中国发展和改革战略的现实选择：规范性分权

天安门事件和前苏联解体后，中国大陆既没有出现人们所期盼的突然巨变，也没有出现人们所担心的全面倒退。相反，大陆的经济在经历一个短暂的萧条以后出现了高速增长，使世界侧目。同时，与这种增长成正比的是越来越严重的各种危机的聚集。人们对中国的前途普遍存在着一种危机感，都在预测着、等待着邓小平之后的中国可能发生的变化。这种危机感一方面来自新制度催生过程中社会上难以避免的冲突、矛盾和旧制度解体中的混乱失序；另一方面也来自于目前中国大陆政治局势的不确定性：没有民主制度的支撑，权力继承仍然充满着诡秘，权威的基础十分脆弱。中国大陆改革的前景如何？中国到底能够走一条什么样的路？中国究竟会向何处去？自然成为人们普遍关注的问题。本文试图通过对中国大陆现状的分析和改革历史的回顾，提出一个新的论题──规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择，以供各方人士探讨。

一. 当前中国大陆的局面：生机勃勃，十分混乱

    正如近期一些到中国大陆考查的专家和学者所形容的，大陆当前的情况是“生机勃勃，变化很大；十分混乱，变数很多”。

    第一，一个新的市场经济制度正在催生。主要表现在：

    首先，中国大陆非国有经济表现出非凡活力，其发展大大超过国有经济。现在国有经济的产值只占国民生产总值不到百分之四十，而非国有经济却以每年百分之三十、四十、五十的增长率在成长。在九二、九三年国民经济增长的十二个百分点中，非国有经济的增长就占了整个增长率的百分之九十以上。以港台商与外商等外部投资构成的私营经济，在引进技术、现代企业经营的同时，通过提供就业机会、外销管道、税收，已在局部地区逐渐居于重要地位，创造出新的制度环境。非国有经济的成长趋势基本上反映了新旧体制的消长态势。

    其次，在这个过程中，地方经济的实力大大超过了中央经济的实力。改革前，中央财政收入占百分之七十的局面，已经被地方财政收入占百分之七十以上所取代。中央的经济决策空间和能力已经大大缩小，地方和中央的关系也就在这个过程中发生了重大的变化。中央政府背着沉重的旧体制留下的包袱，地方政府则学会了借非国有经济发展丰满羽翼。尽管北京少数主张中央上收并集中财权的人惊呼：“诸侯经济的发展已经构成了摧毁社会主义大厦的经济基础。”想修复这栋千创百孔的旧厦已经很难。

    再次，与此同时，随着非国有经济和地方经济实力的扩张，一个更加重大的社会变化发生了。这就是民间的社会活动空间日趋扩大，民间各种的商业组织、资讯组织、社会组织、文化组织、地域组织、宗亲组织大量产生。过去那种金字塔式垂直控制的社会结构正逐渐消失。

    经济生活的市场化和多元化及其带来的中国社会结构的深刻变化，这就是中国大陆经济发展充满不可遏止的活力的主要原因。正是在这样的一个过程中，中国大陆市场经济的部份正在日益成长，一个新的市场经济制度正在催生。所以中国大陆现在是“生机勃勃，变化很大”。

    第二，旧的计划经济正在瓦解，并转化成“权力经济”，引起经济社会失序。

    中国大陆原有的集权的计划体制已经容纳不了那些新的经济社会活动，这些新的因素越增长就和旧制度的冲突越尖锐。当中央政府不能有效的制定各种规则去适应和规范这些活动、当旧式的权力结构深深介入这些经济社会活动的时候，各种无法可依、违法犯法的现象就会大量发生。

    贪污腐败最为民众所不满，但已成为公开的、普遍的的现象。九二年一年仅仅是公款旅游吃喝就花掉一千五百亿人民币，相当于全国四年的教育经费；社会不公也日益严重，特别是官商勾结与官商一体，引起了民众广泛的反感。这种权势集团与无权民众对立的二元社会结构进一步拉大了贫富悬殊。几乎所有的高档消费，如高级餐馆、娱乐、宾馆、别墅、轿车都被有权有势的人所占有，而落后贫困地区的人们只能维持温饱而已；经济秩序非常混乱，从房地产到金融股票，从产权交易到物资流通，经济活动不讲规则而多靠关系；大量的资源、特别是国有资产，被权贵巧取豪夺所占有；国有经济三分之二长期处于亏损状态，国营企业的工人三千万人处于“潜在失业”状态；农村大量待业人口形成的流民已经达到一亿以上，在各大中小城市间流动，政府至今拿不出有效的措施解决这个问题；社会治安也越来越坏，黑道抢劫甚至兵匪、警匪勾结谋财害命的案例屡见不鲜。

