Home 
Issues Past Issues MCS 2007 Issue 1 中国行政区划变更的现状与面临的问题
Issues Past Issues MCS 2007 Issue 1 中国行政区划变更的现状与面临的问题
中国行政区划变更的现状与面临的问题
一、中国行政区划的变动与现状
二、当前行政区划存在的问题
三、关于行政区划改革的构想
四、对行政区划改革的一些深层思考
【注释】
二、当前行政区划存在的问题
三、关于行政区划改革的构想
四、对行政区划改革的一些深层思考
【注释】
1949年以来中国的行政区划多有变动。1990年代至今，随着改革的进程和城市化的推动，行政区划变更成为政府、学界和民间共同关注的一个热点问题。近年来，对行政区划的争论和设计曾在社会上多次引起较大的震荡，而实施中的区划调整措施也引发过社会骚动，甚至酿成大规模“群体性”事件。[1]
2004年初，主管行政区划的民政部区划地名司司长戴均良接受香港《文汇报》记者专访时提出了中国行政区划变更的总体思路，“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。[2] 此言既出，“一石激起千层浪”，媒体不断炒作，各种传言也不断出现（如猜测某某市要直辖等，先后见诸公开报导的有深圳、青岛、大连、南京、广州、武汉、郑州等[3]），各省民政部门也开始筹划本地行政区划的调整规划[4]。此议造成干部、民众心态不稳，民政部有关官员受到很大压力，于是官方开始不断降低调门。是年5月，戴均良多次公开澄清。[5]
行政区划本来只是一种为便于地方治理而设定的地理分区，一旦划定或形成，就应尽可能保持稳定。中国历史上王朝稳定时期如此，西方各主要国家也是如此。区划体系本身与各地的政治经济利益虽有关系，但毕竟较为间接。为何行政区划问题在当代中国有特殊的敏感性？在当代中国，它不仅是某种区域的划分，不只是对某种地方历史、文化、人群的承认，更与相应的干部级别、地方权力、资源支配等挂钩。本文所要探讨的问题是：为什么当代中国的行政区划会频繁变动，又为何引起如此大的争论和震动？为什么诸多行政区划的变更产生了愈来愈多的问题？本文先将中国行政区划的基本发展过程作一介绍；然后评述1979年以来行政区划方面的主要措施及其存在问题和争论；最后提出个人对这一问题的思考和见解。
一、中国行政区划的变动与现状
1949年以后，中国的行政区划变动相当频繁，到1954年10月行政区划才基本定型。“文革”期间行政区划无大变动，但各级权力机构改称“革命委员会”。1979年以后，各级“革命委员会”改称人民政府[6]；撤销了“人民公社”，复称为乡或镇；“地区”不再作为省与县之间的一级政权机构，而是作为省府的派出机关，称行政公署。这些做法为1982年宪法所确认。其后，在改革开放的过程中，行政区划调整变更频繁，出现了大规模的“整县改市”、“撤地设市”和“市管县”等举措，变化的动因多出于经济考虑和政府主导型城市化的需要。笔者曾以浙江省为例论述过这一过程。该省1983年至1985年撤销了地区建制，实行市（地级市）管县（县级市）体制；1985年到1992年又从“切块设市”变为“整县改市”，市建制迅速增加，县建制大幅度减少；1992年到2001年，都市的区政府直辖范围扩大，撤县（市）设区，市辖区数量增多，市区的范围大大扩张；从2001年开始，撤并乡、镇，增设“街道”，扩大镇域范围，培育中心镇，乡数量显著减少。[7] 全国行政区划变动的趋势基本与此类同，只是东部地区进展快（如地区已全部改为地级市），西部省区则限于人口规模、自然条件和经济发展水平，还未全部实施。
按照1982年《宪法》第一章第30、31条的规定[8]，中国的行政区划体系应该是三级制，局部实行四级制，但现实中实际上存在着五级甚至实质上的六级。依官方统计，至2004年底，中国有34个省级单位（4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区）、333个地级单位（283地级市、17地区、30自治州、3盟）、2,862个县级单位（852市辖区、374县级市、1,464县、117自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区）、43,255个乡级单位（19,892镇、16,130乡、277苏木、1,126民族乡、1民族苏木、5,829“街道”）；此外，在部分省区还有20个区公所。[9] 再加上具有政区性质的行政村和城市社区的居民委员会[10]，行政层级达6级之多。这还不包括大量的准政区（如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等）及附加于正式政区之上的多样的行政层级（如副省级市、副地级市、副县级镇等）。称中国当代的行政区划体系为世界上最复杂的政区形态，当不为过。
二、当前行政区划存在的问题
首先，在基层政区层面，国民待遇问题（即城乡同等待遇）及居民（聚落）自治问题尚未解决。政区格局及其权力的空间配置方式本来应该致力于维护公民（国民）的基本政治经济文化权利，这涉及到城、乡之间的平等地位、居民的同等国民待遇问题。然而，1949年以后中国实行的是高度集权的体制，政府管得太多、太死，国家权力过于强大，导致个人的、群体的、社团的权利被压抑，基层没有自主权。在这种背景下，中国又选择了一条以城市（大中城市聚落）剥夺乡村（小的、分散的、相对无权和弱势的乡村聚落）的城市化发展之路，为了维系这一发展策略，就形成了城乡分割的体制，由此又产生了基层政区管理体制的城乡差异和城乡居民的差别国民待遇。另一方面，尽管法律上[11]承认社区自治，如乡村以行政村为单位的村民自治和城市以社区为单位的居民自治，但实际上基层自治受到上级政府的多重行政干预和约束，无法真正实现。事实上这种真正意义上的自治的实现，有赖于公民个人的、集体的、乃至聚落的、地方的政治经济权利的法律保障。
1980年代以来学界和行政部门围绕着行政区划的调整变动作了很多讨论，其出发点基本上都是为了节省管理成本、改善治理。然而，由于各级地方官员的政绩观有偏差，唯上级、唯城市、唯经济是从，很少考虑民间和社会诉求，于是许多初衷良好的改革措施在现实中扭曲、变形，乃至走到反面。
中国现行行政区划的管理层次多而乱，管理范围小且差异悬殊[12]，由此导致的行政机构叠床架屋、行政权力过分集中、行政人员臃肿扯皮等弊端有目共睹。以2004年为例，平均1个省级行政区管辖10.7个地级行政区（市、自治州、地区、盟），1个地级行政区管辖8.6个县级行政区，1个县级行政区管辖15.1个乡级行政区。“由于管理幅度小，必然层次重叠，人浮于事，为了有事做就会事无巨细地统管起来[13]”。如果只是减少政府层次、扩大管辖范围，而不削减和下放政府权力，并不能从根本上解决问题，机构早晚还会膨胀。因此，减少层次、扩大幅度，必须同时伴随着政府和国家政治体制的改革。
