I.引言

1.1 为何接受特约主编的邀请

《当代中国研究》编辑部同仁热情邀请我担任他们的特约编辑，就三农问题（农业、农村、农民问题）出一期专刊。接到邀请，浮想联翩,百感交集,对这一邀请十分珍惜。这是因为常有人转告，一些批评我的学术主张的人认为，凭我在上海长大，又长期在美国工作这两点，一定不了解国情，更不会了解中国农村。言下之意是，我没有资格讨论中国的三农问题。可是也怪，虽然不是农民出身，但最近三十年来最使自己身心投入的，正是三农问题和土地问题，而且终一生而不悔。对此，有时也感到有些不可思议。究其原因，恐怕首先和文革中被迫远走东北乡下，和农民一起生活、劳动几年分不开。虽然这一切都发生在40多年以前，但东北的辽阔土地上的一草一木，粗犷而善良的农民身影，他们的音容笑貌，却时时萦绕脑际，40多年后的今天犹历历在目。当时我的身份就是一个地地道道的农民，一个似乎要永远丧失城市户口的乡下人。这虽非我的自愿选择，却也使我亲眼目睹了农村的赤贫和公社的低效率。这几年的插队生活，和农民同吃同劳动的经历，使我有机会从人民公社各级组织的内部透视了乌托邦的美丽外衣下，本来淳朴而勤劳的农民是如何变成了钻空子，骗工分，搭便车，吃大锅饭的‘刁民’。来美国学习和工作后，虽然去国渐久，但只要有机会，几乎每年假期都会去中国农村走走，目睹农村在实行分田单干后的种种可喜的变化，和三农问题近20年来的恶化。

其次，如果那些依出身和工作环境比我更有资格研究三农问题的人竟然将三农问题解决了，当然不用像我这样离国已久的人多费心思。可是，改革，开放三十多年后的今天，尽管中国建起了美轮美奂的沿海几大都市，其现代化程度某些方面已超过一些欧美城市，却依然未能解决三农问题。城市的日新月异，堂皇壮丽，反而更衬出内地农村的破败，农业的落后，和农民的相对贫困化。这三者的顽固存在，是所谓三农问题的由来。从上世纪90年代成为话题以来，不但上述老三农问题挥之不去，又发展出华生所说的新三农问题，即农用地的流转和规模经营问题，农村土地的非农使用问题，和农民离乡进城务工问题。 种种迹象显示，能否顺利解决三农问题将是中国社会转型成功，逃脱中等收入陷阱的厄运的关键。三农问题如果继续恶化，无疑，中国必然滑入中等收入陷阱而不能自拔，成为东亚地区唯一拉美化的国家。如此一来，高速增长给中国带来的光环也就会在两极分化的现实之前黯然褪色。面对这种前景，有什么理由用出身和国籍堵住海外学者参与研究三农问题呢？

其三，芝加哥大学的六年熏陶，加上和国内同行的互动，使我获得了解决三农问题的知识、勇气和自信。芝大校园处处耸立着爬满常青藤的哥特式建筑，肃穆庄严，有书卷之气的绅士、淑女穿行其间，确实是令人潜心学习，深思长考的好去处。我先后以访问学者和博士生的身份在这里度过六年美好时光，每一天不是在芝大的课堂，便是在芝大的图书馆内，思考、探索各种经济问题。名师的指点使我对中国三农问题的认识完成质的升华，意识到只要基于剥夺农民自由进退权的土地集体所有制和剥夺农民自由迁徙权的户籍制度存在一天，中国社会的全面现代化就一天无法真正实现。令人叹息的是，迄今为止，中国的城乡之间仍横隔着森严的二元结构壁垒，城乡之间的社会等级依然尊卑分明。在现行户口和土地制度下，农民无论作为集体，还是作为个人，都无权自由离开农村，进城定居，也无权真正拥有作为自己最重要的生产资料的土地资产，更无权自由处置这种资产。这是造成中国城乡收入差距急剧扩大，乃至名列世界前茅的最主要制度根源，也是新旧三农问题的久拖不解的真正原因。

遥想自己1980年代末从芝大毕业前，为了完成博士论文，曾几次回国收集资料，不但有幸获得当时的国务院农村发展研究中心属下的发展研究所诸位同仁的鼎力相助，而且有机会与他们共同探讨中国农业的改革任务，特别是中国土地制度的改革方向。二十多年来，当时刚露端倪的现行土地制度和户籍制度的弊端到了今天不但充分暴露，而且其带来的危害已从农业领域蔓延到城市部门，导致内外需失调，经济结构畸形，城市化误入歧路，农民，市民和政府因土地征收引起的矛盾不断激化，土地市场和房市泡沫化，城乡收入差的鸿沟难以弥合。显然，现行土地制度和户口制度的弊端，尽管遭到刻意回避，却已成为凸显于全社会面前的难题，也是所有关心中国前途的学者责无旁贷的研究课题。

三农问题从1949年起经历了两个30年的试验而仍未能解决，这一事实本身便深刻揭示了问题的实质。第一个30年实行的是强制性的农业全面集体化的试验。这场试验的最极端形式是，在1958-1961年间以公社食堂的形式强制性地对农民最后剩下没有被集体化的口粮也实行强制性集体化，从而引起一场恒古未有的严重饥荒。在饥荒越演越烈的情况下，最高当局被迫早1961年晚春初夏的时候，允许农民有退出强制性口粮集体化的自由。尽管当时农村人均粮食消费水平处于历史最低水平，农民在夺回对自己口粮的控制权之后，迅速结束了饥荒。但是，当局仍然坚持强制性的生产集体化，从而造成其后20多年食品的普遍匮乏。第二个30年政府在越来越多的农民秘密退出强制性集体生产而食品供应逐渐好转的情况下，终于允许农民通过分田单干，在保持强制性土地集体所有的前提下，对土地使用权实行有限的私有化。无论从食品保障还是农民的绝对收入的角度，这一次试验的效果较第一次要好得多。但由于农民没有获得土地的所有权，相对于城市居民而言，农民的相对境遇仍然每况愈下，新老三农问题依然挥之不去。

所以，《当代中国研究》邀我担任一期特约编辑，自由讨论国内禁区尚多的三农问题，对我来说确实是个再好不过的机会。任何一个关心农民命运和中国前途的人，不用等任何人的批准，就有责任为此做出自己的思考。古话说“天下兴亡，匹夫有责”。没有人能根据出身和国籍垄断“三农问题”的研究，因为真理和一个人的出身和背景并无必然的关系。令人宽慰的是，征稿启事发出一年多来，收到不少有份量的稿子。经过慎重审阅，本期收入其中七篇，以飨读者。

1.2 言之有物，针砭时弊

七篇论文的作者和题目分别为（以作者姓名的汉语拼音为序）清华大学蔡继明的“论中国土地制度改革”，澳门大学退休教授程惕潔“中國農地問題再思考”，中国社会科学院农村发展研究所党国英和罗万纯的“农村宅基地使用制度的平等与效率--基于多项农村调查的分析”，华南师范大学刘愿的“政府垄断、双轨制与土地过度征用--基于协议征地到公告征地的理论与实证研究，清华大学熊金武的“被城市化”的失地农民--基于退出权视角的分析”，厦门大学经济研究所/宏观经济研究中心许建明博士的“农业FDI：两岸农业合作中的土地问题与土地配置方式选择--以闽台为例”，和新西兰惠灵頓維多利亞大学杨杰生博士（Jason Young Victoria University of Wellington, New Zealand)的“迈向中国戶口与土地制度的城乡一体化 （Toward an integrated system of rural-urban residency and land use in China）”。

蔡继明教授在他的文章中回顾了近代中国土地制度演变的历史，指出自1978年农村实行家庭承包制以来，中国的土地制度改革总体上停滞不前，以至于一方面地方政府过度依赖土地财政，从而使城市面积的扩大远远快于城市人口的增长，也就是人口城市化严重滞后于空间城市化，工业化、城市化与保护耕地的矛盾日益尖锐；另一方面,农地经营规模狭小，农民增收困难,农民的土地权益受到严重侵害，群体抗争频繁发生, 农民要求获得土地所有权的呼声日益高涨。蔡教授在分析比较了土地制度改革的各种主张，提出了实行土地产权多元所有和分步改革的方案，强调要按照公益性和非公益性原则构建多元土地产权结构，国有土地也要实行中央政府和地方政府多级所有。

程教授試圖通過分析與爭論，对中國農村土地所有制的現狀和未來改革方向，提出自己獨特的見解。這些見解，不但有別於中國主張土地公有的官方主流學派，也有別於主張土地私有的自由主義學派，甚至有別于作者自己原來曾經同意過的土地私有主張。作者的主要論點有四個方面：第一，在目前的政治、經濟和社會條件下，土地公有還是私有的爭論沒有意義也沒有用處，無論哪種觀點占上風，都難以解決農村面臨的土地困局；第二，主張土地公有的人，應該搞清楚是什麼樣的“國有”和“集體所有”，特別要懂得“集體”和“被集體”有本質區別；第三，主張土地私有的人，也要弄清是什麼樣的私有，是否有足夠的法律體系做保障，不至於讓所謂“私有制”流於空談，成為假私有制；第四，針對賀雪峰教授的新著《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去？》提出若干質疑，特別是他著作中自相矛盾的地方. 作者最後指出，地權的本質是人權。在地權和人權的關係沒有澄清、社會無法建立共識、相應法治體系難以健全的情況下，空談土地公有還是私有，既沒有實際意義，也不可能解決任何問題。

党国英研究员和罗万纯副研究员合写的文章，基于多项农村调查，对中国农村宅基地使用制度的平等和效率问题进行了探讨。研究发现，中国农村宅基地管理总体上满足了宅基地占用的平等要求，但土地利用效率比较低，对中国经济发展的消极作用比较大。适当进行村庄占地整治、修订相关法规，将有利于提高土地利用效率，并给中国经济发展创造更好的条件。

刘愿在其文章中指出中国土地过度征用及由此引发的农地过度非农化问题愈益严重，市场与政府在其中的作用备受争议。他以1999年土地征用从协议征地制到公告征地制为突破口，介绍了我国土地征用制度变迁，并从理论上证明财政分权背景下土地市场政府垄断及双轨制加剧我国土地过度征用，地方政府追求土地租金的强烈冲动是我国土地过度征用的主要原因。他运用了1995-2005年中国省级面板数据检验了上述假说，主张打破政府垄断并允许农民集体建设用地入市流转。

熊金武在他的文章中指出，失地农民问题根本上是城市化问题。当前户籍制度、土地制度和土地征收制度下，农民失去了从集体土地制度中退出的自由、从被征地中退出的自由、失地后继续做农民的自由、退出城市重新做农民的自由。农民一旦失地，只能被迫进入城市，成为“被城市化”的失地农民。“被城市化”不仅导致了土地征收的低效率和公平争议，也降低了城市化效率。只有恢复退出权，实现土地产权多元化，走市场导向型城市化道路，并通过强化教育以提高农民人力资本，方能扭转失地农民问题的困局。

许建明博士的文章以两岸农业合作为背景故事初步建立了农业外商直接投资对东道主发生影响的理论逻辑。他发现，现行的两岸农业合作中有关土地经营的规范与土地配置的实践做法是一体化的土地配置方式。他的研究从土地对于中国农民的社会保障含义，以及土地问题在农业FDI与加工业FDI的不同内涵出发，发现两岸农业合作中所采取的一体化土地配置方式蕴藏着巨大社会风险。同时他在文章中给出一种可选择的替代方式——网络化土地配置方式，并在理论上比较这两种土地配置方式的收益与成本。

楊傑生 (Jason Young)博士在他的文章中指出，中國轉向市場主導的經濟體系後至今的30年见的快速經濟發展，但同時其經濟發展模式中仍然保留有些毛時代的一些特點。其中之一便是城鄉二元體制。在戶口制度下，農業和非農業人口所受的待遇不同，適用於二者的土地佔有和使用制度也存在較大差異。這些差異直接導致了中國城鄉發展的不平衡和不公正的現象，使農村發展滯後，造成所謂的“三農問題”（農業效率低下、農村經濟落後、農民普遍貧窮）。解決這些問題，關鍵在於推進城鄉一體化進程，逐漸打破城鄉二元體制。本文在認真考查中國城鄉二元化的制度基礎——戶口與土地制度後認爲，雖然近幾年來中國致力於發展城鄉一體化，一體化所面臨的挑戰依然十分突出。當前的城鄉差異不但給中國在政治上造成風險，也是經濟發展的巨大的阻礙。但是，因爲中國農村仍然維持着中國社會“勞動力儲備庫”的傳統職能，加上戶口、土地和政治權利錯綜複雜的文織，中國城鄉一體化將會是一個非常複雜而艱巨的進程。只有該進程不斷得到推進，城鄉二元體制逐漸被打破，中國的經濟轉型和政治改革發展才可能得到實現。

