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Issues Past Issues MCS 1995 Issue 1 从美国联邦制的发展看中国的分权问题
Issues Past Issues MCS 1995 Issue 1 从美国联邦制的发展看中国的分权问题
从美国联邦制的发展看中国的分权问题
一. 美国联邦制发展的四个重要历史阶段，1776-1969
二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考
【注 释】
一. 美国联邦制发展的四个重要历史阶段，1776-1969
联邦制是美国政治制度的中心特徵之一，也曾经是美国人最引以为自豪的所谓“发明的传统”之一。按联邦制发明者们的理想设计，美国联邦制是由若干个具有自治能力的政治实体（即州）在共同认可的政治框架下结合组成的一个政治实体。各州在尊重和维护联邦的权威和权力的前提下，共同参与联邦政府的决策和政策实施，并在不损害联邦利益和权力的前提下行使各自原有的政治和经济自治权。联邦和州两级政府的权力均来源于同一人民，两级政府同时管辖同一国土和人民，但两级政府的权力通过联邦宪法进行了明确的划分，并受宪法的保护。联邦政府主要负责与各州共同利益休戚相关的具有整体意义的事务，包括外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等；各州则负责本州的经济、政治、教育、社会治安、交通管理及其他一切与人民基本政治和民事权力息息相关的事务。在这样的政体设计下，自治（self-rule）和共治（share-rule）相结合。各州（通过国会两院席位的分配和四年一度的总统选举）均有同等的机会参与联邦政府的决定和实施政策的过程，施加自己的影响；联邦政府的政策实际上是各州之间利益妥协的结果。联邦政府的权力受到州的限制。另一方面，由于联邦政府是由各州代表组成的，没有一个州可以轻易地将自己的意志强加于联邦政府，或随意将联邦政府变成扩展自己利益的工具；而联邦政府则通过宪法机制有效地牵制州对联邦权力的侵犯。两级政府不仅相互制约，也受到各自内部份权机制的制约，没有一级政府可以轻易侵犯人民的权利。这种体制被联邦制的策划者之一麦迪逊（James Madison）称为是对美国人民权利的"双重保护机制。”[1]
但在两个多世纪的发展过程中，美国联邦制的演变及联邦与州政府间的划分并未完全遵循联邦制设计者们的初始意图。事实上，自1789年美国《联邦宪法》实施以来，美国联邦制的定义、内容以及运作方式一直处于一个不断变化、不断界定的过程之中。随着美国政治、经济、社会的发展，联邦与州政府间的权力范围不断地得以相应的调整。从美国内战以后，一些传统上由州保留和行使的权力逐渐地转移到联邦政府手中。十九世纪末二十世纪初，联邦政府在国民生活中开始扮演重要角色，对于州际甚至各州内的经济事务施加愈来愈直接和深刻的影响。1930年代民主党总统罗斯福（Franklin D. Roosevelt）推行“新政”（New Deal），利用联邦政府的权威调节经济，处理美国社会各阶层、各利益集团间的矛盾。这种被有些学者称为集权化联邦制（centralized federalism）的趋势在1960年代民主党人约翰逊（Lyndon B. Johnson）政府时期达到顶峰。联邦政府不仅大面积地制定法律调整美国社会各利益群体间的关系，推翻各州违宪的法规法律，还采用经济手段来干预州对某些内部事务的处理。与此同时，各州对于联邦政府的在财政上的依赖性也愈来愈大，人民和社会对于联邦政府在保护基本权利、处理社会不公、改善种族关系等方面的要求和期望也愈来愈高。可以说，联邦政府政策的影响已经直接深入到千家万户美国人的生活中。面对如今联邦政府在国计民生各项事物中的日益加深的影响力、规模庞大的联邦官僚机构、以及种类繁多、耗资巨大的联邦资助项目，有些美国政治学者惊呼：“旧的（美国）联邦制已经死亡了。”[2]
自然，美国联邦制并没有消失，联邦制的基本原则和功能依然存在，州和地方政府仍然行使原有的自治权，仍对各自地区的民生负有主要责任。但不可否认的是，在政治、经济与社会事务管理中，联邦政府的权力增大了；联邦与州政府间在权力划分上的关系从原来的绝对分权转换为相互合作与依靠；两级政府间的权力出现重合；虽然州与地方政府原有的权力依然存在，但其权力的内容和实施愈来愈多地受到联邦政府政策的影响和左右。一种新的联邦与州政府间的关系已经取代了建国初期那种联邦与州绝对分权、各司其政的旧的联邦制模式。美国联邦制的这种集权性变化是一个历史的过程。从美国建国至本世纪七十年代，美国联邦制的发展大致经过了四个阶段，每一阶段的联邦制的特徵不同，联邦与州政府间的权力消长也不同。本文希望通过叙述与分析美国联邦制演变的不同阶段，了解其变化的历史原因及过程，以便为我们在思考中国的分权问题时提供一些有益的借鉴。