在各级行政层级上，地级政区和乡级政区的问题尤为突出。从法律上看，地级政区本应是省级政府机构的派出机构，但1980年代中期以来采取的（地级）市管县、（县级）市方式却把“地区”实体化了。这种地级市管理县和县级市的行政设置不仅没有法律依据，而且造成了经济利益、行政管理以及城乡关系方面的种种矛盾。[14] 乡级政区的问题则是国家权力过分深入到基层社区，导致基层政府机构及其工作人员过于庞大，农民的供养负担太重。[15] 显然，取消地级政区以及乡镇政区的社区化（实现居民自治，政府只设立较小规模的监督机构和上级政区的派出机构），是两条行政改革的可行途径。在此基础上，可以适当在省（区）层级增设直辖市，适当扩并县级政区，从而理顺中国的政区体系。
另外，“整县改市”、“撤县（市）设区”也存在着一系列争论。“整县改市”有利于扩大城市腹地，便于市政建设征地，便于城乡统一规划、协调发展、互相促进补充。“整县改市”后，市的辖区内农村人口过多，农业和农村工作得不到足够的重视。“撤县改区”是1990年代以来（尤其在近期）为了加速大城市发展而兴起的一种政区调整浪潮。在这种模式影响下，市辖区制度发生了重大变化，也出现许多问题，如市辖区的设置模式和命名不规范、缺乏统一标准，区界模糊、政区重叠或管辖真空，现行区界不符合城市发展和布局的变化。[16]
三、关于行政区划改革的构想
笔者认为，针对中国行政区划存在的问题，可以将政区改革的目标概括为分权体制（准联邦制）、聚落自治和都市善治。在省市级政区，应借鉴一些联邦制的经验和做法，切实给地方相当大的自主权，形成有联邦制成分的单一制和制度化的分权体制，将中央与地方关系明晰化、法律化。基层政区的聚落自治得到官方和学界的一致认可，更有一些基本的法律支撑，可按照人口聚居所形成的聚落，实行聚落中居民（城市聚落中的市民和乡村聚落中的村民）的自治（即西方“市”制的最初含义），先在村（已实行）、乡和镇的层面推行自治[17]，待时机成熟、政治体制改革到位，再逐步向高层聚落推进。政府对都市地区（指Urbanized Area）、尤其是大都市区（指中等城市、尤其是大、特大城市地区Metropolitan Area）的管理体制改革（包括行政区划调整），一向关注。城市型政区的改革既可满足各级政府的发展取向和目标（主要在经济层面），又可以经济的发展来减缓和抵消行政区划调整所必须付出的成本和代价而达到改革和理顺政区体系（如增设直辖市以分省等）目的，并最终完成前述如聚落自治的政治诉求。因此，城市型政区的改革可以成为推进行政区划改革的着手点和突破口。当然，都市地区的政区形式和管理方式，必须有所变化。关于都市地区管理的理念和追求，从国外经验和学界研究成果来看，笔者将之概括为定位于达到“都市善治”的目标，即在都市地区的这一中层政区的改革过程中，必须以政府为主导，发生从“统治”（government）到“善治”（good governance）的变迁，并形成多样的政区形式。
从中国当代的实践来看，市领导县体制失败了，而“整县改市”的矛盾不太尖锐，这说明，在权力配置方式没有重大变化的条件下，城市政区及其管理体制的改革不可能完全照搬西方国家都市地区自下而上形成联合政府的体制。现阶段，一方面要认同“善治”的理念和目标，并审慎进行政治体制改革，以逐渐改变权力配置方面的弊端；另一方面，为达到加速城市化的发展诉求，又必须在现有权力配置格局之下寻求最合适的政区形态和管理体制。笔者认为，应区分发展时段和改革进程，来确定都市地区的政区体系；在当前的城市发展阶段和权力配置格局之下，对于明显形成或将要形成的都市地区，可采取合并或兼并方式，利用政府的力量来加速中心城市的发展（当然，其范围要适当），即目前所采取的“撤县（市）设区”模式；随着城市化的稳定以及权力配置格局的变化，再通过协商、合作方式解决区域发展问题。西方国家之所以形成了比较发达的协商、合作机制，实在是有部分迫不得已的成分在内，因为西方国家（尤其是美国）城市权力（地方自治政府）较强大，合并或兼并的实施，其阻力很大（成本太高）；但城市发展面临的共同问题又必须解决，故只能多在开展协作方面致力（效率难免降低）。相对而言，单纯就管理效率而言，一个统一的、对内部具有绝对权威的都市地区（城市）政府，更可以有效地解决都市发展所面临的问题。
行政区划的改革与政治体制改革一样，不可能一蹴而就，也没有绝对理想的政区状态；在国家权力配置趋于合理、中央与地方、政府与社会的权力得到合理划分及其有效保障的条件下，行政区划的调整就不再是一件会引起很大震荡的事。笔者认为，可以考虑以下阶段性任务。
第一阶段：以“都市治理”为主要目标，适当分省（设直辖都市区）、扩市（设省辖都市区）、并镇（设县辖市），基本取消中层政区（包括撤销大部分“地区”和部分“自治州”（个别边远地区保留），废除“市管县”体制，形成主体的省、县、乡三级制（回归1982年《宪法》的规定）；同时在都市区取消复合制（指取消市领导县体制，如有必要，则要么设地区，要么设自治州），建立等级制（设区的市，即地级市；不设区的市，即县级市；不设街道的市，即县辖市）；形成多种市和多种市内部政区体制。如大都市区采取撤县（市）设区模式，形成合理范围；内部重划市辖区，形成双层治理模式。
第二阶段：发展“聚落自治”，从村、居自治上升至乡、镇自治（近期）、县辖市（可直接称“城”）自治（远期）；形成县级政区之下的不同规模的聚落自治体（城、镇、乡），基层政区社区化、民治化（上级政区有派出机关监督，即二元权力配置）；县级政区及其以上的“市”尝试名称改革，作为不同类型的中、高层政区，避免与基层的聚落型政区的“市”混淆，或者直接称基层的县辖市为“城”。
第三阶段：形成“分权体制”，先以某些联邦制思路处理特别地区问题（如香港、澳门特别行政区），再摸索以类似联邦制思路处理民族地区问题，最后在各类型政区实行大致同等待遇，基本消除政区的特殊性，达致完全、真正的统一（实质上，或法律意义上，或公民同等的国民待遇上的真正的“统一”）；再将聚落自治上升为各级政区的“地方自治”。[18]
四、对行政区划改革的一些深层思考
中国当代行政区划变动频繁，为什么诸多改革难见成效，问题却愈来愈多？问题的实质何在？笔者认为，根源在于两个问题没有解决：一是地方治理结构紊乱，有关制度不完善，法规不健全，随意曲解法律、甚至违法的举措时常可见而无从监督；另一个则是更深层的，即产权制度模糊，除了个人产权不完善外，共有（公有）产权也不健全，即社区的、地方的（各级行政区）乃至中央政府的公有财产（资源）的产权划分极其模糊，层级越高，对资源的支配力越大，导致行政区划改革往往成为不同政区之间占有资源的竞争。中国行政区划改革必须以这两个问题的解决为前提；否则所谓的改革只能引起混乱。
中国当前地方治理结构的紊乱，与中央与地方关系的不确定性相关。对此众多学者作过许多分析，认识也基本一致。如潘小娟1997年即指出，中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学、不合理，无论是在中央与地方的权限划分还是权限制约上，宪法和法律的规定都过于原则、笼统和宽泛，不易操作，中央对地方的监督也软弱乏力。[19]