1.3 解决三农问题的钥匙为何在户籍制度和土地制度

七篇文章从内容上看，涉及三农问题的方方面面；从风格来看，有以逻辑推理为主的，也有基于翔实的数据之上的实证研究。这些文章的共同特点是，不回避中国现行户籍制度和土地制度的日益暴露的弊端及其改革的必要性。这期专刊之所以侧重这两种制度，是因为中国社会出现贫富悬殊，城乡对立，阶层凝固，三农问题成为中国社会的毒瘤根源就在于这两种制度。今天，我们可以毫不含糊地说，中国错失了利用经济结构的转型加速社会结构转型的良机。尽管从1978年开始的改革、开放使中国经济结构发生深刻转型，为社会结构的改革创造千年难逢的条件和机会。但是，要利用这个机会，就非要彻底改革现行的土地制度和户籍制度，因为正是这两个制度严重阻碍中国社会的转型。

先简单解释一下何谓经济结构转型和社会结构转型，以及它们之间的因果关系。所谓经济结构转型，其主要标志是农业产值占GDP的比重是否因制造业和服务业的比重的上升而下降。以中国来说，农业比重30多年来持续而迅速地下降，到2011年已经下降到10%左右。 经济结构的大改组，本来应该为中国的社会结构转型，彻底解决三农问题创造十分难得的历史机会。所谓社会结构的大转型，指的是农村人口因工商业在经济中的比重的提高而得以逐渐转移到城市地区工作和生活，转化为市民，使农村人口的比重逐渐下降。

随着农业比重的急剧下降，城市工商业比重的急剧上升，必然要求农村人口和土地在农村地区，以及在城乡之间大规模转移。随着农村人口的绝大多数进城工作、定居，他们本来所用的各种资源，例如土地，宅院，其他生产资料必须有序而有偿地转移到留下的务农人口的手中，或者有序而有偿地转移到城市地区，使城市地区的面积得到适当的扩大，以使农村人口作为新的市民定居下来，融入城市生活之中。

这个过程涉及亿万人口在空间上的大规模移动，以及他们本来所使用的土地和宅院的有序和有偿的流转。这种人口和土地在农村之内和城乡之间的转移必然要求十分灵活的，市场导向的户籍制度和土地制度相配合，以便细水长流，润物无声地引导人口，土地和资本在农村地区和城市地区重新组合。只有经过反复的试错，使每一种要素都能在自由流动和自由组合中实现自己的最大价值，得到公平而公正的报酬，才能同时使整个国民经济实现最大价值，总人口实现城乡之间的最优分布，以及社会实现比较理想的收入分配。

不幸的是，中国现行户口和土地制度都是从计划经济时代遗留下来的。当时的制度设计就是要阻止城乡人口的自由迁徙，以及阻止土地要素在农民间，城乡间的自由交换，以便维持城乡二元结构，利用价格的剪刀差转移农村的剩余。在中国推动市场导向的经济改革后，由于认识上的严重局限，一些人将这种计划经济时代遗留下来的弊端丛生的制度等同于官方的意识形态和中国特色的社会主义的制度体现，因而长期内不准对这两种制度作公开的批评，更不准作实质性的改革。

所以，在这两种制度的桎梏下，中国经济结构的迅速转型并没有导致中国社会结构的相应转型，反而导致城乡二元结构的进一步加固和城乡收入差的持续扩大。其主要标志是，尽管今天农业占GDP的比重已下降到10%，而农村居民仍占总人口的一半左右。这意味着另外50%居于城市的人口得到了GDP的90%。从基尼系数的计算方法立即可以看出，为何中国的城乡收入差如此难看。这个比值从1980年代初的2倍左右经过短暂的下降后持续上升，然后长期维持在3倍以上，在世界上名列前茅。

如果从农村户籍人口看，农村人口的比重还远不止50%。2011年中国有流动人口2.30亿人。 所谓流动人口，绝大部分是农民工。他们身在城市，但只拥有农村户口，在家乡仍有承包土地，其宅基地上仍有养老用的房子。他们的子女和父母则构成农村日益庞大的留守人口。这些流动人口虽然日益依靠城市谋生，却被城市的体制所排斥。他们最后能否彻底脱离农村，成为正式的市民，仍在未定之天。如果加上这部分流动人口，则农村户籍人口占总人口的比重高达60%以上。在这个意义上，不管30多年的经济高速发展使中国的城市如何摩登，洋派，中国总体仍是一个以农民为主的社会，中国实现社会结构的转型还任重而道远。

更为严重的问题是，正当中国社会最需要将农村人口转移到城市定居的时候，土地市场和房产市场严重泡沫化，相对于农村人口的低收入，城市房价已经高得完全离谱。只要维护现有的户籍制度和土地制度不改，就不可能用市场的方法消化大部分农村人口。今后5到6亿农村人口的城市化所需的住房问题只有政府自己承担。而迄今为止的历史表明，古今中外的政府都没有这种能力。只要庞大的农村人口无法顺利通过城市化得到化解，农业的比重又继续下降，社会转型严重滞后于经济转型的困局就会继续恶化，孕育着严重的社会危机。

1．4 从东亚经验看中国现状

在社会转型上，中国的东亚邻居们则画出一道与中国截然不同而十分亮丽的轨迹。从1950年的平均地权的土地改革开始，到1980年代同样差不多30年时间里，这些东亚邻居和1980年代后的中国一样，也处于权威主义的政权之下，也推行市场导向和出口导向的经济政策，和最近30多年来中国的体制和经济走向相差不大（1980年代初的包产到户其实是又一次按人头平均地权的措施，可被视为第二次土改），但东亚邻居们得益于允许人口自由流动的户籍制度和允许土地私有，自由买卖的土地制度，它们的经济结构的迅速转型带动了社会结构深刻而迅速的转型，因而在高速增长的同时防止了贫富差别的急剧恶化和城乡差别的急剧扩大。由于经济结构的转型是逐渐发生的，如果允许人口自由迁徙，允许土地私有和自由买卖，就能细水长流，润物无声地引导农村人口逐渐移入城市，引导他们的土地逐渐集中到更有效率的农民手中，或由农用地转为城市用地，以实现土地更高的市场价值。对比之下，由于中国的户籍制度和土地制度本质上是阻碍人口和土地的流动的，剥夺农民通过土地的升值分享城市繁荣的，始于1978年的改革，开放，同样30多年的经济发展，中国在社会结构上的转型（用农村人口的比重衡量）显然远远落后于经济结构（用农业的比重衡量）上的迅速转型。中国虽然地处东亚，却加入了以城乡对立和贫富悬殊为主要特征的拉美国家行列。这一切是在土地公有制和户籍控制的情况下发生的，这是中国和东亚邻居们的最大区别，令人深思。

1.5 本文结构

以下第II节论述为何三农问题的最终化解取决于对现行土地和户籍制度的彻底改革；第III节和第四节是对收入本期的几篇文章的评述。由于时间和篇幅的原因，对本期收入的其他论文未作专门的评述。第III节对蔡继明，程惕洁关于中国应该实行何种土地制度的代表性观点作了评述；第IV节是对党国英关于大陆通过并村上楼，解决城市化和工业化建设用地不足的调查报告的评述。这份报告涉及究竟用什么机制来解决如下的问题，即经济结构转型要求土地和人口在城乡之间重新分布，但这种重新分布究竟应该主要由政府，还是由市场来配置更为有效？第V节讨论有关城乡统筹的一些重要条件。第VI节是简短的结束语。

II． 三农问题的最终化解取决于对现行土地和户籍制度的彻底改革

2.1 政府刻舟求剑，缘木求鱼的努力

迄今为止，政府将户口制度和土地制度的彻底改革设为禁区，同时又希望化解三农问题，自然缘木求鱼，久拖无解。因为现行户籍制度和土地制度就是造成三农问题的根源。不去除三农问题的根源，三农问题如何能够解决呢？由于因循守旧，拖沓推诿，三农问题也就由本来的老三农问题孳生出新三农问题，可说一波未平，一波又起，三农问题始终是中国改革过程中最为沉重的话题之一。

从上世纪90年代至今，不能说政府没有对老三农问题作出回应。回应的措施有时甚至颇为戏剧化而引人注目。例如朱镕基当总理的年代，针对民怨沸腾的苛捐杂税，曾下令国务院一律予以取消，使农民稍微获得喘息的机会。温家宝当总理以后，针对城乡收入差的日益扩大，又下令国务院一劳永逸地取消农业税。这样，老百姓交了几千年的所谓皇粮被一举取消，国务院的这道命令也被誉为中国社会千年未有的壮举。温总理为此获得联合国粮农组织颁发的农民奖的殊荣。朱镕基和温家宝的一系列壮举和善行确实获得不少农民的好感。只是这些措施并未触及三农问题的根本，因而效果极为有限，时效极为短暂。相对城市居民的人均收入的快速增长，农民人均免交苛捐杂税和农业税而省下的经济负担，一年也就几百元钱。这笔钱对内地农民固然重要，可是不及东南沿海城里人进馆子的一顿饭钱，更代替不了改革户口和土地制度的改革。

近年来，中国政府在建设社会主义新农村的华丽口号下，在继续回避制度改革的同时，循着同样思路，试图以各种津贴、补助的形式扩大对农村居民的转移支付，增加对农村基础设施的拨款，缓解农村的相对贫困化。然而这种支付和投资毕竟不是长久之计；改善农村基础设施的口号如果变成不分轻重缓急，甚至不顾使用人数的多寡和回报率的高低而一意孤行，则在城市化的总背景下有可能成为一种方向性的投资错误，不但造成巨大的浪费，对农民收入的补益也必定极其有限和短暂。原因如下。

首先，尽速转移农村人口是历史总趋势。当农村人口仍占总人口一半左右，又有2亿多农民工尚未切断与老家关系，随时可以返乡的情况下，政府有限的转移支出如果太少，分到庞大的农村人口头上，每人所得必定寥寥无几；如果政府向农村的转移支出真的大幅提高，农民工立即可以向老家蜂拥而来，使城市用工部门所面临的民工荒进一步蔓延，使中国加速失去出口竞争力。其次，农村本来就劳动过剩，如果为了领取津贴，流动人口真的从城市大批向农村倒流，只会加剧农村人浮于事的局面，反而进一步降低农村人均耕地面积，阻碍农业劳动生产力的提高，和人均农业收入的提高。其三，如果人口向农村倒流成为事实，则中国将再一次经历现代化的大倒退，完全违反历史潮流。

由于这些原因，想要在不减少农村人口的前提下增加农村人口的人均收入，无论动机如何高尚，设计如何精心，华丽，名称如何令人动容，这些措施的效果必定极为有限而短暂。例如，从农民不用再交各种税费开始，进而又得到各种生活和生产补贴，前后已有十多年，城乡人均收入差依然高高维持在3倍以上。 换言之，在过去十多年来政府采取了各种引人注目的扶农措施后，农村的人均收入仍然不及一个城里人平均收入的25%。上世纪80年代中期农村平均收入一度已经上升为城市的50%以上。最近20年来这一比例反而急剧下降，说明农村人口的相对贫困化已是不争的事实。这种局面在任何国家都不可能长期当做单纯的经济问题。中国也不可能例外。

三农问题本来是经济层面上的问题，之所以会逐渐酿成如此严重的政治和社会问题，显然和迄今为止中国有关部门没有找对导致三农问题日趋严重的真正根源，或者更准确地讲，是中国有关部门刻意回避三农问题的真正根源，即阻碍中国社会实现人口和土地要素自由流动和自由组合的现行土地制度和户口制度。这也是为什么本期专刊侧重于揭示这两种制度的弊端。