    以上问题使中国大陆呈现一派旧制度瓦解前的乱象。所以大家担忧地说，大陆当前是“十分混乱，变数很多”。

    第三，在生机与混乱中能否实现大陆制度的和平转型呢？

    改革以来大陆制度的和平转型一直在持续渐进中。在中央政府对整个社会经济的控制日见衰微的同时，民间力量和地方诸侯的经济与政治权力日见增长。

    天安门事件后，精英出路的多元化也使人们不再把入党当官看作实现自我的唯一途径。民众在经历了对政府的一次次失望和多年的不安定后，开始对政治冷漠并转向“全民经商”；随着行为的改变，中共基层和地方组织的性质开始发生质的变化；整个社会结构和人们的价值观念也在这个过程中发生着重大的变化。

    这种静悄悄的基础变革，有利于中国大陆整个制度的和平转型和全面变革。但探讨未来和平转型的道路，还需回溯中国过去改革的轨迹。

二. 中国大陆改革的历史回顾

    从一九七九年到现在的十五年间，中国大陆的改革经历了三个时期，即一九七九年到一九八四年的发动时期，一九八五年到一九八九年的深化时期和一九九零年到一九九四年的拉锯时期。下面我将对这三个时期作一概括性的历史回顾，从中我们也许会发现一些规律，得出一些教训，并为找到一个未来发展和改革的现实战略选择铺垫基础。

    （1）一九七九年至一九八四年是改革的发动时期。在这个时期，农村改革取得了初步成功。八亿长期处于贫穷状态（其中两亿不得温饱）的农民起而打破“奴隶”劳动加平均主义分配的人民公社制度，实行包产到户，使剩余产品可以由自己支配，因而大大激发生产潜力。这一改革不仅从根本上瓦解了计划经济的农村基础，也为中国大陆的改革开拓出一条不可逆转的道路。我于一九八零年创建的专门研究农村改革的组织──中国农村发展研究组，开始是一个民间组织，后来却因在促进人民公社解体、研究设计农村改革战略中成绩卓然而受到胡耀邦、赵紫阳、万里等中央领导人的重视，并成为中国第一个被官方认可的民间研究机构。从这件事可以看出，农村改革的成功，既有民间和社会的基础，也得到了政府和知识分子中的进步力量的支持与合作。与此同时，公有制一统天下的局面开始改观，经济成份出现多元化，除了公有经济以外，个体、集体、合营、合资及外资等经济成份开始出现。在一九七九年，非国有经济成份在大陆只占百分之四，而经过这个阶段后，则增长到百分之二十左右。如果加上自主经营的农民，非国有经济的比例则占到百分之五十以上。城市经济改革也开始进行试点，从扩大企业自主权到放权让利，使得城市经济也出现了某些生气。在这一阶段，农村居民的收入增加二点六倍，城市居民的收入增加零点七倍。因此，广大民众对改革抱着较大的期望，并希望改革能解决中国社会的深层问题。

    （2）一九八五年至一九八九年是改革的深化时期。向地方、企业的分权和放权，不仅进一步增加了经济的活力，而且大大削弱了中央集权的实际能力。如中央计划控制的物资从百分之七十下降到百分之三十以下，大部份的生产活动开始由市场来调节；价格的百分之八十已经不再由计划部门制定，而是由市场供求决定。对外开放打破了中国大陆三十年闭关锁国的局面，从四个特区、到十四个沿海城市、再到两亿人的沿海开放带逐渐形成，国际通行的管理办法、生活方式和价值取向已经与这些地区的发展融为一体。同时，政治改革的要求日渐高涨，人们希望有更多的民主和自由，要求对政治体制进行改革，特别是要求言论和结社自由。但是随着改革的深入，那些在经济和政治上的既得利益者们，开始压制和反对进一步改革的呼声，特别是当经济改革触及到公有制、政治改革触及到共产党的权力，或者说某些人和集团的既得利益时，改革就进行不下去了。当时，高层的元老们认为“经济改革在破坏社会主义公有制”、“政治改革在削弱党的权力”，认为“改革走过了头”，纷纷要求“纠偏”。而在一九八八年、特别是一九八九年胡耀邦逝世那段时间，民众却对改革的拖延及改革中出现的各种问题表示出强烈不满。天安门事件即是在这种背景下发生的。