中国目前有关行政区划的法规内容过于简略，用语模糊，多原则性规定而缺乏详细的标准和实质性内容，缺乏可操作性。例如，当前的行政区划体系仅在《宪法》中有所规定，但具体各层级的含义、权责、划分方式和标准等都语焉不详，又缺乏相关法规（目前直接涉及行政区划管理的只有国务院1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》[20]，这一行政法规仅规定了不同政区设立变更的审批权限）。尤其是现在将“市”分属多个层级，既有宪法所规定的“直辖市”、“较大的市”和“市”，又有行政等级上的省级市、副省级市、地（州）级市和县级市，即所谓的“三层四等”[21]，使用同一通名，人为增加了混乱。有的法规过于陈旧（如《城市街道办事处条例》制定于1954年），却既不废止，也不修订。
同时，不少法规内容上有漏洞，执行后发现了问题又无法解决，而只能暂停了事，对于违反现有法规的做法也缺乏监督和纠错机制。例如，1980年代以来所推出的几种“设市标准”[22]，虽经数次修订仍无法满足城市化发展的要求（现行“县级市”的标准乃1993年制定，现在东部地区一般的县均达到此标准，若照此实施全都可以改县为市，那么东部地区的县级行政区划将几近消失）。原有法规明文规定，只有“较大的”城市才能设市级行政区，但现实中各地把“地改市”扩展到没有法律依据的所谓“地级市”；而“整县改市”则属于“偷换概念”，将宪法条文的立法原意曲解以适应现实需要，把适用于狭域型的城市地区的“市”建制转变为广域型的“市”；另外，作为城市政府派出机构的街道办事处体制也被扩展至未设市地区（目前，有些县在县政府所在地将镇改为“街道”[23]），或者其职能被等同于具有基层政权性质的乡、镇政府[24]。此外还有各种没有法律依据的诸如开发区、度假区等等，以及在同样类型政区之上随意赋予的各种不同的级别。
地方政府之所以有调整区划的愿望和冲动，有其深层的原因，即土地产权控制与区划变动直接相关。在现行土地制度下，公有土地的产权界定非常模糊，于是各级地方政府都希望通过行政区划变动来调整辖区范围，从而获得新的土地及其它资源和资产的支配权；再凭借地方政府对公有土地的支配权，以极低廉的价格甚至无偿获得土地，进而通过推动房地产开发取得大量土地批租收入，又推动地方经济发展，借以获得政绩。这是当前各地政府关注行政区划调整的根源所在。
虽然宪法承认个人的私有财产[25]，但最重要的一项财产权利即土地却被排斥在私有产权之外。依现行法规，农村的土地名义上属农民集体所有，但改为建设用地时必须先由国家征收或征用。由于“农村集体”的土地产权在法律上模糊虚置，导致农民难以利用现有法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯，而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26]
进一步来看，土地资源是地方性、属地性最强的，但目前的相关法规却规定其最终支配权在国务院。正如郭励弘指出的：“政府的产权制度之所以这样安排，起源于长期以来我们是以所有制的理念掩盖所有权的权属，由此导致‘国有’概念的混乱。传统的计划经济一直是从所有制即生产关系的角度来诠释‘国有’，简言之，‘国有’就是全民所有，全民所有只能由国务院来代表，因此必须中央统一所有、地方分级管理。……市场经济国家都是从所有权即产权关系的角度来认识‘国有’，简言之，‘国有’就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何国家，没有人把州、县、郡、市等地方政府的资产叫作‘国有资产’；同样在任何国家，政府的全部资产都是由各级政府分级所有。[27]”中国这种公有资源的归属混乱令各级地方政府虽然事实上拥有对各自辖区内各种资源和资产（包括土地）的拥有和支配权，但法律上并没有独立而明确的产权主体资格，更无力抵挡上级政府凭借国家名义或“公共利益”、通过行政区划调整将其辖区内的资产无偿划入另一政区。由于地方主要负责人的任用、升迁由上级党政部门确定，当地居民无权过问，再加上各级政府负责人任期的有限性，使得地方政府（及其主要负责人）只追求近期政绩和发展速度[28]，竭泽而渔，寅吃卯粮，以满足短期发展的需要，把耕地减少、环境恶化等后果留给中央政府去承担。
正是在这种状况下，地方政府调整行政区划的冲动十分强烈，其最主要的利益所在就是通过区划调整获得更多的对土地的支配权、收益权。不论是乡改镇，还是乡镇改“街道”，都可以扩大用地指标，让地方政府得以合法地用极低的价格征收农民“集体所有”的土地，租让给房地产业或制造业厂商，从而获取高额收益。经过多年的“圈地运动”，全国圈地3,700万亩，2002年底山东省已将国土规划用地指标的80％用完，浙江省则用了规划用地的97％，而广东省早已用完国土规划的用地指标。[29]
显然，只有当土地等资源、资产的产权界定明晰，或属个人所有，或归企业、机构、社区所有，或由各级地方政府所有，或由中央政府（国家）所有，地方自治才能真正实现[30]，行政区划体系才能真正理顺，地方治理结构才能合理而清晰。
行政区划体系实际上只是整个政治体制、公共管理中一个外在的架构。在现行的“无限政府”、“产权公有”（实际上是单一的国家所有，而且主要是中央政府所有）的制度环境下实行的行政区划变动，必不可免地会产生一系列问题。审视1979年以来行政区划的变动，尤其是“市”制的转变（即“切块设市”变为“整县改市”，体现为地级市扩张的“市管县（市）”和“撤县（市）设区”等），都是为了增强大、中、小城市的实力（重点在中心城区），而这是以牺牲周边乡村地区、外围市县的发展为前提的，在某种程度上也具有“劫贫济富”的性质。如果现行政治制度基本不变，那么在原有的行政区划变动模式下所作的修修补补，如修订设市标准、界定合理的管辖范围等，均于事无补。中国的政治体制应当转到宪政模式上来。只有产权明确，地方自治才能真正实行；只有法律完善，政区体系才不致随意变更；而所有这些又依赖于独立的司法保障。
【注释】
[1] 最近的一次较大规模的由行政区划调整而引发的群体性事件是所谓“大冶事件”，起因是湖北省拟将县级市大冶市（原由地级市黄石市代管）改设为黄石市直辖的一个“区”，引起大冶市民不满，在2005年8月4日向黄石市政府请愿，因警方等处理不当，引发大冶市民逾万人于6日冲击黄石市政府大楼，并阻断武汉到黄石的高速公路，终迫使政府将改设一事悬置。“美国之音”和“路透社”都有报导，转引自“湖北大冶市两万民众抗议警察粗暴”，见“大纪元”网站（www.epochtimes.com/gb/5/8/7/n1011016.htm）。更多的地区则在区划调整之前就预为防范，通过各种措施防止这类群体性事件发生。如2005年3月，在广西南宁市行政区划正式调整前，南宁市委办公厅专门发布“关于调整南宁市部分行政区划中维护社会稳定工作的通知”，见“南宁政务信息网”（www.nanning.gov.cn/3751/2005_4_8/3751_55232_1112930643111.html）。
[2] “我国行政区划改革规划今年激活，关乎数十年布局”，见“新浪网”，2004年4月1日（http://news.sina.com.cn/c/2004-04-01/12262199508s.shtml）。