2.2 现行土地制度和户籍制度的实质

这两个制度中的户口制度起源于1950年代。上世纪80年代中期之后出现松动，逐渐允许农村人口进城打工，但对他们进城定居仍实施严格限制。现行土地制度则建立于上世纪80年代初。当时城市改革尚未开始，对外开放也未大规模实施，中国经济还处于计划经济体制之下。由边远。贫困地区的农民自发推动的包产到户大获成功，最后获得中国最高层的追认，并允许全国推广。由此，本来集体公有和公用的农村土地制度网开一面，变为集体公有私用，即通过分田到人，包产到户，实际上意味着在坚持农村土地集体公有的同时，允许农户对土地有期限地私用。不久，城市改革开始，为了国内外引资的方便，在坚持城市土地国有的基础上，允许民间有偿私用，有偿流转。现行土地制度所规定的城市土地归国家所有，农村耕地归农民集体所有，两者都允许公有私用，但不能擅自改变用途，特别是农用土地转为非农用地，必须先由国家征收，转为国有土地，便是在这样的背景下形成的，基本维持至今。

现行的户口制度和土地制度是否有共同之处？表面看来一个管人，一个管地，似乎很不相同，其实具有共性。用经济学语言来说，这两种制度都是通过歧视性的人为制度安排，根本违反市场经济关于要素必须自由流动的核心原则，拒绝给予农民充分而平等的人身自由意义上的退出权和进入权，也拒绝给予农民在土地资产上的充分的退出权和进入权。

2.3阻止要素流动必然导致收入分配恶化，社会公正沦丧

这两个权利在典型的市场经济中其实统称为退出权（exit right）或自由进入权（right to free entry）。这是因为既然可以退出某一体系，则必然以能够自动进入另一体系为前提，或既然可以自由进入某一体系，则必定以能够自由退出原来体系为前提。因而退出权和进入权是两位一体，不言自明的东西。但在中国的国情下，本来统一的退出权和进入权，却被人为分割，并以强制性的土地集体所有制和强制性的户口制度这种二元结构的形式出现，并出现非农非工，非城非乡的农民工群体。 他们既未彻底退出农业，又未彻底进入城市的市民社会。

上述两种制度是完全违反市场经济的内在要求的。从市场经济的内在逻辑来说，所有要素在水平方向上（即在地理和空间的意义上）和垂直方向上（即在社会阶层的意义上）有充分流动的权利，既能自由退出，又能自由进入。允许要素在所有方向上的自由流动，无形之中就能导致效率的提高，和社会公正的改善。从资源配置的效率来说，要素从过剩的地方移动到短缺的地方，在流动中实现了自身最大的价值。当所有要素的所有者的收入极大化的时候，作为每个人收入总和的国民总收入也就获得极大化。从社会公正来说，要素在不同阶层间的自由流动和自由结合，就防止了阶层凝固带来的累积性收入差的拉大。相反，如果人为控制要素的自由流动和自由结合，则在某种要素过剩的地方，这种要素的收入急剧下降，位于这个地区的这种要素所有者必然贫困；而在某种要素短缺的地方，这种要素的收入暴增，该地区拥有这种要素的所有者必然暴富。同时，阶层之间的流动性因特权和等级的存在而减少，阶层之间的收入差距必然日益扩大。所以说，只要存在阻碍要素在一切方向上的自由流动的制度，这种制度必然既违反效率，又违反社会正义。

以人口为例。如果允许人口在水平方向上自由流动，人口剩余、工资低廉的地区必然会有人口的移出，留下的人口会拥有越来越多的其他要素例如土地，因而劳动的边际生产率会逐渐上升，劳动收入会逐渐递增；而人口短缺，人工昂贵的地方必然会有人口的逐渐移入，劳动的边际生产率和工资的下降。这种地区间的人口流动只有到同类人口的收入大体相等之后才会停止。鼓励人口在垂直方向上流动的国家，则不会用人为的制度限制低收入者中的聪明能干，积极上进的人向上攀升，也不会对高收入者中才智平庸，又自甘堕落的人用特权维护他们高高在上的地位。这些社会甚至会对低收入的人群的教育和技能的训练特别加以扶植，以便使低收入人群及其后代不会长期处于社会底层，而好逸恶劳的寄生阶层必须面对来自底层的竞争，无法依靠世袭的特权垄断高收入的工作岗位。只有这样才能避免阶层的凝固化，和阶层之间各种差距的扩大。而现行户口制度和土地制度的目的，恰恰是阻止土地和人口的自由流动，维护现有的特权和社会等级。这种反市场效率、又反社会公正的制度安排在21世纪的世界上成为无法辩解的时代错误，也成为附在中国特色的社会主义身上的触目惊心的脓疮。中国的三农问题日益恶化，城乡壁垒越发森严，二元结构坚如磐石，是这两种制度的必然结果。

2.4 新旧三农问题的成因源于制度，和人多地少无关

很多人将中国的三农问题归结为土地稀缺，人口众多，并认为只要高速增长，便能自动化解三农问题。其实，大陆的三农问题和土地稀缺，人口众多并没有必然的关系。对比东亚其他经济，虽然它们的耕地和国土更稀缺，人口密度也更高，然而，在上世纪五十年代初，和大陆土地改革差不多时间，东亚其他经济也展开了一场旨在平均地权的土改。其后，它们既允许农民自由买卖土地，又允许他们自由进城定居。由于农民同时拥有身份和土地资产的退出权和进入权，在实行土改后的大约30年后的1980年代，尽管人口密度远远高于中国大陆，人均耕地比大陆还要紧张，国土十分狭窄，没有什么回旋的空间，更没有靠向外发动战争，开拓殖民地，输出过剩人口，可是它们的三农问题都逐渐化解。更令世人羡慕和受世行表扬的是，在保持高速增长的同时，它们有比较公平的收入分配格局。

中国从1949年至今，已经花了60多年的时间，新老三农问题却变得越发复杂和棘手。前三十年，大陆剥夺了农民退出集体生产的权利和进城打工的权利，自然解决不了城乡居民的温饱，更谈不上解决三农问题。可是问题是，从1970年代末到现在，又是30多年过去了。期间，中国的经济实体上升为世界第二，外汇和出口总量上升为世界第一，两亿左右的农民进城打工，老三农问题尚未解决，又衍生出新三农问题。和东亚其他经济相比，官方的基尼系数值逼近0.5， 有些学者例如西南财大的甘犁领军完成的调查报告认为，基尼系数值已经到达0.61。根据这份最新报告，中国无疑已经成为东亚唯一拉美化的国家。 所以，那些以为无需触动户口和土地制度，只要维持高速增长，便能自动化解三农问题的人，显然是大错特错了。

从表面看，大陆似乎已经和东亚其他经济在经济体制上十分接近，中国放弃了闭关自守和中央计划经济体制，农民获得了以家庭为单位的土地使用权，也有了进城打工的权利。大家都认为大陆走上了东亚道路。三十年后，为何发现三农问题反而恶化，收入分配格局则拉美化了呢？其实，1984年农民获得的，只是从强制性集体生产中退出的权利，并没有获得从强制性土地集体所有制中退出的权利，更没有获得携带土地进入非农产业的进入权。所谓强制性的土地集体所有制，由于剥夺了农民携带自己名下的土地退出现存农业集体的权利，因而也就剥夺了农民个人或集体携带土地退出农业，进入其他非农行业的权利。农民个人或农民集体一旦想要如此做，他们的农地就要被国家收为国有。强制性的户口制度不但剥夺农民退出农村的权利，而且剥夺他们进城定居的权利。由此看，现行的土地制度和户口制度剥夺的既是农民的退出权，也是农民的进入权。在社会身份上和土地资产上，农民的退出权和进入权都是严重残缺的。对照东亚其他经济的经验可见，中国三农问题的恶化是必然的。

在1980年代解散公社的当时，农民获得15年农地使用权，代表的是一项极为有限的土地制度改革，但是对农业生产立即产生十分积极的作用。由于当时的城市化处于停滞状态， 所以这个制度对城市化的障碍也未彰显。但是，进入上世纪90年代，中国确定经济改革的目标为市场导向，开始大规模推进市场化、城市化和全球化之后，农地在农民中和城乡间的自由流动问题越来越尖锐，现行土地制度的局限和僵硬也就越来越突出。然而中国有关部门特别忌讳对现行土地制度作市场导向的改革，特别忌讳对土地所有权回归民间做任何承诺。

III． 对中国应该实行何种土地制度的辩论

3.1蔡继明的观点

正是因为这个原因，著名学者蔡继明的题为“论中国土地制度改革”一文，不但具有理论彻底性，而且体现了追求真理的过人勇气。他在文章里首先回顾了近代中国土地制度演变的历史。据此指出，1950年代和1960年对农民土地实行集体化是违反1954年的宪法的有关规定。这一观点很值得注意。蔡教授指出：“该部《宪法》第八条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；第十三条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这时，不仅农村的土地是私有的，城市的大部分土地也是私有的。” 在对宪法有关土地制度的规定未作相应修改，便实行强制性的土地集体化，显然是一种极大的违宪行为。现在一些反对土地私有的学者，官员往往用违宪这顶大帽子作为遁词。看了蔡文，我们就可以请如此担心违宪的人先查一下，上世纪50年代和60年代的土地集体化是如何在违宪的情况下发生的，这才能在土地问题上彻底正本清源。

蔡文接着指出，自1978年农村实行家庭承包制以来，中国的土地制度改革总体上停滞不前，以至于一方面地方政府过度依赖卖地财政从而使人口城市化严重滞后于空间城市化，工业化和城市化产生的对土地需求与保护耕地之间的矛盾日益尖锐；另一方面,农地经营规模狭小，农民增收困难,农民的土地权益受到严重侵害，群体抗争频繁发生, 农民要求获得土地所有权的呼声日益高涨。也许有些读者不知道，蔡教授不仅身居中国顶级大学的要职，并且还是全国政协委员，每年还有机会到全国各地考察，深入了解民情，较中国一般学者有更多的知情权。所以，由蔡教授指出，“中国的土地制度改革总体上停滞不前”，并且提供来自各地的详细证据，说明”农民要求获得土地所有权的呼声日益高涨”，有十分特殊的意义。

蔡文正好回答了程惕潔教授在他的文章中谈到的一个困惑。在仔细读了賀雪峰教授所写的《地權的邏輯——中國農村土地制度向何處去》后，程教授发觉“賀教授訪談的農民，似乎一邊倒反對土地私有，的確大出我的意料。”看了蔡文所举的农民要求归还土地所有权的实例，就可知道贺教授自诩的实证研究不但在抽取样本点时犯了方法论上的严重错误，而且与事实严重不符。当然，从逻辑上也能推出，全世界的农民都对土地的所有权切切关心，中国上下几千年来农民的梦想也是获得一块自己的土地。共产党当年正是利用农民的这种追求击败迟迟未能开展土改的国民党，取得政权。在21世纪的中国，农民突然对土地所有权不再关心，这样的结论，令人咋舌之外，也使人疑窦丛生。

3.2 为何不能回避土地私有

蔡继明教授在分析比较了土地制度改革的各种主张，提出了实行包括土地私有在内的土地产权多元所有和分步改革的方案。值得注意的是，蔡教授明确提出要允许土地私有，并论证了允许土地私有的必要性，逻辑清晰，言辞铿锵有力。这是蔡文的最精彩之处。我们知道，要定义一个概念，就要找出它和千千万万其他概念的最主要的区别。中国现在从理论上说，也在实行多元化的土地制度，因为中国承认国有土地和集体所有的土地。世界上绝大部分国家的土地制度也实行多元化的土地制度。所以，要区别中国的土地制度和世界上绝大部分国家实行的土地制度，必须指出中国的多元化土地制度是以不准土地私有为主要特征的土地制度，而全世界的多元化土地制度是允许土地私有的。中国现行土地制度的种种弊端正是由不准土地私有而来的。所以，要改革现行土地制度，就必须要推翻土地不准私有这一条。从这一点来看，蔡文主张土地可以私有，是抓住了中国土地问题的实质，也是解决三农问题的最主要的必要条件。

蔡教授还强调要按照公益性和非公益性原则构建多元土地产权结构，而且国有土地也要实行中央政府和地方政府多级所有。这些建议对中国有关部门有很高的参考价值，相信读者也会得到很多启发。蔡教授提倡的实行包括土地私有在内的土地的多元产权的主张是比较策略的提法，这样就避免了一些人的疑问，以为所谓土地私有化是将一切土地，包括原来就已经国有的土地，以及有些农民集体愿意维持的集体所有一律私有化。其实在实行土地私有的国家，例如美国，有很多土地属于联邦和州政府所有。但是它们并不将自己的这种土地制度称为土地公有制或土地国有制，是因为如此一来无法区别它们的土地制度和不准土地私有的土地国有制。