    （3）一九九零年至一九九四年是改革的拉锯时期。“六四”以后大陆经济经历了一个“萧条──复苏──繁荣──危机”的周期。由于李鹏实行全面倒退的方针，一九八九年到一九九零年，中国大陆的经济出现了全面的萧条和“疲软”，国民生产总值出现了负增长。但是，民众用转入经济活动来抵制政治高压，地方用对外开放来对抗经济紧缩，中国大陆的经济在一九九一年到一九九二年很快出现了复苏和繁荣。这里特别值得一提的是，政府的政治高压带来的是民众对政治的冷漠，当民众不相信政府以后，开始纷纷为自己找出路谋利益，这是天安门事件后中国经济出现复苏和繁荣的重要动力之一。而中央政府在经济和政治改革的问题上，采取了政治上收紧、经济上放松的两手方针。但由于制度层面的问题得不到解决，表面的复苏和繁荣能够使危机暂时渡过，却使更多更深层的问题拖延和积累起来。中央政府自一九九三年以来实行的集权改革方针，已经和地方、民间经济的发展形成了尖锐的利益冲突，而且也并未有效推动国营企业改革。中国大陆改革的前景仍然充满了各种变数。

    从中国大陆十五年来的改革实践中，我们可以总结出这样一个结论：放权、分权是有利于改革旧体制和推动制度创新的；而收权、集权带来的则是旧体制的暂时复归。要改变集权的政治经济体制，进一步深化改革，就必须走放权、分权的道路。与此同时，放权与分权必须是规范性的，因为非规范性的“头痛医头、脚痛医脚”式的放权、分权将会给社会带来混乱和失衡。中央政府实行整顿往往采用收权、集权的办法。殊不知，收权、集权既抑制经济发展，又加重经济社会矛盾，最后往往又转向非规范性分权。不可否认，改革初期为寻找旧体制的弱点和改革的突破口，放权、分权的非规范性在所难免。但当改革深入到一定阶段，改革战略的选择，就不应再追求某方面的单独突破，也不应是旨在维持新旧制度间的暂时平衡，而应寻求如何实现全面的制度创新。总结过去的改革经验，我们认为，只有规范性地分权，中国才可能实现全面的制度创新。

三. 规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择

    基于对中国现状的分析和改革历史的回顾，我认为，封闭、呆板、恐怖的极权制度已在这个地球上难以立足。中国是再也无法、也不应该回到中央高度集权的状态了。中国大陆改革这十五年来虽有反复，但总的方向却一直是朝着逐步分权和松动开放的市场经济和民主社会方向走的，事实证明这个方向是人类社会发展的主流。现在的问题是，怎么样在分权中实现制度创新？如果仍然实行非规范性的分权，必定会更多地带来经济、政治和社会秩序的紊乱。那么，什么是较好的做法呢？我认为，只有规范性分权，给地方、企业和民间以更多的、本来就应属于它们的权力，并以立法形式将各种关系、权力、利益、义务和责任固定下来，才是中国发展和改革战略的现实选择。下面具体说明。

    第一，集权改革的路子走不通。首先，社会主义国家与发展中的资本主义国家不同，基本的制度差异决定了集权的类型不同。社会主义国家的集权是政治、经济、社会一体化的，政治集权、经济集权、社会控制互为依托。在这种制度条件下的改革，政治分权就会动摇经济集权，经济分权早晚要影响到政治集权。只有经济、政治的分权同步，制度创新才可能顺利。政治集权、经济分权不可能形成规范的市场经济。即使仅在经济改革范畴内，集权式的由上而下的经济改革也难成功，因为集权式改革造不出市场经济的微观基础，更何况中央政府官员作为一个利益集团，很难在改革中保持中立，而可能引导改革转向维持其既得利益的方向。其次，从发展战略的角度考虑，中国与新加坡和南韩等小国不同，是一个区域广大、发展不平衡、人口众多的大国，用集权的方式、由中央统一号令来指挥这样一个大国的发展问题，事实证明是难以成功的，因为民间和地方的各种积极性会因中央的过份控制和干预而受到压抑，各种资源也很难形成有效的配置。再次，从改革的战略考虑，中国大陆要从一个封闭、集权、计划体制国家走向一个开放、民主、市场经济体制国家，在这样一种基础性的全方位的制度大变革中，中央和民众、地方的利益必然出现交叉和冲突，而集权的方式只会使得这种交叉和冲突复杂化和严重化。因为地方在经济上的自主权越多，经济利益越大，对中央集权就会越不满，比如他们会要求扩大基层和地方的选举以增加自己在决策中的代表性；他们会要求用立法取代不确定的中央政策以稳定各种经济关系、保护自己的经济利益；各地方会联合起来共同对付中央，使中央的决策难以贯彻下去。而中央政府很可能一方面失去改革前那种“折冲平衡、坐收渔利”的位势，另一方面还可能因追求权力的集中而不得不独自承担改革的各种风险和后果。从逻辑上说，如果集权改革的路子可以行得通的话，那么实行中央集权的计划经济的路子就可以行得通，也就勿需改革了。而从前苏联的教训来看，要从这样一个“共产主义”的制度，改革成一个新的制度，不给企业和地方更大的必要的权力，改革不仅可能进行不下去，而且很可能出大乱子。