[3] “郑州直辖传闻引发热论，重庆模式能否简单复制”，见“新浪网”，2005年4月14日 （http://finance.sina.com.cn/g/20050414/18461518758.shtml ）。
[4] 戴均良，“行政区划体制创新要顺应经济发展”，《中国社会报》，2003年6月24日（总第2592期）。
[5] “民政部辟谣：我国将设50个省区市属不实传言”，见“新浪网”，2004年5月11日（http://finance.sina.com.cn/g/20040511/0851753915.shtml）。
[6] 1979年，“五届人大第十一次常委会”通过并公布了“关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议”，见杨冠琼著，《当代中国行政管理模式沿革研究》（北京：北京师范大学出版社，1999），第398页。
[7] 范今朝，“1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用──兼论中国未来行政区划改革走向”，《经济地理》，Vol.24（2004），第4期。第449-453页。
[8] 1982年《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况报全国人民代表大会以法律规定。见“中国法律法规信息系统”网站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。
[9] 中华人民共和国民政部编，《中华人民共和国行政区划简册2005》（北京：中国地图出版社，2005），第1页。
[10] 关于行政村和居民委员会实际具有的政区意义，学者多予承认。如戴均良曾提到，“市区实行两级政府，三级管理，加上居委会组织，实际有四个层次”，见戴均良著《中国市制》（北京：中国地图出版社，2000，第141页）。刘君德等也认为：“在中国目前的政治、经济体制下，社区的建设、服务和管理主要依靠政府去组织和引导，并投入大量资金进行社区建设，提供社区服务，改善社区环境等。因此，中国的社区组织形态表现为行政社区的特点，这与西方国家的社区有很大差别。非行政社区（自然社区）由于被行政区所分割往往得不到发展，甚至会出现相对的衰落。”见刘君德等著《中国政区地理》（北京：科学出版社，1999，第210页）。
[11] 如1987年颁行的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（该法于10年后经修订正式颁行，见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm）），1989年颁行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290821.htm））。
[12] 可参见刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝编，《中外行政区划比较研究》（上海：华东师范大学出版社，2002年出版），第347页。
[13] 浦善新等，《中国行政区划概论》（北京：知识出版社，1995），第533页。
[14] 戴均良，“行政区划应实行省县二级制”，《中国改革》，2001第9期，38-39页。
[15] 对于农民负担的沉重，目前多有论说。可参见石树仁等编，《村民自治：黄土地上的政治革命》之第一、第二章（北京：中国青年出版社，2000）。
[16] 刘君德、汪宇明，《制度与创新：中国城市制度的发展与改革新论》（南京：东南大学出版社，2000年出版），第181-186页。
[17] 类似的主张在郑法的“农村改革与公共权力的划分”一文中有明确和完整的阐发。他提出，在改革“县政府”和“建立农民‘三自’组织”的制度安排下，可以“撤销乡镇政权”，“实行乡镇自治”，并具体设计了有关的措施和方案。载《战略与管理》2000年第4期。
[18] 具体政区体系构想可参见笔者相关论述，出处见注[7]。
[19] 潘小娟，“中央与地方关系的若干思考”，《政治学研究》，1997年第3期， 第16-21页。
[20] 见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PQHN/20031219132854.htm）。
[21] 戴均良，《中国市制》（北京：中国地图出版社，2000年出版），第63页。
[22] 出处同上，第71-80页。
[23] 如浙江省绍兴县，现除了下辖乡镇以外，还辖4个“街道”。见“中国绍兴政府门户网站”（www.shaoxing.gov.cn/index/sxgk/xzqh.htm）。
[24] 根据现行的制定于1954年的《城市街道办事处条例》(1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过)，城市街道办事处设立的初衷是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关”，而具体设立的标准为“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准”。见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/20031219112446.htm）。
[25] 2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过“宪法修正案”，“第十三条”增加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”之规定。见“中国法律法规检索系统”网站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。
[26] 于建嵘，“农民是如何失去土地所有权？”，转引自洪朝辉的“论中国农民财产权利的贫困”，载《当代中国研究》2004年第1期，见《当代中国研究》网站（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=040107&total=84#[26]）。
[27] 郭励弘，“发行地方债券的前提是产权归属清晰”，见“国务院发展研究中心信息网”（www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/docview.aspx?chnid=172&leafid=203&docid=1212713 ）。
[28] 郑永年、吴国光对此有过分析：“经济发展不仅能为地方政府带来经济上的利益，而且还可以为地方官员创造政治上的优势。地方经济发展不仅增加了地方官员在地方上的统治合法性，而且也是地方官员美好政治前途的重要基础。很显然，在改革年代，地方经济发展已成为地方官员进京或地方官员和中央讨价还价的筹码。”见《论中央─地方关系──中国制度转型中的一个轴心问题》第二章“发展型地方主义的兴起：简略的历史回顾”，载《当代中国研究》1994年第6期（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=940602&total=45）。