第一阶段，1774-1789
这一阶段可被称为美国联邦制史上的古典主义阶段。美国诞生于英国在北美的十三个殖民地反抗英王暴政的斗争中。1774年，北美殖民地为协商如何处理与宗主国在政治权利和经济权益方面的争端组成第一届大陆国会，此时，美国联邦制的雏形就已形成。大陆国会虽只是一种各殖民地为了即时的共同利益而组成的一种临时性的政治联盟，其目的在于保护各殖民地长期以来享有的地方自治权力和殖民者本人享有的传统的个人自由和财产权；但各殖民地在政治起源、文化背景和经济利益方面的一致性奠定了这种临时性政治联盟发展成为永久性联盟的基础。1776年，在第二届大陆国会上通过了《独立宣言》，将十三个殖民地的政治结盟正式变成现实。《宣言》宣告了美利坚殖民地与宗主国的正式决裂，提出了一系列未来美国的政治准则，如人生来平等并都有追求自由、生命、和幸福的权利，以及政府应是依据人民意愿组成的契约性组织，和人民有权反抗暴政的主张等。但《宣言》对于独立后的各州和各州之间的政治组织方式没有提出详细的规划和设计，仅在末尾宣称独立的各州将拥有完全独立的战争权、盟约权、商业权、以及其他一切一个独立国家应有的权力，并保证在争取独立的过程中所有的州将相互予以合作和支援。《宣言》的起草者杰斐逊（Thomas Jefferson）后来回忆说，他的起草委员会当时并没有想到要把《宣言》写成一个完美的对未来政府的设计，而是急于希望写一份“能够准确而适当地表现美（州独立）国想法和精神”的“面向全世界的呼吁书。”[3]
直到1781年独立战争基本结束，北美十三个独立州始终处于一种松散的、战时盟约国的关系之中。这种关系在1781年通过的《邦联条款》（Articles of Confederation）中固定下来。《邦联条款》是1781年美国独立战争结束至1789年新的联邦宪法实施前约束和规定各州之间、各州与邦联国会间关系的纲领性文件，也可以说是美国联邦史上的第一个宪法性文件。《邦联条款》将美利坚各独立州的关系定义为“一个坚定的、为了共同防御保护自由和相互福利的、友谊性的联盟。”《条款》建立了国会，并赋予了国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但《条款》却没有给予国会有效的徵税权、关税权以及管理州际贸易的权力，也未建立一个独立的中央执法机构，而将国会休会期间所有的邦联事务交由国会下属的委员会和一群国会秘书们去处理。《条款》在允许各州“保留自己的主权、自由、独立、及所有其他没有明确地让予大陆国会的权力”的同时，规定各州在国会表决中只有一票，重大决策需大多数州的同意，《条款》的修改则需所有州的同意。[4]
在这种方式的政府设计下，中央政府实际上有名无实。国会既无财权，又无军权，在处理州际和邦联事务时完全没有与之相应的权威。《条款》实施后有相当长一段时期内，有些州不派出代表参加国会，致使国会连开会的法定人数也达不到。1785年，连邦联国会主席的汉考克（John Hancock）也不屑于到当时的美国首都纽约去主持国会。外交上，邦联政府无力要求英国严格履行1783巴黎和平协定。因各州意见不一，国会无法形成一个统一的对外商业政策，各州政府只有各自为阵，尽量保全自己的利益。英国人则利用美国的对外商业的混乱，借机向美国大肆倾销商品，又与西班牙达成使用密西西比河的秘密协定，阻挠美国商业的发展，企图从经济上瓦解这个新生的国家。尤其使美国人丢脸面的是，由于国会没有财力建设海军，每当外国船只在公海上对美国商船进行袭击和讹诈时，邦联政府束手无策，无法保护美国商人的利益。财政上，邦联更是一片混乱，1883年独立战争结束时，邦联债务高达四千万美元，而国会无法有效徵税，一些州只是象征性地分担自己的财政责任，另一些州则根本就不履行财政责任。国会曾企图修改《邦联条款》以增大国会徵税的权力，但屡遭失败，因《邦联条款》规定，只要有一州反对，修改《条款》就不可能。