如此起名的另一个原因是，虽然这些国家拥有大量国有土地，但价值最高，交易最活跃，经济活动最频繁的土地绝大部分为老百姓所拥有。他们可以自由买卖，处置，抵押，出租，出让，拥有来自土地经营的收益。因此，这些国家以其土地制度的主要特征—允许土地私有—作为名称而称其为土地私有制。所以，如果蔡教授的土地改革的建议被中国当局接受，那么，中国实行的实际上就是土地私有制，和世界绝大部分国家的土地制度实现了接轨。

3.3 为何只有允许土地私有才能产生真正的土地市场

在各种土地制度中，只有允许土地私有的土地制度才和市场经济的内在要求相洽，最主要的理由是，只有这样的土地制度才能够允许一个真正的土地市场的出现。在这样的市场上，土地的各种拥有者，包括国家，集体，和个人都可以到这个市场上出售或购买土地。土地的价格由供需的均衡点决定。所以，除了一些个别地点由于特殊的区位优势，土地价格一般来说不可能涨到天价，因而大部分的房价也不可能涨到天价。在2008年美国发生次贷危机前夕，所谓的地价和房价飞涨，其实同中国的地价和房价相比，除了纽约和旧金山几个地方，以美国的人均收入计算，全美国的地价和房价都还是很便宜的。这几年自然就更便宜了。美国房价出问题，是货币现象，即房贷发放过度，远远超过抵押物的真实价值。由于土地供应的充沛，即使人们的平均收入远远高于中国，美国2008年之前和之后的房价/收入比都没有被扭曲到目前中国这样完全离谱的地步。

这里的关键问题是，为何只有允许土地私有的土地制度才可能产生真正的土地市场呢？这是因为只有市场供需双方的参与人数足够多，供需的土地数量足够多，才能构成一个有竞争性的有活力的市场，也才是真正的市场。如果亿万民众都多少拥有一块土地，并且基于自身利益参与到土地市场的供与求双方的博弈，那么，在这种市场上通过供与求的双方参与者的讨价还价，就能形成比较真实的土地价格。这种价格是由一系列的供应链和需求链支撑的。价格高了，土地供应量会自动增加，需求量会自动下降，达到平抑地价的作用。反之亦然。

在允许土地私有，存在真正的土地市场的国家，如果出现房产泡沫，一般是金融发生问题，而不是土地市场本身的问题。所以政府的任务就比较简单，只需要解决流动性是否过剩的问题，而不需要像现在中国政府这样要出台各种具体的土地政策，房产措施，用各种行政命令人为打压房价，甚至到了要规定房型，面积，楼层，造价这种即使计划经济时代都不用的指标。这些繁琐而自相矛盾的政策实施的结果，房价并未显著下降，城市中下阶层和进城的农村人口也依然未能解决安居问题。

如果通过真正的土地市场上形成的价格来发展地产和房产，土地价格和房屋价格就能比较真实地反映土地的稀缺性。如果土地掌握在国家和集体手中，又不允许集体参与土地的供需，那么每一个地方的土地市场就必然是国家垄断的市场，必然是孤家寡人，冷冷清清的市场。这种土地市场由于受到政府机构的操纵，无法对供需变化作出自动而灵敏的反应，因而在这种市场上所形成的价格必然是扭曲的价格。按照这种价格配置土地资源，必定导致浪费和短缺的并存，收入分配的不公，官商勾结，贪污横行。

没有一个国家能用条例、政策、措施来代替土地市场的定价问题。如果能够做到这点，那也就不用从当年的计划经济中走出来，推行市场导向的经济改革了。所有的政策都是为某一个目的而特意制定的，是人治的表现。比如，现在要打压房价，就临时制定一些政策，对打压房价也许有些用处，但是对房地产上下游的产业、对进出口、对城乡收入分布，对城市化的影响都是不清楚的。很有可能将房价打下来以后，其他产业也被打下来了，副作用更大。况且，究竟房价应该压倒什么水平，也没有一个客观的标准，因为没有竞争性土地市场上形成的真实价格。由于土地还是为国家所垄断的，只要政府放松所谓的宏观调控，地价和房价又会反弹。中国之所以借助这种世界上最笨的宏观调控措施，就是因为中国没有真正的土地市场，没有对地价变化自动调节的土地供应链，也就不会有土地供应的自动变化来平抑地价的功能，因而只能依靠笨拙的行政调控。当然，毕竟农民也不笨，为了分享地价腾贵的好处，不顾政府的禁令，从后门进入被政府垄断的地市和房市，这就是所谓的小产权房和城中村，蔡继明的文章以及其他文章也有讨论。

3.4 程惕潔的观点很有代表性

澳門大學社會系退休教授程惕潔多年来十分关心中国的三农问题。记得2003年夏天曾有机会和他一起访问中国的一些农村，其中包括他长期工作过的内蒙，亲眼目睹他和当地官民的自然而亲切的互动，亲耳听到他在当地的一次演讲，其言辞之恳切，观点之鲜明，对农村中腐败、滥权等黑暗情况之嫉恶如仇，对农民疾苦发自内心之同情，使在场的所有听众无不动容。由此，也更清楚地了解了程教授对中国农民的感情。这次很高兴看到他向本期专刊提交了题为“中國農地問題再思考”的长文。程教授在文中提到，这篇文章原来是他向澳门大学2010年举行的三农问题研讨会所提交的论文。当时出于他的美意，要我联署，成为合写论文。我在他起草的论文中增加了一些论证为何农户有权拥有土地所有权的内容。后来我因故未去。事后由程教授处得知，考虑到中国的种种现状，他已改变了对如何改革现行土地制度的观点。本刊这次收入的文章，删去了我增加的部分，却特别表示，“在地權和人權的關係沒有澄清、社會無法建立共識、相應法治體系難以健全的情況下，空談土地公有還是私有，既沒有實際意義，也不可能解決任何問題”。 这样的观点我本人不敢苟同，因而文章只能由他自己署名了。

其实程文的观点很有代表性，这也是为什么这篇文章收入在本期专辑中的缘故。不少人像他一样，既对现行土地制度的各种弊端深痛恶绝，因而在他们文章的字里行间充满对现有土地所有制的批判，要求彻底改革现行土地制度的建议呼之欲出；同时，他们又对目前的政治、法律体制没有信心，担心在目前的体制下匆匆私有化土地，只会肥了贪官、恶霸，害了无助的农民和善良的百姓，因而主张维持目前非公非私的土地制度现状，等待政治体制和法律体系的完善再说。以程教授为代表的这部分人的这种心情在这篇文章中表达得十分清晰。

3.5 土地制度和民主，法治的关系—东亚模式

但是，比较各种土地制度的优劣，深入了解中国所处的发展阶段和面临的历史任务，对究竟哪一种土地制度最适合中国对经济效率和社会公正的需要的问题，通过心平气和的学理探讨，达成共识，这样一件事不但十分必要，也完全可以独立于政治模式的考量而独立进行。至于达成的共识是否能够立即被实施的问题，属于政策层面上的考虑，两者不必纠结在一起。换言之，即使中国没有立即实行土地私有的政治和法律条件，还是可以对各种土地制度的优劣做出独立判断，形成备案，以便一旦条件成熟，大家立即知道应该推行哪一种土地制度。机会总是属于那些做好准备的人或民族的。如果机会到来而人们仍然为应该怎么做而争论不休，又如何把握转瞬即逝的机会呢？

其次，土地制度作为一种经济制度，固然需要政治制度和法律制度的配合，但究竟是一种什么样的配合，它们之间是先有鸡还是先有蛋的问题，也是可以现在就探讨明白的。不少人提倡中国应该先实行民主法治，再谈一切。对此，我的回答是，中国如果具备立即实行民主法治的条件，那我举双手赞成立即推行。但是，如果要一切等民主法治先行，否则一切免谈，这种提法既不符合历史演化的事实，也难以经得起理论推敲。况且，对于日益相对贫困化，土地权益不断遭受侵蚀的农村人口来说，恐怕也是一种不负责任、并令人失望的回答。

关于先有民主法治，还是先有土地私有的问题，从历史经验来说，并没有唯一的答案。这恰恰说明两者之间没有必然的因果关系。从前苏联和东欧国家的演变顺序看，自然是先有民主法治，再有土地私有化。可是，现在俄国和东欧一些国家的民主法治在很多西方国家看来仍存在很多问题。即使这样不完美的民主法治，推行土地私有制也已结出丰硕果实。在土地公有制下，一度连牛肉加土豆这种简单的食谱都无法维持，不得不将其虚拟为共产主义的遥远理想。可知前苏联当时的食品供应是何等的贫乏。但是今天的俄国，在土地私有化下人均粮食已经达到500多公斤，远远超过中国，并且俨然成为一个举足轻重的粮食输出大国。 南韩和台湾则揭示了土地私有和民主法治的另一种关系。它们是先由权威主义政权在1950年代初推动土改和土地私有化，加上允许农村人口自由流动和迁徙，到1980年代，也就是在尚未开始民主化转型之前便实现了农业和农村的基本现代化。由于农村人口比重急剧下降和快速城市化几乎同步完成，因而在高速增长时期避免了城乡收入差的严重恶化。

从中国的这些东亚邻居的经历也许可获得这样的启发：即在其他条件相同的情况下，城市人口占多数的国家相较于农村人口占多数的国家更容易实现民主化，因为城市人口毕竟更有现代知识，更能获得信息。由于见识和教育水平比较高，市民的维权意识高，对民主程序的了解和运用也会学习得更快。同时，农民获得土地的所有权后，也能大大扩大他们作为独立公民的自由和人格尊严，维权的动力也大为提高。所以，加快土地制度的改革，加快城市化的进程，对民主进程的加速其实是一大助益而绝不会成为制肘。

当然，南韩，台湾从一开始就实行允许农村人口自由迁徙，允许农民私有土地，自由买卖土地的制度。这两大制度至今仍为大陆抵制，而且可笑的是往往抬出国情为这种抵制辩护，往往使人不易看清。 然而，只要查阅历史，便可知道，中国的国情正好证明土地私有的适用性。从1949年上溯到秦朝的两千多年期间，除了唐朝一段时间之外，实行的都是人口自由迁徙和土地私有、自由买卖的制度。 期间所创造的中华文明是所有中国人的骄傲。这种文明的根基之一便是土地私有和人民自由迁徙。所以，认为中国的国情不适合实行土地私有和农民自由迁徙的说法明显地站在党派的立场上，闭眼否定中国自己的两千多年的历史事实。这就叫以党情否定国情，而且是以党内保守派的特定党情来否定悠久的国情。

1954年以后为了实行中央计划经济的需要，中国的执政者先后剥夺了农民拥有土地的权利和自由迁徙的权利。中央计划经济惨遭失败后，中央计划经济强加于中国社会之上的土地制度和户口制度却基本被维持至今。如果我们把为了社会和民族的长远利益，必须允许土地私有和农民自由迁徙的理由论证清楚，并据此提出改革建议，而仍然为中国执政者所断然拒绝的话，那么，只有一个解释，党内顽固派为了党情而宁肯牺牲国家利益和民族长远利益。他们为自己私利而置民族利益于不顾的实质就会被暴露无遗，等待他们的只能是更严重的经济和政治后果。从大跃进和大饥荒的惨剧看出的经济规律的无情，连毛泽东都无法抗拒。天下只有党情必须服从国情，国情必须服从经济规律这样的道理。要求经济规律服从国情，而国情必须服从党情，上帝还没有创造出来遵从这种逻辑的世界。

大部分独立学者并不希望中国经济因人为的因素经历本来完全可以避免的经济危机。经济萧条甚至崩溃毕竟对广大老百姓十分不利。但是如果党内顽固派一意孤行，拒绝改革土地制度和户口制度，至少作为独立学者，一再提出建议和预警，尽了以天下兴亡为己任的责任，因而没有人可以指责我们对黎民百姓的安危福祉袖手旁观。正是从这个角度出发，我不赞成对不同土地制度的优劣采取虚无主义的态度。