[29] 龙华，《胡温新政内幕》（香港：香港新华彩印出版社，2004年出版），第277-278页。
[30] 如台湾地区的《土地法》第四条规定：“本法所称公有土地，为国有土地、直辖市有土地、县（市）有土地或乡（镇、市）有之土地。”见台湾“全国法规资料库”网站（http://law.moj.gov.tw/Scripts/newsdetail.asp?no=1D0060001）。
2004年初，主管行政区划的民政部区划地名司司长戴均良接受香港《文汇报》记者专访时提出了中国行政区划变更的总体思路，“缩省并县、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。[2] 此言既出，“一石激起千层浪”，媒体不断炒作，各种传言也不断出现（如猜测某某市要直辖等，先后见诸公开报导的有深圳、青岛、大连、南京、广州、武汉、郑州等[3]），各省民政部门也开始筹划本地行政区划的调整规划[4]。此议造成干部、民众心态不稳，民政部有关官员受到很大压力，于是官方开始不断降低调门。是年5月，戴均良多次公开澄清。[5]
行政区划本来只是一种为便于地方治理而设定的地理分区，一旦划定或形成，就应尽可能保持稳定。中国历史上王朝稳定时期如此，西方各主要国家也是如此。区划体系本身与各地的政治经济利益虽有关系，但毕竟较为间接。为何行政区划问题在当代中国有特殊的敏感性？在当代中国，它不仅是某种区域的划分，不只是对某种地方历史、文化、人群的承认，更与相应的干部级别、地方权力、资源支配等挂钩。本文所要探讨的问题是：为什么当代中国的行政区划会频繁变动，又为何引起如此大的争论和震动？为什么诸多行政区划的变更产生了愈来愈多的问题？本文先将中国行政区划的基本发展过程作一介绍；然后评述1979年以来行政区划方面的主要措施及其存在问题和争论；最后提出个人对这一问题的思考和见解。
一、中国行政区划的变动与现状
1949年以后，中国的行政区划变动相当频繁，到1954年10月行政区划才基本定型。“文革”期间行政区划无大变动，但各级权力机构改称“革命委员会”。1979年以后，各级“革命委员会”改称人民政府[6]；撤销了“人民公社”，复称为乡或镇；“地区”不再作为省与县之间的一级政权机构，而是作为省府的派出机关，称行政公署。这些做法为1982年宪法所确认。其后，在改革开放的过程中，行政区划调整变更频繁，出现了大规模的“整县改市”、“撤地设市”和“市管县”等举措，变化的动因多出于经济考虑和政府主导型城市化的需要。笔者曾以浙江省为例论述过这一过程。该省1983年至1985年撤销了地区建制，实行市（地级市）管县（县级市）体制；1985年到1992年又从“切块设市”变为“整县改市”，市建制迅速增加，县建制大幅度减少；1992年到2001年，都市的区政府直辖范围扩大，撤县（市）设区，市辖区数量增多，市区的范围大大扩张；从2001年开始，撤并乡、镇，增设“街道”，扩大镇域范围，培育中心镇，乡数量显著减少。[7] 全国行政区划变动的趋势基本与此类同，只是东部地区进展快（如地区已全部改为地级市），西部省区则限于人口规模、自然条件和经济发展水平，还未全部实施。
按照1982年《宪法》第一章第30、31条的规定[8]，中国的行政区划体系应该是三级制，局部实行四级制，但现实中实际上存在着五级甚至实质上的六级。依官方统计，至2004年底，中国有34个省级单位（4直辖市、23省、5自治区、2特别行政区）、333个地级单位（283地级市、17地区、30自治州、3盟）、2,862个县级单位（852市辖区、374县级市、1,464县、117自治县、49旗、3自治旗、2特区、1林区）、43,255个乡级单位（19,892镇、16,130乡、277苏木、1,126民族乡、1民族苏木、5,829“街道”）；此外，在部分省区还有20个区公所。[9] 再加上具有政区性质的行政村和城市社区的居民委员会[10]，行政层级达6级之多。这还不包括大量的准政区（如经济开发区、旅游度假区、风景名胜区、自然保护区等）及附加于正式政区之上的多样的行政层级（如副省级市、副地级市、副县级镇等）。称中国当代的行政区划体系为世界上最复杂的政区形态，当不为过。
二、当前行政区划存在的问题
首先，在基层政区层面，国民待遇问题（即城乡同等待遇）及居民（聚落）自治问题尚未解决。政区格局及其权力的空间配置方式本来应该致力于维护公民（国民）的基本政治经济文化权利，这涉及到城、乡之间的平等地位、居民的同等国民待遇问题。然而，1949年以后中国实行的是高度集权的体制，政府管得太多、太死，国家权力过于强大，导致个人的、群体的、社团的权利被压抑，基层没有自主权。在这种背景下，中国又选择了一条以城市（大中城市聚落）剥夺乡村（小的、分散的、相对无权和弱势的乡村聚落）的城市化发展之路，为了维系这一发展策略，就形成了城乡分割的体制，由此又产生了基层政区管理体制的城乡差异和城乡居民的差别国民待遇。另一方面，尽管法律上[11]承认社区自治，如乡村以行政村为单位的村民自治和城市以社区为单位的居民自治，但实际上基层自治受到上级政府的多重行政干预和约束，无法真正实现。事实上这种真正意义上的自治的实现，有赖于公民个人的、集体的、乃至聚落的、地方的政治经济权利的法律保障。
1980年代以来学界和行政部门围绕着行政区划的调整变动作了很多讨论，其出发点基本上都是为了节省管理成本、改善治理。然而，由于各级地方官员的政绩观有偏差，唯上级、唯城市、唯经济是从，很少考虑民间和社会诉求，于是许多初衷良好的改革措施在现实中扭曲、变形，乃至走到反面。
中国现行行政区划的管理层次多而乱，管理范围小且差异悬殊[12]，由此导致的行政机构叠床架屋、行政权力过分集中、行政人员臃肿扯皮等弊端有目共睹。以2004年为例，平均1个省级行政区管辖10.7个地级行政区（市、自治州、地区、盟），1个地级行政区管辖8.6个县级行政区，1个县级行政区管辖15.1个乡级行政区。“由于管理幅度小，必然层次重叠，人浮于事，为了有事做就会事无巨细地统管起来[13]”。如果只是减少政府层次、扩大管辖范围，而不削减和下放政府权力，并不能从根本上解决问题，机构早晚还会膨胀。因此，减少层次、扩大幅度，必须同时伴随着政府和国家政治体制的改革。
在各级行政层级上，地级政区和乡级政区的问题尤为突出。从法律上看，地级政区本应是省级政府机构的派出机构，但1980年代中期以来采取的（地级）市管县、（县级）市方式却把“地区”实体化了。这种地级市管理县和县级市的行政设置不仅没有法律依据，而且造成了经济利益、行政管理以及城乡关系方面的种种矛盾。[14] 乡级政区的问题则是国家权力过分深入到基层社区，导致基层政府机构及其工作人员过于庞大，农民的供养负担太重。[15] 显然，取消地级政区以及乡镇政区的社区化（实现居民自治，政府只设立较小规模的监督机构和上级政区的派出机构），是两条行政改革的可行途径。在此基础上，可以适当在省（区）层级增设直辖市，适当扩并县级政区，从而理顺中国的政区体系。
