构和社会团体俱全，政治、经济、文化、教育等职能无一不包。既然农民养活了这么庞大的党政机构，农村发展的课题也理应由乡镇政府承担。然而，事实证明，目前的乡镇一级政府主要是以行政管理为名，从农村提取各种资源，满足其官僚机构干部职员的需要，而对农村发展这样一个关键性问题却久无积极的作为。

    根据马克斯·韦伯对官僚体制的剖析，一切科层官僚化的机构，无论其组织还是个人，都是以形式主义和服从上级为原则，不具备任何组织、规划、激励、动员社会的能力，它既反对也压抑组织成员的事业心和原动力。而社会和经济的发展需要有一种为经济成功而奋斗的精神，这恰恰是科层官僚组织所不具备的。一个庞大的、权力无边的官僚科层组织的存在，必然会压制农村社会经济发展的活力。

    通过剖析南村农民与“村组织”以及“村组织”与乡政府之间的关系，可以看到，目前中国的乡镇一级组织具有两个特点。其一，无论从乡镇干部个人角度还是从乡政府组织的角度来看，乡镇一级机构对农村发展的成败都不承担任何责任。土地承包之后，经济发展的责任已经落在一个个孤立的小农头上；乡镇政府无需规划农村社区的发展，其事权主要是管理、收费、罚款等。其二，由于权力集中且缺乏有效的监督机制，再加上小农素质低下，处于一盘散沙状态，这就为乡镇政府滥用权力提供了方便，其主要表现为寻租行为泛滥，乡政府用一切看似正当合法的理由，为乡镇组织和个人增加收入，从而加重了农民的负担。除了无责任化和寻租行为泛滥之外，乡镇政府和县属各部门的派出机构（这样的机构加起来有30来个）还形成了一个个小型利益集团。各部门之间竞相划地为牢，争权夺利，推诿塞责，并利用自己手中的权力鱼肉乡民，蚕食农民的利益。中国农村这块曾孕育了高度发达的农业文明和东方文化的沃土，近十余年来在各方势力无情的榨取和吮吸下，正在变成一条乾枯的河床，不仅无力承载未来发展的重负，就连维持农民家庭的生存与再生产亦非常困难。

    由于农村基层组织的这一性质，中国农村的发展正面临双重困境。第一重困境在乡镇党政系统内。这一重困境包含两层意思：其一，国家把大量的有关农村的政策和行政目标都堆在乡镇政府那里，即所谓“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府忙于应付上级政府下达的种种任务；其二，乡镇组织作为国家行政机器的一个环节，现有政治机制使得乡镇干部的主要目标是升官，大多数乡镇干部素质不高，无力承担推动农村社会发展的重任，即使有少数有能力创新者，也受到体制的严重约束，无法有所作为。第二重困境在农村本身：其一，如果没有政府方面的组织、规划和扶持，仅靠单个小农的努力，在现有观念和经济水平下，小农的发展前景十分有限；其二，如果扩大政府的权力和职能，在现有的体制下，它会以政府的官僚化行为追逐其寻租的目标，搞什么“大蒜乡”、“烟草乡”、“黄瓜乡”等，只能带来更多的经济和社会灾难。

    从南村调查所揭示的中国农村发展所面临的困境来看，笔者以为，目前农村发展的关键，不在于是强化国家对农村的管理还是减少国家对农村的控制，而在于国家政权以什么样的体制和方式管理农村。要克服目前农村发展所面临的困境，必须从体制上和管理方式两方面改革作为农村权力中心的乡镇政府机构，由行政官僚凌驾于农村之上转变为由农村社区精英对农村自我管理。通过这一改革，也许能够为农村未来的经济和社会发展提供新的机遇。