至于一部分人担心，在没有实现民主制度之前便推行土地私有，正好肥了贪官污吏，地痞流氓，苦了百姓，害了农民。这种担心当然不是空穴来风。我的回答是，在目前的制度之下，这一切不是每时每刻在发生吗？土地私有制其实保护的是亿万农民的利益。这也是为什么党内的保守派和希望维持目前的卖地财政的地方政府强烈反对将地权还给农民。在目前的土地制度下，只要城市的新边界划到那里，那里就在法律上成为国有土地。只要村长，党支部书记在土地征收协议书上签了字，盖了公章，几百亩，几千亩的土地就算被正式收归国有，无需每个农民的签字，画押。所以，保护农民的权益成为一纸空文。

但是实行土地私有制后，交易的合法性就会彻底转到地契这个轨道上来。只要卖方没有自愿交出地契，买方没有正式拿到地契，土地交易就无法被银行和法律所承认，也无法在政府有关部门合法登记。在这种情况下，政府除了以公共利益的名义征收或征用土地外，所有涉及农民土地的交易，只要农民不愿意，将一张地契藏起来不是太容易了吗？这样一来谁又能合法拿得走他的土地呢？相对目前农民对自己的土地的权利口说无凭，孤立无援的境遇，实行了土地私有，不但他多了一张地契保护自己，而且地契背后所体现的法律体系都不得不站到他的一边。这就是为什么封建时代的土地纠纷大大少于当代。世界各国因征地而自焚，跳楼乃至武装对抗的恶性事例更少于中国的原因。

为了尽量减少贪官污吏和恶霸流氓浑水摸鱼的可能，在推行土地私有时，应该严格丈量每个农户所有的土地的面积和四至边界，并载明于地契之中。政府土地管理部门备有复份，登记备案。要规定土地购买的实名制和购买土地的上限，以及土地融资的上限（这种上限可以根据经济发展的需要滚动性放宽），以防止资本集团过速购入大量土地炒作、投机。另外，一定要马上对土地和房产实行物业税。这样，拥有土地越多，纳税成本越高，遏制囤积土地。对土地交易则征收交易税和增值税。这些来自土地的税收可用作社区公共设施的建设和保养。以上措施不仅可以替代现在的掠夺性的，以及一次性的卖地财政，而且可以有效遏制某些人借助资本从事非生产性圈地，坐等土地升值的投机行为。

程文在全文结束部分指出，“地權的本質是人權。在地權和人權的關係沒有澄清、社會無法建立共識、相應法治體系難以健全的情況下，空談土地公有還是私有，既沒有實際意義，也不可能解決任何問題。”将地权和人权联系起来，当然是一个十分有趣的命题。但我反复思考的结果，认为这种提法虽然很新，恐怕不符合历史演化的自然顺序。这是因为土地私有无论在东方还是西方，都已有几千年的历史， 而对人权这个概念及其丰富的内涵和外延的全面认识，毕竟是比较近代，并由西欧向全世界传播的。土地私有则几千年前便先后在全世界各地自发演化出来，应该是先于人权概念的一种制度。换言之，应该先有土地私有，才有近代以来对人权意识的觉醒和捍卫。从东亚经验看，也是先有权威政治下1950年代的土地改革和土地私有，然后才有1980年代晚期开始的民主转型及其伴随的人权运动。

3.6 土地私有是解决三农问题的必要条件，不是充分条件

对程教授所担心的，土地私有制会再次导致富者阡陌连云，穷者无立锥之地，因此穷人的基本人权中的生存权受到侵犯，我作如下的答复，不知能否使这种担心冰释。首先，土地私有只是解决三农问题的必要条件，而不是充分条件。在传统社会里土地私有无法解决农业剩余人口问题和地权不均问题。但是，今天中国所处的工业化，现代化和全球化时代，不但使中国无法固守农本社会，而是向中国提供了走出农本社会所需的丰富的技术，知识，经验，和教训。中国迅速推进的城市化和现代化正在为农村人口的和平转移创造大量的就业机会。其次，农本社会中耕者有其田确实是所有农民的理想，但对于现代工商社会里的全体人口而言，最终只会有人口的极少数仍有务农的兴趣，绝大部分人口将在城市生活和工作而不再拥有农地。所以，土地制度的设计应该旨在让本来分散在亿万农村人口手中的土地逐渐向人数很少的种地能手集中。其三，这种集中不应该出于村镇干部的恩惠，更不应依靠暴力和欺诈，而应通过公平竞争，使有更高生产效率和更强的务农意愿的农民自然胜出。这就要求开放土地市场，使这些种地能手通过土地市场上两厢情愿的交易获得其他农民的土地，并受产权的严格保护。其余的农村人口在公平竞争和自愿的前提下，出售或出租自己的土地，获得公正补偿，顺利转移到城市生活和工作。其四，上面已经指出，恰恰是允许土地私有的制度，才能最好地保护农民权益。 最后，应该看到土地私有是促进现代化和城市化的一个必要条件而不是充分条件。没有土地私有，三农问题一定无法顺利解决。但有了土地私有，并不是一切就迎刃而解。就像不吃苍蝇，是保持健康的必要条件，但不能保证健康一样。程教授提到的法治等条件会帮助土地私有制以更公正和透明的形式发挥其配置资源，改善收入分配的功能，因而是帮助解决三农问题的其他必要条件。

顺便指出，程文将中國主張土地公有的观点归于官方主流學派，而将主張土地私有的观点归于自由主義學派。这样的划分虽然也见于别处，但可能过于简单化。我在国内访学，经常遇到自称属于自由主义学派的经济学家，为了避免冒犯政府，遭受封杀，有时以鼓吹农地国有化为名，推永佃制之实；同时也有经济学家公开坚持农民可以私有土地的同时，对自由主义学派的其他很多观点持强烈批判观点。

IV． 经济结构转型要求土地和人口在城乡之间重新分布

4.1党国英和罗万纯的观点

党国英研究员和罗万纯副研究员合写的文章涉及一个很重要的问题，那就是随着城市化的迅猛发展，中国现有的535万多个自然村和70几万个行政村何去何从的问题。 如果它们的数目因其中绝大部分人口的逐渐离开而大量减少，那么会省出大量的宅基地和村中道路用地，村中公共用地，以及村边荒地。这些土地可以复耕，可以转为城市和工商业用地。可是，在目前的户籍制度和土地制度的障碍下，虽然出去了2亿多农民工，他们不但继续保留着老家的户口，而且也保留自己名下的承包土地。所以，即使到处出现空心村，这些空心村却依然占据原来的面积，甚至因为以下的原因还有扩大的趋势。 首先，拥有农村户籍的绝对人口仍在增加。其次，子女长大，要求分户独立，成家立业，村里无法拒绝他们获得新的宅基地。即使农村人口中有逐渐离去的，但对中国未来的农业的健康发展来说，谁应留下，谁应离去呢？他们留下的土地和宅院又应该如何处置呢？这些问题离开城乡统一的土地市场和房屋市场是无法获得自动解决的。

党国英和罗万纯在文章的结论部分提出，“能不能通过市场化的渠道，使中国脱离农业的农村人口逐步在城市定居，同时将他们的在农村的宅基地复垦为耕地，以提高土地的利用效益？这是一个重大的政策选择问题。我们认为，市场化的路径是可取的，但在目前中国的制度架构之下，这个路径选择遇到很大的制度障碍。最主要的政策壁垒，一是中国尚未形成城市和农村之间统一的社会保障制度，加之城市的生活费用高、房价高，脱离农业的农民很难在城市定居；二是农民若进入城市定居，将自己的宅基地复垦为耕地后，按现行法规应将土地交回村集体，更无法通过市场关系获得利益，农民便不愿意主动将宅基地复垦为耕地。三是国家现行法规不允许城市资本参与农村宅基地的交易和开发，农村居民自己通常没有资金通过与城市资本的合作对村庄进行改造，实现增加耕地、合理布局人口的双重目的。”这一段可说是全文点睛之笔。

4.2 为何市场机制能够自动解决人口和土地在城乡间的重新配置

在允许自由迁徙和土地私有，自由买卖的国度，这些问题由市场自动解决。例如，当今的美国，加拿大，澳大利亚，通过公平竞争，老弱病残会首先离开农村，到条件更好的城市地区生活和工作，留下精明强壮，有高度竞争力的种地能手。他们一个人常常经营上千亩乃至几千亩的耕地，相当于中国几个到十几个村的总耕地面积。但如此规模的农场的出现也是后来的事，并非历来如此。以美国为例，一百多年前美国很多州的农村人口仍高达70%，80，甚至90%以上。由于农村人口多，所以也形成村落。不像现在这样，一家一家往往住在自己庞大的农场中央，远离邻居。今日这种局面的形成，是农业在GDP中的比重不断下降之后发生的。随着农业提供的就业机会的逐渐减少，城市工商业的繁荣提供的就业机会越来越多，在自由移民和土地自由买卖的制度下，农村中最没有务农意愿而竞争能力又低的人口，也就是中国所谓的‘老弱病残傻’的人口会首先离开农村。他们会将自己的土地和宅院出售给留下务农的农民。这就是为何西欧，北美的农场平均规模能够逐渐扩大的缘故。在自由迁徙和土地私有，自由买卖的制度下，人口流出的结果必然导致土地和其他资源通过市场上的公平交易，两厢情愿地集中到种地能手的名下。

这个过程会很长，不需要政府过多地干预，因而政府与农民的冲突可以减到最小。以美国为例，由于各州的人均耕地面积和生态、务农环境十分不同，所以农业人口占各州的总人口的比重至今仍十分不同，并不会因收入分配的差距而引起政治问题。例如，最低的加州农村人口1990年已减少到7.4%；而佛蒙特1990年仍有高达67.8%的农村人口。 值得注意的是，这是人口自由流动下出现的人口分布，可以说是人口的最优分布。这种最优分布绝不是说人口必须在全国平均分布，而是说尽管每个州的农业人口比重十分不同，但在扣除当地的物价因素后，各州的人均收入实际上已趋于平均，因而人口流动处于相对静止状态。由于自由移民和自由买卖土地的功能是细水长流，润物无声式的，所以人口从主要分布在农村到主要集中在城市的大转移，并不会引起农业的突然衰败和城市人口的突然爆炸。相反，美国的农业变得更年轻，更有竞争力，更现代化。同时，美国的城市以其更好的服务，便捷的交通，更充分的设施和更多的就业机会顺利消化了来自农村的剩余人口，尤其是其中被认为‘老弱病残傻’的人口和特别贫困的农村人口，因而特别有助于减少地区之间和城乡之间的收入差。

其他东亚经济的总耕地不多，农户的户均耕地虽无法和欧美相比，但政府所定的农场的平均目标规模为15公顷，也要相当于中国一个小村的总耕地面积。 所以，无论欧美，还是东亚，随着农场规模的扩大，农户出于就近居住，降低来回农场的成本，不会继续聚居，自然村落难免逐渐缩小，有的甚至完全消失。它们本来占用的土地也就转为耕地或其他更有价值的用途，只有村里比较好的个别农舍才会被留下。这些农舍或为留下继续务农的农民自住，或出租、出售，成为城里人的度假屋。留存下来的村子，其主要人口有时并非农户，而是厌倦城市喧嚣的城市居民，以及为他们提供服务的非农人员，无形中保留了那些离城市不远，或有美好景观，或有特殊历史，或有艺术价值的村庄。它们通过引进了城里人的资金和人口得以永葆青春。

可以想见，如果农村人口有迁徙自由，和自由买卖土地和宅基地的自由，中国的自然村和行政村的绝大部分同样会随着农村人口向城镇迁徙而自动减少，村里的宅院及其下面的宅基地除少部分得到保存外也会自动被留下的农民复耕。如此省出的农地为城市面积的扩展提供极大的回旋空间。由于大部分人口集中到土地利用效率更高的城市生活和工作，全国对土地的利用效率必定会极大提高。可是，由于现行的户口制度和土地制度本质上是阻碍要素自由流动的，所以上述的要素在城乡之间的重新配置无法通过市场上的交易自动发生。因此，中国只能走上用行政手段推动并村上楼的运动，来解决党国英和罗万纯文章中提到的现象，即青壮年几乎全部外出打工，只有老，弱，病，残，幼这样的留守人口居住的所谓空心村问题。党、罗两位学者对中国农村宅基地状况的调查历时一年多，覆盖湖北、山西、河北、云南、吉林、山东、黑龙江、湖南、广东、河南、宁夏等11个省区。调查共获得38份行政村数据，1650份农户数据。他们发现，中国农村宅基地管理总体上满足了宅基地占用的平等要求，但土地利用效率比较低，对中国经济发展的消极作用比较大。