另外，“整县改市”、“撤县（市）设区”也存在着一系列争论。“整县改市”有利于扩大城市腹地，便于市政建设征地，便于城乡统一规划、协调发展、互相促进补充。“整县改市”后，市的辖区内农村人口过多，农业和农村工作得不到足够的重视。“撤县改区”是1990年代以来（尤其在近期）为了加速大城市发展而兴起的一种政区调整浪潮。在这种模式影响下，市辖区制度发生了重大变化，也出现许多问题，如市辖区的设置模式和命名不规范、缺乏统一标准，区界模糊、政区重叠或管辖真空，现行区界不符合城市发展和布局的变化。[16]
三、关于行政区划改革的构想
笔者认为，针对中国行政区划存在的问题，可以将政区改革的目标概括为分权体制（准联邦制）、聚落自治和都市善治。在省市级政区，应借鉴一些联邦制的经验和做法，切实给地方相当大的自主权，形成有联邦制成分的单一制和制度化的分权体制，将中央与地方关系明晰化、法律化。基层政区的聚落自治得到官方和学界的一致认可，更有一些基本的法律支撑，可按照人口聚居所形成的聚落，实行聚落中居民（城市聚落中的市民和乡村聚落中的村民）的自治（即西方“市”制的最初含义），先在村（已实行）、乡和镇的层面推行自治[17]，待时机成熟、政治体制改革到位，再逐步向高层聚落推进。政府对都市地区（指Urbanized Area）、尤其是大都市区（指中等城市、尤其是大、特大城市地区Metropolitan Area）的管理体制改革（包括行政区划调整），一向关注。城市型政区的改革既可满足各级政府的发展取向和目标（主要在经济层面），又可以经济的发展来减缓和抵消行政区划调整所必须付出的成本和代价而达到改革和理顺政区体系（如增设直辖市以分省等）目的，并最终完成前述如聚落自治的政治诉求。因此，城市型政区的改革可以成为推进行政区划改革的着手点和突破口。当然，都市地区的政区形式和管理方式，必须有所变化。关于都市地区管理的理念和追求，从国外经验和学界研究成果来看，笔者将之概括为定位于达到“都市善治”的目标，即在都市地区的这一中层政区的改革过程中，必须以政府为主导，发生从“统治”（government）到“善治”（good governance）的变迁，并形成多样的政区形式。
从中国当代的实践来看，市领导县体制失败了，而“整县改市”的矛盾不太尖锐，这说明，在权力配置方式没有重大变化的条件下，城市政区及其管理体制的改革不可能完全照搬西方国家都市地区自下而上形成联合政府的体制。现阶段，一方面要认同“善治”的理念和目标，并审慎进行政治体制改革，以逐渐改变权力配置方面的弊端；另一方面，为达到加速城市化的发展诉求，又必须在现有权力配置格局之下寻求最合适的政区形态和管理体制。笔者认为，应区分发展时段和改革进程，来确定都市地区的政区体系；在当前的城市发展阶段和权力配置格局之下，对于明显形成或将要形成的都市地区，可采取合并或兼并方式，利用政府的力量来加速中心城市的发展（当然，其范围要适当），即目前所采取的“撤县（市）设区”模式；随着城市化的稳定以及权力配置格局的变化，再通过协商、合作方式解决区域发展问题。西方国家之所以形成了比较发达的协商、合作机制，实在是有部分迫不得已的成分在内，因为西方国家（尤其是美国）城市权力（地方自治政府）较强大，合并或兼并的实施，其阻力很大（成本太高）；但城市发展面临的共同问题又必须解决，故只能多在开展协作方面致力（效率难免降低）。相对而言，单纯就管理效率而言，一个统一的、对内部具有绝对权威的都市地区（城市）政府，更可以有效地解决都市发展所面临的问题。
行政区划的改革与政治体制改革一样，不可能一蹴而就，也没有绝对理想的政区状态；在国家权力配置趋于合理、中央与地方、政府与社会的权力得到合理划分及其有效保障的条件下，行政区划的调整就不再是一件会引起很大震荡的事。笔者认为，可以考虑以下阶段性任务。
第一阶段：以“都市治理”为主要目标，适当分省（设直辖都市区）、扩市（设省辖都市区）、并镇（设县辖市），基本取消中层政区（包括撤销大部分“地区”和部分“自治州”（个别边远地区保留），废除“市管县”体制，形成主体的省、县、乡三级制（回归1982年《宪法》的规定）；同时在都市区取消复合制（指取消市领导县体制，如有必要，则要么设地区，要么设自治州），建立等级制（设区的市，即地级市；不设区的市，即县级市；不设街道的市，即县辖市）；形成多种市和多种市内部政区体制。如大都市区采取撤县（市）设区模式，形成合理范围；内部重划市辖区，形成双层治理模式。
第二阶段：发展“聚落自治”，从村、居自治上升至乡、镇自治（近期）、县辖市（可直接称“城”）自治（远期）；形成县级政区之下的不同规模的聚落自治体（城、镇、乡），基层政区社区化、民治化（上级政区有派出机关监督，即二元权力配置）；县级政区及其以上的“市”尝试名称改革，作为不同类型的中、高层政区，避免与基层的聚落型政区的“市”混淆，或者直接称基层的县辖市为“城”。
第三阶段：形成“分权体制”，先以某些联邦制思路处理特别地区问题（如香港、澳门特别行政区），再摸索以类似联邦制思路处理民族地区问题，最后在各类型政区实行大致同等待遇，基本消除政区的特殊性，达致完全、真正的统一（实质上，或法律意义上，或公民同等的国民待遇上的真正的“统一”）；再将聚落自治上升为各级政区的“地方自治”。[18]
四、对行政区划改革的一些深层思考
中国当代行政区划变动频繁，为什么诸多改革难见成效，问题却愈来愈多？问题的实质何在？笔者认为，根源在于两个问题没有解决：一是地方治理结构紊乱，有关制度不完善，法规不健全，随意曲解法律、甚至违法的举措时常可见而无从监督；另一个则是更深层的，即产权制度模糊，除了个人产权不完善外，共有（公有）产权也不健全，即社区的、地方的（各级行政区）乃至中央政府的公有财产（资源）的产权划分极其模糊，层级越高，对资源的支配力越大，导致行政区划改革往往成为不同政区之间占有资源的竞争。中国行政区划改革必须以这两个问题的解决为前提；否则所谓的改革只能引起混乱。
中国当前地方治理结构的紊乱，与中央与地方关系的不确定性相关。对此众多学者作过许多分析，认识也基本一致。如潘小娟1997年即指出，中央政府与地方政府之间职责权限划分不科学、不合理，无论是在中央与地方的权限划分还是权限制约上，宪法和法律的规定都过于原则、笼统和宽泛，不易操作，中央对地方的监督也软弱乏力。[19]
中国目前有关行政区划的法规内容过于简略，用语模糊，多原则性规定而缺乏详细的标准和实质性内容，缺乏可操作性。例如，当前的行政区划体系仅在《宪法》中有所规定，但具体各层级的含义、权责、划分方式和标准等都语焉不详，又缺乏相关法规（目前直接涉及行政区划管理的只有国务院1985年颁布的《国务院关于行政区划管理的规定》[20]，这一行政法规仅规定了不同政区设立变更的审批权限）。尤其是现在将“市”分属多个层级，既有宪法所规定的“直辖市”、“较大的市”和“市”，又有行政等级上的省级市、副省级市、地（州）级市和县级市，即所谓的“三层四等”[21]，使用同一通名，人为增加了混乱。有的法规过于陈旧（如《城市街道办事处条例》制定于1954年），却既不废止，也不修订。