    第二，规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择。实际上中国大陆的分权改革已走到第二步。即从八十年代初期第一步的非规范性的“以权换利和以利换权”，即中央给特区、企业、地方更多的自主权，以调动他们的积极性换得经济效益，而地方则以取得的经济利益要求更多的权力；发展到了八十年代中期第二步的“市场的权力化和权力的市场化”，即占有市场份额较大的省份容易获得中央政府给予的较大的权力，而较大的权力又可以转化为更多的市场的份额。所以，实际上中国大陆的分权改革已经实行了不短的时间，并走出了相当的步骤。目前来看，分权在大陆早已不是坐而论道的问题，而是一个如何实际操作的问题。许多地方政府现在已不是在向中央伸手要权，而是和中央进行谈判，用各种方式巧妙地和中央讨价还价。

    但是目前，无论在生产和销售、分配和消费方面，还是从基本建设、特区建设、对外合作方面，现有的制度安排不仅不能适用于各个地方，而且因地方不能全面有效地参与全国性决策，因而很难形成一种既规范又具约束力的新的制度安排和全面的制度创新。在市场经济出现的同时，旧的计划体制本不会自动退出舞台，而经济和社会发展的新的空间又是原有的制度所难于容纳的。制度不再能维持原状，又不能全面创新，就意味着规则混乱，这使得中国大陆出现了一系列难于解决的发展危机（如人口失控、资源破坏、土地浪费、环境污染等）、社会危机（如失业流民、贫富不均、贪污腐化、治安败坏等）、制度危机（如产权关系不清、宏观和微观经济行为的不规范、党政企的关系理不顺、中央和地方的关系说不清等）、以及政治危机（如人们起码的政治权力得不到保证、持不同政见者经常受到整肃和不公正对待，政治权力的继承问题造成人们的不安和担心、“六四”问题处理不好就可能酿成社会动荡等）。

    这一系列危机的累积和扩大，使得邓小平以后出现全局性混乱的可能性大大增加。所以，进一步全面规范性地向地方分权──从经济分权到政治分权，使得每一个地方都拥有足够的权力、也负有相应的责任和风险，去解决它本地区的经济、社会和政治问题、解决发展和改革进程中的问题。而所有分权都应是在平等、协商的基础上，在法律制度的框架中，由立法形式加以规范。只有这样，中国大陆才有可能出现一个多元竞争的创立新制度的局面，这才是一种现实的战略选择。也才有可能避免权力过份集中于中央、风险也集中于中央，一旦政治强人离开政治舞台后，出现全面动荡的后果。

    （3）从规范性分权走向宪政民主。规范性分权既可以有效调动各地方发展和改革的潜力，又可以在几十个省互相竞争的过程中，分散改革风险，以利于创立经济、政治、社会各方面的新制度。民主政治的出现，首先是现实政治力量妥协、现实利益集团协商的结果。规范性分权正是各种权力、利益集团相互妥协、协商以达到利益均分的实践。因此，规范性分权既能为宪政民主提供前提，也会使中国大陆在这场变革中尽可能避免出现暴民政治或全局性的混乱。

    规范性分权还有利于港澳、台湾和西藏问题的解决。中国的统一问题，特别是与台湾的统一问题，多年来除了制度差别和生活水平悬殊的障碍外，主要是“法统”之争。如果通过规范性分权，中国大陆最终成为一个经济发达的民主国家，中央政府由至高无上的“统治”角色转化为一个国家和社会的行政协调机构，出现粤人治粤、浙人治浙、藏人治藏、港人治港、台人治台，中央政府只是管那些地方政府管不了或管不好的事情，那么“统”、“独”之争自然也就丧失了它现在的意义，中国就可能出现或逐步形成一个“统一而不集权，自治而不分裂”的局面，并向宪政民主过渡。

    综上所述，我认为以目前情势而论，规范性分权才是中国大陆发展和改革的现实战略选择，也是中国走向统一和民主的切实可行的步骤。（本文责任编校：程晓农）。