4.3 市场缺位给予政府理由强制性推动并村上楼

很显然，现行的土地制度和人口制度已经丧失了配合市场，合理配置土地和人口的功能。但是，经济结构的转型又必然要求中国允许社会结构的相应转型，否则两者之间的张力会导致中国社会的破裂。奇怪的是，地方政府不是起而要求中央政府改革这种完全过时的户籍和土地制度，而是出面用行政手段推动并村上楼。这种动向十分值得注意。背后的原因很复杂。从中央政府的层面来说，用保护耕地，坚持18亿亩耕地红线不动摇，以确保粮食安全这样堂皇的理由实行对耕地的严格控制，对非农用地的严格垄断。迫切需要建设用地的地方政府的对策是，用并村上楼的获得农民的宅基地。这种行政命令贯彻得再好，最多使农民居住通过向空间发展而更为集中，节省部分宅基地，却无法解决使农村人口总量尽快减少的问题，也无法解决使真正愿意留下务农而又年轻力壮的农村人口尽快增加耕作规模的问题。在目前的体制下，在农村留下的人口大多为‘老弱病残幼’，农业也主要靠这批人在维持。相比发达国家农民人数少而精干，中国的由人数庞大的‘老弱病残’农村人口经营农业，农业又如何实现现代化呢？

隐藏于并村上楼这场运动背后的各种利益冲突也十分值得注意。一些地方政府之所以有动力去做这种似乎吃力不讨好的事，其实是一种寻租行为。 在国家垄断土地指标的情况下，获得土地，就是获得卖地发财的机会，因而导致村干部和村民之间种种对抗和冲突。这方面已有广泛的报道，但一般都是由于出现了自焚，自杀，暴力对抗，才引起媒体的注意。所以，公开见诸于媒体的频率不高，相对于实际发生的总数来说，只是冰山一角。这种并村上楼如果出于政府的强制，不但其政治后果十分严重，其经济成本也很高，包含巨大的财政风险，因而没有普遍性。基于这种判断，我认为党国英和罗万纯认为通过并村上楼，最终可以节省大量耕地的预测实现的可能性很小。原因如下。

要推动并村上楼，就要对村民现有宅院的拆迁补偿。 很多村民对自己的宅院，往往因为双方估价不同而引起纠纷；拆迁后的宅基地需要复耕，需要一大笔支出；更大的支出发生在拆迁旧村之前。不但先要盖好新的农民住宅新区，供农民搬迁之用，还要解决谁住楼上，谁住楼下的分配问题，以及建设农民新村的费用分摊问题。这些棘手的问题本来通过市场交易，在自愿的基础上自动解决的问题，现在政府得日夜操心，难怪政府常常不务正业。这实在是非常不高明的社会管理方法。但为何有些地方政府和政府名下的大公司却乐此不彼呢？其原因还是对土地的争夺。搞这种并村上楼的地方一定位于离城市不远的近郊，或交通要道附近，或大型工矿边上，拥有明显的区位优势，因而节省出来的土地有较高的影子价格。地方政府以引进大的农业公司，例如蔬菜公司，药材公司，养殖公司或和食品加工有关的大公司为名，让它们获得并村上楼所能节省的部分旧村宅基地和四周荒地，由它们为拆迁旧村和兴建新村所需费用融资。

这种模式建立在很大的假设之上：这些公司取得土地，雇佣当地农民，组织专业化生产，顺利向附近的城市和工矿销售自己的有特色的产品，或通过舟楫之利，迅速将产品运往各地，因而能够大获其利。如果这些公司经营失败，那么，政府主导的并村上楼也就跟着失败。而且，我们不能排除有些大公司以经营农业生产为名，想的却是获得具有区位优势的土地，以便日后运动政府，更改区划，使这些土地成为非农业建设用地，搞更有商业价值的项目。由于这种并村上楼并不是市场内生的，即不是基于市场上双方自愿的交易，而是基于政府主导的商业投机，所以包含种种金融风险和社会冲突。之所以说这种模式没有普遍性，还有一层意思是：大部分农村地区之所以称为农村地区，是因为偏僻而交通不便，无法引进这种通过大公司融资的并村上楼模式。由于那里的人均收入低，没有其他收入，要增加本地农村人口的人均收入，按比例就应迁移更多的人口到城市去工作和生活，以便使留下的人口拥有更多的人均土地和其他资源。但是，在目前的模式下，他们较城市郊区的农民更难移出农村，进入城市。甚至有这种可能，即本来离城市较近的农民会被以并村上楼的形式，被迫迁往离城市越来越远的地方，以便让出区位优势明显的现有宅基地供大公司开发。

党罗文提到很多农村的地头出现窝棚的细节，算替我证实了多年来的疑问。过去十多年我到各地农村参观时，总见到地头搭着一些窝棚。问陪同人员，得到的是支支吾吾，答非所问的回答。这次党罗文明确指出，在一些外出打工成风的农村，本地农民已经大多不再从事农业生产，而将自己的承包地转租给外村来的农民，一般是来自贫困地区的农民。由于他们的户口不在本村，自然无权获得宅基地，也无权在村里居住。他们只能在自己接包地上搭临时窝棚，以避风雨。这就可算是农村的贫民窟了。所以，被一些人认为十分优越，不需改革的土地制度，竟然导致这种农村贫民窟现象，正说明宅基地和农舍不准向外村人出售这一规定的荒唐。

V.城乡统筹必须基于城乡平等，不然新一轮城市掠夺乡村的盛宴不可避免

5.1 城乡统筹是市场经济的内在要求和世界共同的经济规律

针对迄今为止城市对乡村的剥夺，现在中国许多学者强调要城乡统筹兼顾。这种口号十分令人动容。但专门提出这种口号，显见在中国的体制下，城市化的自然倾向必然是侵害农村利益。在真正的市场经济体制下，城乡统筹兼顾这一目标不用专门提出。由于包括农民在内的所有公民在法律和市场面前一律平等，财产受到保护，要素可以自由流动和自由组合，因而自然达成城乡的同步前进。所有的现代化国家都以城市化形式走出农本社会，在将绝大多数人口集中于城市地区的同时，留下富裕而美丽的乡村。

人口的绝大多数从以农为业，转到以工商为业，是人类历史上前无古人的创举，因而面临无数观念上的，制度上的，政治上的，社会上的，和技术上的重重障碍。经济结构要发生剧烈的变化，社会结构要相应发生深刻的重组。人类经过长达几百年在黑暗中的摸索，其间经历各种社会运动、革命、动荡、乃至战争，才体悟到无论是从效率还是社会公平的角度，现代化的道路就是一条冲破对人（劳动）和其他生产要素的各种制度性约束，让各种要素在一国内，最终在全球内自由流动，自由组合的道路。这也是一条主要让市场机制担任配置资源，组织生产的道路。在这漫长的几百年间，先有文艺复兴的兴起，结束神性对人性的压抑。随后有科学革命和启蒙运动的发动，使理性恢复尊严。再后，有各种社会大变革，废除等级制度和各种特权，恢复所有人在法律面前和市场面前的平等、自由。

由此看，为了社会公正和效率，要素或迟或晚要冲破不合理的歧视和限制，获得自由流动和自由组合的平等权利，在市场价格机制的调节下，实现自己的最大价值。这是一条最主要的经济规律。所以，只要允许资本自由流动，企业必定在某些有区位优势的空间里聚集起来。只要允许人口自由迁徙和定居，农村的剩余劳动也必然聚集到这些特定空间寻找就业。企业和人口的聚集都是为了分享规模报酬递增带来的效率，就业和繁荣。城市的人口和面积的自然规模决定于净集聚效应是否已经被穷尽。只要净集聚效应没有被穷尽，就没有理由人为截止人口的流入。同时，留在农业中的人口逐渐减少，所能利用的人均土地和其他资源却越来越多，收入自然日益提高，因而能有购买力逐渐改善自己居所周围的基础设施，享受现代化的服务。所以，城乡统筹是允许要素自由流动的自然结果。后起之国如果正视这些发达国家用血和生命摸索出来的经验，教训和规律，自然可以避免本国再度经历不必要的流血，革命，动荡和巨大浪费，大大加速社会转型，降低转型代价。

不管中国走什么样的现代化道路，都不能违反上述经济规律。曾几何时，前苏联和改革、开放前的中国以党国体制集中一切资源，以国家暴力作为后盾，通过掠夺农村来哺育重化工业，大力推行中央计划经济，可谓气吞山河。却毕竟无从得到计划经济所需的基于均衡价格之上的信息。以暴力作为后盾的经济计划，离开了均衡价格包含的信息，只能基于领袖的意志，空想，和幻想，完全没有自动纠错机制。这些不可一世的中央计划经济最后都以比例失调，效率低下，人民贫困而惨败告终。

但是，由于中国现行的土地制度和户口制度是计划经济时代的残留，和世界各国的土地制度和人口管理制度距离很远。中国如果不彻底改革自己的土地制度和户口制度，就犹如改革前的中央计划经济体制，路会越走越窄，问题会越来越多。其实，世界各国在管理土地和人口的流动方面积累了丰富的立法和操作的经验，构成人类文明宝藏的重要部分。如果中国的土地制度和户籍制度是和国际接轨的，是符合市场经济的内在要求的，中国就能很容易地借鉴这些人类文明的宝藏，推行现代化，城市化，解决三农问题就会事半功倍。但是，由于中国的土地制度和户口制度的独特性和僵硬性，面对这些宝藏，中国依然只能在黑暗和孤独中前进。下面以几个例子说明中国面临的种种困境。

5.2 关于土地征收

中国的征地制度是城乡不平等的重要内容。现在中国正在讨论如何公平补偿土地和房产被征的业主，虽然属于亡羊补牢，毕竟代表了一种进步，值得欢迎。不过时至今日特别强调公平，也深刻揭示了从中央计划经济时代遗留下来的现行土地制度及其征地制度过去对被征农民并没有做到公平补偿。一些人津津乐道个别失地农民因补偿而发横财，似乎失地农民都成了腰缠万贯的富翁。我不否认有这样的事例。这些事例也正好从另一个侧面说明补偿标准的缺乏，造成补偿既有过高的，也有过低的。不过，从名列世界前茅，越来越难看的城乡收入差，以及此起彼伏，越来越激烈的由征地不公引起的农民抗争来看，更多的失地农民及其后代并不认为自己得到了过高的补偿，或公平的补偿。很多人甚至在失地之后陷于困难的境地。这是由于在现行制度下，对被征农地的补偿是基于这块土地的农业产值带来的收入流的折现加上一些地面附着物和青苗的补偿，而不顾这块土地的市场价值（机会成本或区位价值），也不顾失地农民及其后代必须在腾贵的城市物价、特别是城市离谱的房价下生活的现实。补偿的吝啬自然制造越来越多的城市贫民。

新的征地制度强调公平补偿，代表了正确的方向。但是，在目前的土地制度下，这又是一个虚无缥缈，无法实现的目标。基于两大原因，在现行的土地制度下，公平补偿既做不到，也不可能做到。首先，不管建设所需的农地是用于公共利益还是商业利益，政府一律用征地的方式取得，并将征来的所有农地一律国有化，这就剥夺了农民集体或个人将自己的土地作为资产独立而平等地参与城市化，分享城市繁荣的权利，这是第一种不公平；其次，由于没有客观的补偿标准，失地农民得到的补偿通常远远低于在土地市场上本来应该得到的价值。所以，即使有关部门真心想要实施公平补偿，事实上也不可能。