同时，不少法规内容上有漏洞，执行后发现了问题又无法解决，而只能暂停了事，对于违反现有法规的做法也缺乏监督和纠错机制。例如，1980年代以来所推出的几种“设市标准”[22]，虽经数次修订仍无法满足城市化发展的要求（现行“县级市”的标准乃1993年制定，现在东部地区一般的县均达到此标准，若照此实施全都可以改县为市，那么东部地区的县级行政区划将几近消失）。原有法规明文规定，只有“较大的”城市才能设市级行政区，但现实中各地把“地改市”扩展到没有法律依据的所谓“地级市”；而“整县改市”则属于“偷换概念”，将宪法条文的立法原意曲解以适应现实需要，把适用于狭域型的城市地区的“市”建制转变为广域型的“市”；另外，作为城市政府派出机构的街道办事处体制也被扩展至未设市地区（目前，有些县在县政府所在地将镇改为“街道”[23]），或者其职能被等同于具有基层政权性质的乡、镇政府[24]。此外还有各种没有法律依据的诸如开发区、度假区等等，以及在同样类型政区之上随意赋予的各种不同的级别。
地方政府之所以有调整区划的愿望和冲动，有其深层的原因，即土地产权控制与区划变动直接相关。在现行土地制度下，公有土地的产权界定非常模糊，于是各级地方政府都希望通过行政区划变动来调整辖区范围，从而获得新的土地及其它资源和资产的支配权；再凭借地方政府对公有土地的支配权，以极低廉的价格甚至无偿获得土地，进而通过推动房地产开发取得大量土地批租收入，又推动地方经济发展，借以获得政绩。这是当前各地政府关注行政区划调整的根源所在。
虽然宪法承认个人的私有财产[25]，但最重要的一项财产权利即土地却被排斥在私有产权之外。依现行法规，农村的土地名义上属农民集体所有，但改为建设用地时必须先由国家征收或征用。由于“农村集体”的土地产权在法律上模糊虚置，导致农民难以利用现有法规抵制各利益集团利用“国家”的名义对农民土地所有权的侵犯，而政府或一些滥用“国家”名义的既得利益集团却成了农村土地的终极所有者、最高仲裁者和绝对控制者。[26]
进一步来看，土地资源是地方性、属地性最强的，但目前的相关法规却规定其最终支配权在国务院。正如郭励弘指出的：“政府的产权制度之所以这样安排，起源于长期以来我们是以所有制的理念掩盖所有权的权属，由此导致‘国有’概念的混乱。传统的计划经济一直是从所有制即生产关系的角度来诠释‘国有’，简言之，‘国有’就是全民所有，全民所有只能由国务院来代表，因此必须中央统一所有、地方分级管理。……市场经济国家都是从所有权即产权关系的角度来认识‘国有’，简言之，‘国有’就是政府所有，而且是中央政府所有。在任何国家，没有人把州、县、郡、市等地方政府的资产叫作‘国有资产’；同样在任何国家，政府的全部资产都是由各级政府分级所有。[27]”中国这种公有资源的归属混乱令各级地方政府虽然事实上拥有对各自辖区内各种资源和资产（包括土地）的拥有和支配权，但法律上并没有独立而明确的产权主体资格，更无力抵挡上级政府凭借国家名义或“公共利益”、通过行政区划调整将其辖区内的资产无偿划入另一政区。由于地方主要负责人的任用、升迁由上级党政部门确定，当地居民无权过问，再加上各级政府负责人任期的有限性，使得地方政府（及其主要负责人）只追求近期政绩和发展速度[28]，竭泽而渔，寅吃卯粮，以满足短期发展的需要，把耕地减少、环境恶化等后果留给中央政府去承担。
正是在这种状况下，地方政府调整行政区划的冲动十分强烈，其最主要的利益所在就是通过区划调整获得更多的对土地的支配权、收益权。不论是乡改镇，还是乡镇改“街道”，都可以扩大用地指标，让地方政府得以合法地用极低的价格征收农民“集体所有”的土地，租让给房地产业或制造业厂商，从而获取高额收益。经过多年的“圈地运动”，全国圈地3,700万亩，2002年底山东省已将国土规划用地指标的80％用完，浙江省则用了规划用地的97％，而广东省早已用完国土规划的用地指标。[29]
显然，只有当土地等资源、资产的产权界定明晰，或属个人所有，或归企业、机构、社区所有，或由各级地方政府所有，或由中央政府（国家）所有，地方自治才能真正实现[30]，行政区划体系才能真正理顺，地方治理结构才能合理而清晰。
行政区划体系实际上只是整个政治体制、公共管理中一个外在的架构。在现行的“无限政府”、“产权公有”（实际上是单一的国家所有，而且主要是中央政府所有）的制度环境下实行的行政区划变动，必不可免地会产生一系列问题。审视1979年以来行政区划的变动，尤其是“市”制的转变（即“切块设市”变为“整县改市”，体现为地级市扩张的“市管县（市）”和“撤县（市）设区”等），都是为了增强大、中、小城市的实力（重点在中心城区），而这是以牺牲周边乡村地区、外围市县的发展为前提的，在某种程度上也具有“劫贫济富”的性质。如果现行政治制度基本不变，那么在原有的行政区划变动模式下所作的修修补补，如修订设市标准、界定合理的管辖范围等，均于事无补。中国的政治体制应当转到宪政模式上来。只有产权明确，地方自治才能真正实行；只有法律完善，政区体系才不致随意变更；而所有这些又依赖于独立的司法保障。
【注释】
[1] 最近的一次较大规模的由行政区划调整而引发的群体性事件是所谓“大冶事件”，起因是湖北省拟将县级市大冶市（原由地级市黄石市代管）改设为黄石市直辖的一个“区”，引起大冶市民不满，在2005年8月4日向黄石市政府请愿，因警方等处理不当，引发大冶市民逾万人于6日冲击黄石市政府大楼，并阻断武汉到黄石的高速公路，终迫使政府将改设一事悬置。“美国之音”和“路透社”都有报导，转引自“湖北大冶市两万民众抗议警察粗暴”，见“大纪元”网站（www.epochtimes.com/gb/5/8/7/n1011016.htm）。更多的地区则在区划调整之前就预为防范，通过各种措施防止这类群体性事件发生。如2005年3月，在广西南宁市行政区划正式调整前，南宁市委办公厅专门发布“关于调整南宁市部分行政区划中维护社会稳定工作的通知”，见“南宁政务信息网”（www.nanning.gov.cn/3751/2005_4_8/3751_55232_1112930643111.html）。
[2] “我国行政区划改革规划今年激活，关乎数十年布局”，见“新浪网”，2004年4月1日（http://news.sina.com.cn/c/2004-04-01/12262199508s.shtml）。
[3] “郑州直辖传闻引发热论，重庆模式能否简单复制”，见“新浪网”，2005年4月14日 （http://finance.sina.com.cn/g/20050414/18461518758.shtml ）。
[4] 戴均良，“行政区划体制创新要顺应经济发展”，《中国社会报》，2003年6月24日（总第2592期）。
[5] “民政部辟谣：我国将设50个省区市属不实传言”，见“新浪网”，2004年5月11日（http://finance.sina.com.cn/g/20040511/0851753915.shtml）。