先看中国没有做到公平补偿的第一条理由。世界各国有时也发生政府需要强制性购买民间土地，而唯一能够成立的理由，也是老百姓能够接受的理由，是为了公共利益，而且必须给予公平补偿。不然，根据公共利益的定义，通过某一阶层的吃亏来提高另一部分人的利益，岂不是假公济私吗？以践踏弱势群体的利益为前提而自称公共利益的，必定违反社会正义。这种说法如果成立，今天以政府的强权为后台对农民土地财富实行公开掠夺，明天就可以用同样的理由对民营企业家的财富实行公开的掠夺，这还是一个依法治国的文明社会吗？大跃进年代，曾经刮过共产风，以崇高得不能再崇高的理由大肆侵吞农民的财产，甚至剥夺他们最后的一点口粮，造成的生命和物质的损失不计其数。这种以公共利益的名义要求某些阶层忍受牺牲的作法，在今天的市场经济中不应再继续发生。所以，为了防止政府利用公权力对民众财产肆意侵犯，对公共利益的界定必须十分慎重，并允许民众反复核实，确认（一般用举办多次公开的听证会，官员回答社区民众的质疑的形式完成）。如果事后证明，征地并非为了公共利益，对假借公共利益掠夺民众土地和财产的官员必须实施严厉的惩罚，才能恢复政府在民众中的诚信，昭彰宪法保护公民财产的庄严承诺。同时，在确认政府征地确实为了公共利益之后，对被征收、征用的业主必须给予公平补偿，才算真正捍卫了公共利益。否则，公共利益就成了公然掠夺民众财富的遮羞布。

其次，中国不可能做到公平补偿的理由很简单。要真正知道某块土地的价值（等于其收益流的折现），首先就需要知道某一地块的市场价格。市场价格由于是基于双方的自愿，即双方都觉得有利可图的交易，因而被买卖双方认为公平价格。这是因为如果一方认为交易不公平，尽可不买或不卖。由此看，一个开放性的，可以自由进退的，买卖双方可以讨价还价的市场中形成的价格，一般被认为就是公平的价格，而且具有高度操作性，各国普遍采用来作为补偿参考的价格。因为除此之外，无法找出所谓的既公平又具有操作性的补偿。

可是，中国并不存在进退自由的，向民间开放的土地市场。只有存在真正的土地市场的地方，才有均衡价格可以用来做公平补偿的客观标准。在这样的经济中，在经济活动中最为活跃的一部分土地掌握在老百姓手中。这些土地之所以活跃，是因为老百姓有买卖土地的自由，因而能够通过频繁的试错（即频繁的市场交易）穷尽土地的最大价值。即使掌握在政府手中的土地，也是通过土地市场上的买卖完成从一级政府向另一级政府，或一个地方政府向另一个地方政府的转移。政府若要购买民间土地，必须获得业主的同意，并以市场价格成交。政府和民间业主在土地市场上是平等的，不能因社会身份（农民还是市民），或者政治身份（民间还是官方）的不同而公然实行歧视和掠夺。

国内最近对是否要将补偿标准原来所定的不得超过30倍的上限取消发生分歧。其实，不同的地块具有不同的区位优势，因而有不同的机会成本，需要不同的补偿标准。就像市场价格无法用文件固定下来一样，补偿标准同样不可能用文件的形式加以固定，而必须根据当地土地市场的价格走向予以调整。所以，对补偿标准加以上限，从理论上说，是十分荒唐的。同时，在存在巨大的土地泡沫和房市泡沫的情况下，现行的地价确实存在巨大的扭曲。我们并不知道真实的地价。中国的中央政府对房市实行宏观调控，其实大家都不知道要将房价调整到什么水平才是合理的，所能做到的只是不让房价继续疯涨。

在存在真正的土地市场的经济中，大量的土地买卖并不涉及公共利益。这些交易是自发的，自愿的。土地价格的涨落会自动引起土地供求的增减，而土地供求的增减又影响土地价格的走势。由于每笔买卖的数量和价格都由政府记录在案，作为双方自愿成交的证据。所以，要取得某个地段的土地价格的历史趋势和平均价格并非难事。

这种客观的地价资料自然成为双方谈判，寻求公平补偿的主要参考。被征地的业主和政府都可以自由而无偿地调取、查阅官方记录在案的土地价格资料。万一双方发生分歧，诉诸法律，法院仲裁所参考的也是当地的同一套土地成交的价格资料，裁决自然容易令人口服心服。如果业主在金额补偿上过于纠缠，就会被社区的大部分居民认为过于自私。这是因为既然社区居民先期已经通过反复论证，认同政府的项目属于公共利益，自然期盼公共利益的早日实现，以便早日分享其好处。所以，被征业主此时会被社区居民视为阻碍公共利益实现的障碍，很快失去社区绝大部分居民的支持。这种态势会十分有利于法院对业主的土地予以强制性征收的执行过程。反过来，如果政府征地项目完成后，社区大部分居民并不能平等使用，这个项目的非公共利益性质就会暴露，引起社区大部分居民的反感，被征地的业主就会得到社区的广泛同情和支持，阻止政府滥用公共利益的名义和征地的权力。

可是，在中国的现行土地制度下，一切土地交易为政府高度垄断。卖地财政中涉及的土地价格和土地交易数量更成了地方政府的高度机密。即使今后公布出来，也是无法作为补偿的客观标准的。这是因为土地市场的买方和卖方都为地方政府一手操控。政府利用自己唯一买家的垄断地位，大大压低买入价；又利用自己唯一卖家的垄断地位，大大抬高卖出价，以便使垄断地租最大化。如果以这种买入价补偿农民，补偿必然过低；如果以这种卖出价补偿农民（不排除在一些地方，对一些农民使用了这种补偿价）补偿必然过高，使少数农民暴富。

面对这种情况，即使在19世纪后半叶大肆鼓吹土地涨价归公的美国经济学家亨利•乔治也不得不承认，为了实现涨价归公，首先必须要有一个基于土地私有的土地市场，以便提供一个土地价格的客观标准。这就像当年要寻找人民币对美元的均衡汇率，就必须在官方的外汇市场之外，再开放一个民间的半合法的地下汇率市场，通过官方汇率逐渐逼近地下汇率，才能完成汇率的并轨。可见，离开真正的土地市场上形成的土地价格，公平补偿是无法实现的。这种由民间作为交易主角的土地市场必须在全国各地公开运转，因为地价随地段的不同，咫尺之内都可有巨大差别。所以，用一处的地价代替另一处的地价，或寻找全国通用的土地价格，是徒劳无益的幻想。

5.3关于用各种土地税收替代目前的卖地财政

现在中国正在讨论由卖地财政转向真正的土地税收。卖地财政是在中国现行土地下出现的独特现象。虽然香港和新加坡有类似的作法，政府通过土地批租获得资金，然后用所得资金建造廉租房和组屋，但是有以下区别。首先，由于殖民遗产，土地本来就在政府手中，不像中国，农地本来在农民手中，是他们的财产。第二，也是更本质的区别，是香港和新加坡本来就是城市，没有城市化的问题，只有城市自我现代化的问题，即解决城市贫民的住房，以及不断改进一般市民的住房条件问题，却没有吸收，消化高比率的农村人口的问题。用香港和新加坡的作法解决中国由农本社会过渡到现代化国家，显然是找错了模式。

果然，现行的卖地财政由于构成对农民土地财富的一次性掠夺，不但无法持续，而且引起失地农民的贫困化，城市房价的泡沫化，正在酿造沸腾的民怨。中央政府希望缩小征地范围和提高征地补偿，是值得欢迎的方向。但这样一来，一定会令地方政府的卖地财政的净得减少，自然会引起地方政府的反弹。对冲的作法是立即启动各种涉地税收，将卖地财政改为征收物业税（property tax）、土地增值税 (capital gains tax), 房产税（房捐），和土地交易税等。然而，要改革涉地税制，就一定要改革现行的土地制度，允许民间拥有土地的所有权，以便产生真正的土地市场和土地的真实价格。因为涉地税收的法理基础离不开土地的真实价格和民间对土地的所有权。

上面指出，目前的征地制度本来就违背市场经济的内在要求，违反宪法关于保护公民所有的合法财产的承诺，也违反社会主义初级阶段理论的论述，造成对农民阶层的极大的不公，城乡收入差的恶化。地方政府虽然通过强制手段拿到了本来属于农民的土地收益，但付出的隐性成本，包括政治成本（农民和地方政府之间的冲突）， 道德成本（依靠土地敛财的贪官越来越多），社会成本（越来越多的失地农民成为城市贫民），经济成本（维稳费用急剧上升）等，所以，这种靠强取豪夺，违反社会正义的卖地财政得不偿失，又无法保证永续不绝的财政收入。这种卖地财政，主要靠对城市化进程中所需的增量土地和增量房产（一般分布在已建成区的四周）的不断提价，而对已建成区内越来越大的存量土地和存量房产的增值无能为力。除了要求一次性付清国有土地使用权的费用之外，缺乏正当的征税理由。

这套卖地财政的设计被一些人认为很高明，甚至认为是中国奇迹的秘密武器。其实，这套设计体现的正是和元朝初年蒙古骑兵跑马圈地，改农地为牧场一样的低智商。在这种设计下，农民的土地财富虽然掠夺来了，却是一次性的。官员只有通过不断扩张城市边界，才能获得掠夺农民土地的新的理由。但是，这样一来，个个城市都像摊大饼，大而无当，人口密度低下，基础设施的成本越来越高，人们越来越依赖私家车，集聚效应难以呈现。而且由于增加无谓的交通，毒化城市的空气，城市的生活难以美好。更严重的是，城市化总有基本完成的一天，届时地方政府无法靠拓展城市边界，圈地卖钱来获得资金，而城市已建成的区域内的所有设施总会日益老化，需要巨额资金维护、保养。这笔巨额资金又从何而来呢？城市不是将成为老城，死城，和臭城吗？这样的城市是可持续的吗？

由于以下的原因，现行土地制度不但必然导致房市泡沫，而且带来越来越大的社会不公。先看为何会带来社会不公。这是因为无论是城市已建成区的各种基础设施的维护、保养，更新，改造，还是新建成区的基础设施的建设，都需要巨额的资金。目前由于无法对存量土地和存量房产征税，这笔资金只能通过抬高增量土地和增量房产的价格获得。这就是为何地方政府要严格控制土地的供应来炒高地价和房价。面临刚性需求的小白领和正要进城定居的农民工不得不承担这笔本来应该由全市居民分摊的巨额费用。使用存量土地和住房的居民，尽管是绝大多数，而且享用越来越现代化的城市公共设施，却不用承担任何成本，等于坐享其成。这当然是极大的社会不公。

再来看为何必然带来房市泡沫。这是因为建成区内的存量土地和存量房产代表一个城市的绝大部分土地和房产。当年一套房子不过几万人民币。上文说到，在目前的土地制度下，增量土地和增量房产由于要承担城市建设和维护的主要费用，价格必然直线上升。因此，存量土地和存量房产的价格也都跟着飞涨，从本来的几万飞涨到几十万到几百万。为了防止泡沫破产，中央政府又不得不出面硬性打压房价。结果房价没有打压下去，却在最要加速城市化的关键时刻，土地市场和房产市场沦入不死不活的境地。所以，在现行的土地制度下，不但房市价格离谱，而且在分摊城市建设和维护上造成越来越大的社会不公。

世界各国的作法都是用物业税，土地增值税等税种，使地方政府有源源不断的税源。可见，用这些税种作为现行的卖地财政的替代，不但合情合理，而且简单可行。这些税收形式不但在世界各国是十分重要的税源，而且在中国历史上也曾行之有效。例如，1949年之前的上海，市府70%以上的税收来自于物业税和房捐。这些税收不但数量巨大，而且随着城市基础设施的完善，土地和房产的增值而水涨船高，源源不绝。

不过，实行这些税收的前提是，土地的相当部分必须在民间手中。如果所有的土地掌握在政府手中，征收某些涉地税种的理由就会不足。例如，作为世界各国重要税种的物业税，其法理基础在于土地的私有。私有的土地，其价值因政府对基础设施的投资而日益提高。政府有理由对这块土地的升值部分课税，以收回投资的成本，并确保基础设施在未来的维护费用有资金保障。社区居民看到本社区的地产因基础设施的改善而升值，也会乐意缴纳这种地产税。但是，如果所有城市土地属于国家所有，却又要征收物业税，民众就会有以下疑惑。第一，物业税如果针对土地的升值部分，则只有土地会升值，其上的房产其实因自然折旧而不断减损价值。既然国家拥有土地所有权，征税对象自然是国家，和居民无关。 如果征税针对居民的房产，则房产根据自然规律，必然每时每日在折旧，如何对不断折旧的房产征税呢？如果针对房产下面的国有土地的使用权征税，则居民在购买房屋时，已经一次性付清70年的国有土地使用权的费用，为何现在又要加税？这些疑惑既使征税的法理基础大为削弱，又大大增加在民众中对征税的阻力。