[6] 1979年，“五届人大第十一次常委会”通过并公布了“关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议”，见杨冠琼著，《当代中国行政管理模式沿革研究》（北京：北京师范大学出版社，1999），第398页。
[7] 范今朝，“1979年以来浙江省行政区划调整变更的过程及作用──兼论中国未来行政区划改革走向”，《经济地理》，Vol.24（2004），第4期。第449-453页。
[8] 1982年《宪法》第30条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况报全国人民代表大会以法律规定。见“中国法律法规信息系统”网站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。
[9] 中华人民共和国民政部编，《中华人民共和国行政区划简册2005》（北京：中国地图出版社，2005），第1页。
[10] 关于行政村和居民委员会实际具有的政区意义，学者多予承认。如戴均良曾提到，“市区实行两级政府，三级管理，加上居委会组织，实际有四个层次”，见戴均良著《中国市制》（北京：中国地图出版社，2000，第141页）。刘君德等也认为：“在中国目前的政治、经济体制下，社区的建设、服务和管理主要依靠政府去组织和引导，并投入大量资金进行社区建设，提供社区服务，改善社区环境等。因此，中国的社区组织形态表现为行政社区的特点，这与西方国家的社区有很大差别。非行政社区（自然社区）由于被行政区所分割往往得不到发展，甚至会出现相对的衰落。”见刘君德等著《中国政区地理》（北京：科学出版社，1999，第210页）。
[11] 如1987年颁行的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（该法于10年后经修订正式颁行，见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290810.htm）），1989年颁行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/2003122290821.htm））。
[12] 可参见刘君德、冯春萍、华林甫、范今朝编，《中外行政区划比较研究》（上海：华东师范大学出版社，2002年出版），第347页。
[13] 浦善新等，《中国行政区划概论》（北京：知识出版社，1995），第533页。
[14] 戴均良，“行政区划应实行省县二级制”，《中国改革》，2001第9期，38-39页。
[15] 对于农民负担的沉重，目前多有论说。可参见石树仁等编，《村民自治：黄土地上的政治革命》之第一、第二章（北京：中国青年出版社，2000）。
[16] 刘君德、汪宇明，《制度与创新：中国城市制度的发展与改革新论》（南京：东南大学出版社，2000年出版），第181-186页。
[17] 类似的主张在郑法的“农村改革与公共权力的划分”一文中有明确和完整的阐发。他提出，在改革“县政府”和“建立农民‘三自’组织”的制度安排下，可以“撤销乡镇政权”，“实行乡镇自治”，并具体设计了有关的措施和方案。载《战略与管理》2000年第4期。
[18] 具体政区体系构想可参见笔者相关论述，出处见注[7]。
[19] 潘小娟，“中央与地方关系的若干思考”，《政治学研究》，1997年第3期， 第16-21页。
[20] 见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PQHN/20031219132854.htm）。
[21] 戴均良，《中国市制》（北京：中国地图出版社，2000年出版），第63页。
[22] 出处同上，第71-80页。
[23] 如浙江省绍兴县，现除了下辖乡镇以外，还辖4个“街道”。见“中国绍兴政府门户网站”（www.shaoxing.gov.cn/index/sxgk/xzqh.htm）。
[24] 根据现行的制定于1954年的《城市街道办事处条例》(1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过)，城市街道办事处设立的初衷是“为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关”，而具体设立的标准为“十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准”。见“中华人民共和国民政部”网站（www.mca.gov.cn/artical/content/PJCN/20031219112446.htm）。
[25] 2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过“宪法修正案”，“第十三条”增加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”之规定。见“中国法律法规检索系统”网站（http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs）。
[26] 于建嵘，“农民是如何失去土地所有权？”，转引自洪朝辉的“论中国农民财产权利的贫困”，载《当代中国研究》2004年第1期，见《当代中国研究》网站（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=040107&total=84#[26]）。
[27] 郭励弘，“发行地方债券的前提是产权归属清晰”，见“国务院发展研究中心信息网”（www.drcnet.com.cn/DRCnet.common.web/docview.aspx?chnid=172&leafid=203&docid=1212713 ）。
[28] 郑永年、吴国光对此有过分析：“经济发展不仅能为地方政府带来经济上的利益，而且还可以为地方官员创造政治上的优势。地方经济发展不仅增加了地方官员在地方上的统治合法性，而且也是地方官员美好政治前途的重要基础。很显然，在改革年代，地方经济发展已成为地方官员进京或地方官员和中央讨价还价的筹码。”见《论中央─地方关系──中国制度转型中的一个轴心问题》第二章“发展型地方主义的兴起：简略的历史回顾”，载《当代中国研究》1994年第6期（www.chinayj.net/StubArticle.asp?issue=940602&total=45）。
[29] 龙华，《胡温新政内幕》（香港：香港新华彩印出版社，2004年出版），第277-278页。
[30] 如台湾地区的《土地法》第四条规定：“本法所称公有土地，为国有土地、直辖市有土地、县（市）有土地或乡（镇、市）有之土地。”见台湾“全国法规资料库”网站（http://law.moj.gov.tw/Scripts/newsdetail.asp?no=1D0060001）。
| < Prev | Next > |
|---|