既然政府提供社区公共财，政府自然有了征收诸如物业税等涉地税收的法律和经济学理由。但为了公平计税，也需要一个真正的土地市场。首先，没有真正的土地市场，就无法确定真实的土地增值。目前的土地市场和房市的泡沫使土地增值的估算存在极大的不确定性。其次，农地本来就占国土面积的很小一部分，国家拥有绝大部分的非农用地，是最大的地主。如果在计算涉地税收的税率过高，等于在税收之外政府还要来瓜分农民十分有限的土地的增值部分。这种与民争利的作法，是没有道理的。第三，农民集体名义上拥有农用土地的所有权，但是，现行土地制度不准农民集体改变土地的用途，更不准出售土地。政府征收土地时，本来就压低价格，如果事后还要再来瓜分农民集体拿到的土地收益，是违反公平交易的原则的。所以，农民集体的土地收益目前来说，应该主要归该集体享用。如果将来允许农民集体在符合区划的前提下自由买卖土地，那么农民集体应该每年缴纳土地的物业税。在出售土地的场合，农民集体还应该一次性地缴纳土地的增值税（capital gains tax）。由此可见，政府可以通过税收获得农民收益的一部分，但前提是承认农民集体对土地的完整的所有权，包括用益物权。

5.4关于小产权房

小产权房也是中国的土地制度下才发生的怪事。由于它们建造在农村集体所有的土地之上，但又位于城市四郊，为城市居民所购，所用。这些房产的价格只有大产权房的三分之一到四分之一，既为城市缓解住房短缺和房价昂贵的压力，又使本地农民通过房产收益分享城市繁荣。这本来是一个几方皆赢的局面。但是中央政府的有关部门和各地政府都十分不满。这是因为农民自发提供土地和住房，就打破了各地政府对城市用地的直接垄断和对住房所需土地的间接垄断。在它们看来，如果允许城郊农民自发向土地市场提供城市建设土地和住房，卖地财政将被实际上架空，地方政府依靠收取土地出让金敛财就会发生问题。但是，卖地财产的关键是低价征来的土地可以被用来炒高地价，进而炒高房价。如果征来的土地主要用于建设廉租房，则地方政府不但无利可图，而且还要倒贴资金。所以，一方面地方政府打压小产权房，一方面长期来自己又不提供廉租房。这几年，在中央政府和舆论的压力下，各地政府盖了一些，但成效不大，被挪用，贪污的倒不少。可见，只要地方政府无力提供足够的廉租房和廉价房，小产权房就有存在的理由，就有广大的市场。

对小产权房的歧视和限制，其实反映了理念上的极左思潮。记得文革期间，在割资本主义尾巴的口号下封杀一切农贸自由市场。自由市场成为非法，尽管一方是农民出售自己省吃俭用下来的劳动果实，希望换几个钱补助家用；另一方是城市职工，希望用自己的工资购买一些农副产品，抗御家人的饥饿和营养不良。双方交换的都是自己的劳动所得，非偷非抢，只是想改善民生。但荒唐的是，一经被纠察发现，钱财可以被没收，人可以遭关押，罪名是搞资本主义复辟。而偏偏在所谓的社会主义副食品商店里，货架空空如一，人民饥肠辘辘，农民一年劳动得不到几个现金。但是，为了所谓的‘社会主义’的纯洁性，农民和城市职工都必须忍受饥饿和贫困。现在想起来，何等荒谬。

小产权房被判为不合法，经常遭遇清理和拆除，反映了农民即使作为集体也无权运用自己的土地资产，通过发展房产分享城市繁荣。既然土地为农民集体所有，而土地的征收按照宪法只应限于公共利益。向社会提供廉价住房，满足社会对住房的需求，何罪之有？如果政府没有本事满足社会对廉租房和廉价房的需求，又不准民间自发提供，这不是为了搞垄断，与民争利而不顾民生吗？政府既然没有这个本事，为何又要剥夺农民向社会提供廉租房和廉价房的权利？为何一旦农民这么做，他们的房产就要被清理，被拆除，房产下面的土地就要被国有化？这是什么逻辑呢？政府应该像恢复自由市场的合法性一样，恢复小产权房的合法性。同时，政府应该加强对小产房的规划，减少违规建筑，但千万不要将城市的规划权等同于对民间土地所有权和房产所有权的剥夺。

5.5 如何看待被视为贫民窟的城中村

上文指出，在现行土地制度下，城市可以轻而易举地获得四郊农村土地。所以，中国的城市具有向外扩张边界的强烈冲动。但将边界内的农地变为有现代基础设施的建成区，需要花费大量资金用于征地补偿，拆迁，和基础建设的投资。如果融资速度跟不上城市边界的扩张速度，边界之内就会留下许多所谓的城中村。这些城中村是被城市的建成区所包围的农村，土地没有经过正式的征收，仍然属于农村集体。村内则住着原来的农村居民，和被低廉租金所吸引，蜂拥而来的外来打工者。由于没有真正成为城市建成区，这些城中村内没有起码的基础设施，人口密集，虽然为正在人口老龄化的城市送来了年轻力壮的劳力，但居住状况并非城市化的理想状态和最终目标。

城中村的出现，既反映现行土地制度和户口制度的严重失败，又反映30多年来政府在向农民工提供廉租房和户口方面的不作为。城中村在全国的蔓延也反映了本地和外来农村人口克服层层制度障碍和重重歧视，不屈不挠地寻求分享城市繁荣的机会。这种钢铁决心和自我牺牲精神应该令政府和城里人羞愧。正是以城中村为代表的贫民窟帮助农民工找到栖身之处，使他们在建设和服务城市的同时，多少分享到一点城市的繁荣。

城中村其实就是中国式的贫民窟。根据大英百科全书，贫民窟一般指人口密集，居住条件，卫生条件，治安条件，和服务设施等低于一般标准的居民区。 所以，贫民窟是一个相对概念，由各国生活水准和居住条件决定，并随社区生态的变化而变化。一般来说，随收入的增长和城市化趋于尾声，贫民窟自然减少。有些学者否认中国存在贫民窟，认为这是印度，菲律宾，巴西这样国家的专利，并坚持中国城市化不能有贫民窟，否则叫停城市化。不管出于何种崇高动机，这种说法并无历史事实和经济学理论作支撑。

和亚非拉的一些城市不同，甚至和一些发达国家的大都市不同，中国地处闹市，暴露于人们视线之内的贫民窟确实不多。但是，除了城郊出现的以城中村为代表的新的贫民窟外，在闹市区的高楼大厦的背后，仍到处可见老的贫民窟，甚至又因老城区居民迁往更现代化的新区，留下的老旧住房逐渐为外来人口居住，形成新的所谓贫民窟。 一些偏远小区，大量空置楼盘里的楼主为了追求租金，默许群居楼化现象，实际上形成了有现代外观的贫民窟。此外，外来民工还广泛居住在城市的防空洞，地下室和阁楼里。和其他贫民窟不同的是，在城中村居住的大多是已婚，配偶和子女在身边的外来打工者。 所以，城中村的农民工很多已决定全家在城市定居。

从各国城市化历史来说，无论是当年还是现在，即使一些最发达的国家的都市都存在贫民区，只是比重逐渐降低。由于贫民窟帮助吸收新移民融入市民社会，为城市提供服务，创造就业，贡献税收和人才，虽然存在脏乱差，人口过于密集，居住条件较差，有地下犯罪活动等问题，各国并没有将贫民窟视为异物毒瘤，必除之而后快。这是因为除非贫民窟背后的人口和经济原因得到根除，用行政命令取缔是徒劳无益的，只是逼得贫民窟的居民越来越转入地下，更难获得他们的信息，因而更难管理。

既然最发达的国家和排名最前列的大城市都不能避免贫民窟，中国是否存在贫民窟的问题，就成了个伪命题。没有必要对2亿农民工的简陋居住条件视而不见，继续否认中国存在贫民窟的事实。如果有价廉物美而供应充足的廉租房，农民工不会偏要住进城中村，地下室或阁楼的。如果农村老家的收入比城市高，农民工也不会住进城市的贫民窟的。要问的是为何农民愿意前赴后继来城市讨生活？政府面对大批农民工进城，在住房和户口问题上做了什么？农民工无怨无恨地自己设法在所谓的贫民窟找到庇身之处，又要对他们赶尽杀绝，天下有这种道理吗？不准城市有贫民窟的人，为何不担心随着城市越来越美轮美奂，农村，特别是纯农区，越来越像个巨大的贫民窟呢？也不怕城市四周的人口壅塞湖有一天决口吗？所以，为了最终消灭农村的贫民窟，首先要正视城市的贫民窟兴起和存在的深层原因，尽量利用其优点加速城市化，同时加强管理，改造，尽量限制它们的弊病，才是实事求是的作法。

如果政策和制度设计富有前瞻性，例如放松对土地供应的控制，增加低价楼盘和廉租房的供应，及时吸收农村进城人口，城中村虽然仍会出现，但不会到处蔓延。目前中国普遍出现的是自然村落的逐渐凋零，和以城中村为代表的贫民窟的崛起和蔓延。这正是中国城市化的一个过程，不以人的意志为转移，构成中国社会向现代化转型的一个不可逾越的过渡阶段。尽管现行土地制度和户口制度的原意是要控制这一过程，然而这一过程并不因为面临这两种制度的严重障碍而停止。说明现行土地制度和户口制度尽管十分僵硬，过时，但是并不可能挡住要素追求自由流动，自由组合这一经济规律。当然，由于这两个制度的存在，大大延缓了社会转型的速度，人为制造很多社会冲突和摩擦。

对以城中村为代表的所谓的贫民窟要实事求是，要将这些贫民窟看做是农村人口进城定居的过渡地带，并积极改善贫民窟的交通，卫生，治安，消防，教育设施，使其中的居民更愿意定居下来。在有条件全面改造以城中村为代表的贫民窟的时候，必须兼顾贫民窟中的业主和房客的利益，而不是将农民工简单赶走了事。要允许集体建设用地入市，同地同权同价，使城中村得以合法提供城市建设用地和翻盖廉租房，并有积极性配合政府改善村内的基础设施，特别是交通，卫生，和教育，更好地容纳源源而来的农民工及其家属。这样一来，现在不合法，但广受农民工和城市中下阶层欢迎的小产权房可以合法。在理顺土地产权的基础上，政府可以将土地财政顺利地转到物业税的轨道上来。目前一些地方用行政命令搞并村上楼的作法可以名正言顺地让位于市场交易，让农民通过土地交易自愿并村，上楼，避免增加他们的生活成本和生产成本，避免引起社会冲突。最后，尽快开放所有城市的户口限制，改户口控制为户口登记。

VI. 结束语

从东亚邻居的经验可以看出，如果有市场导向的土地和户口制度，对土地和人口的流动不是一味地堵塞，而是细水长流地疏通，经济转型和社会转型就能比较同步地完成，实现具有包容性和分享型的高速增长。尽管中国大陆过去30年赶上世界经济的黄金时期，然而在户口和土地制度的改革上没有抓住机遇，没有大胆采用符合市场经济内在要求的，符合社会正义的土地制度和人口管理制度，和世界各国的土地制度和人口管理制度接轨，因而无法利用人类文明在这方面积累的大量法规，政策，制度。

现行的户口制度和土地制度背离市场经济的内在要求，违反社会正义。对这两种完全过时的制度的坚持，必然阻碍中国借鉴世界文明在土地制度，人口管理，城市化，土地征收和补偿等方面所积累的丰富的知识和浩瀚的法律宝藏。受到这两种束缚中国社会现代化转型的制度的桎梏，中国将继续不得不在黑暗和孤独中摸索自己的所谓的独特的现代化路径。从过去30年的实践结果来看，可以大胆预测，只要维持现行的土地制度和户口制度不变，等待中国的，无非是纯农区的农民因土地无法顺利向种田能手集中而更加相对贫困化，因征地补偿不公引起的社会冲突进一步上升，房价泡沫化难以化解，农村人口继续移入城市，却又无法融入市民社会，城乡收入差进一步恶化，城市化进一步走入外生型和排外性的歧路。问题是，中国还能忍受多久这种社会的撕裂和冲突而不发生动荡，乃至革命？即使中国能够避免动荡和革命，中国能够避免中等收入的陷阱而实现普遍的小康吗？如果不能，除了最可怜的中国农民，谁又为这种可以预料的结果而祭出自己的血汗和生命呢？