与此同时，州际之间在土地、商业、税收方面纠纷四起，摩擦不断，甚至到了动武的地步。各州为保护本州的经济利益，纷纷建立起贸易壁垒。各州为了周转资金，刺激贸易，解决硬通货币不足的困难，各自发行州制纸币，州际货币流通十分困难，结果使已经十分混乱的各州经济雪上加霜。各州内负债人大增，许多人因负不起债而被投入监狱，一时间监狱人满为患。经济上的无序状态激化了社会各阶层之间的矛盾，导致政治上的不稳定。1787年在麻省爆发的“谢斯起义”（Shay's Rebellion）即是经济无序引发的一种政治动乱。虽然谢斯起义只是一桩地方性的无产者与有产者间的冲突，却给新生的美国发出了一个紧急信号：如果邦联不能建立起一个有效的、权威上高于各州政府的政治机制，各州的经济与社会发展都将受到严重的阻碍，不仅各州内有产者与无产者之间的矛盾会剧烈上升，各州间在经济和商业上的矛盾也会演变成内战性质的冲突，其结果必然是全面的社会动荡。而失去了殖民地的英国人则会乘虚而入，独立革命可能前功尽弃。后来的美国第一任总统华盛顿（George Washington）在当时警告说，如果独立后的邦联还不能建立一个有活力的、有权威的、并居于各州政府之上的政权，“我不认为我们还将以一个国家的形式长存许久。”[5] 1787年，许多革命时期的领导人都意识到邦联处于一个巨大的危机中 ── 百病重生的经济，动荡不安的社会，无能的国会，空虚的财政，以及外交上的失败 ── 他们不得不重新考虑美国政治体制的设计。
1787年5月至9月在费城召开的制宪会议是美国历史上最重要的事件之一。这次会议产生的新的美国联邦宪法对于美国乃至后来世界政治的发展都有深远和独特的影响。这次会议原本是为修改《邦联条款》而开，但后来却成了一个重新设计美国体制的机会，从中产生了一个完全不同于邦联体制的崭新的政府设计 ── 联邦制。参加费城制宪会议的各州代表55人中，多人是美国革命时期的领袖，有8人在《独立宣言》上签过名，2人参加过《邦联条款》的起章，2人将成为美国总统，2人将成为大法官，16人将成为州长，42人将成为国会议员。他们当中多数人受过大学教育，相当一部份人当过律师，并在国外居住或学习过。他们不仅熟悉当时欧州的政治理论，尤其是启蒙时期前后的分权和社会契约理论，而且对“光荣革命”以来英国宪政的发展十分重视。他们中有多人在独立前就是各州的政治领袖，同时又是大财产（包括奴隶财产）的拥有者，因此他们对于个人权利和财产的保护问题十分敏感和关切。与会者以闭门的方式对一系列问题进行了充份的辩论。以汉密尔顿（Alexander Hamilton）和麦迪逊为首的建立强有力的联邦国家的主张在辩论中占了上风，但州权问题也在会议上得到了充份的讨论。经过无数的辩论、僵局和妥协之后，1787年9月12日会议产生了《联邦宪法》。在后来的批准过程中，有关保护人民基本权利的十条宪法修正案（也就是著名的《人权法案》）又被加入《联邦宪法》。1789年，《联邦宪法》正式生效。[6] 新的《联邦宪法》确立了美国政体的共和形式，联邦制和对个人权利的保护。这三者是紧密相连的。宪法在导言中将美利坚合众国定义为由美国人民组成的“联邦”（union），与《邦联条款》所定义的由州组成的邦联（confederation）区别开来。这个区别至关重要，因为它确定了联邦制的性质和权力基础。邦联的基本构成单位是州，而联邦的基本构成单位是人民；邦联的权力是由各州让与的，而联邦的权力则直接来自人民。正如麦迪逊所说，“联邦和各州政府的权力都是从美国人民那里衍生出来的。”这种将人民而不是州视为联邦政府的权力来源的设计不能不被认为是当时政治体制史上的一种创新。必须指出的是，“人民”一语的定义在当时并不包括穷苦白人、黑奴、白人契约奴和妇女，因为这些人当时并没有政治权利。制宪会议确立权力来源的目的与其说是为了建立一个现代意义上的民主政体，还不如说是为了更有效地解决当时宪政上的危机。对于相当一部份制宪会议的参加者来说，一个强有力的中央政府对于美国经济的发展，外交上的成功和政治上的稳定至关重要。与此同时，他们又十分害怕中央政府权力过大，造成对各州自治权的损害，同时担心中央政府的权力为部份人或利益集团篡夺，成为扩展私利和独裁的工具。对于制宪者们来说，新的联邦体制既需建立一个拥有强大权力的中央政府，还需同时保护已经存在的各州政府的权力；既需防止各级政府对于权力的滥用，还需防止任何政府对于人民的权利的威胁和侵犯；所以政府的设计必须以保护人民的权利为终极目的。为达到这样的目的，制宪者们决定设计一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度，即联邦制。[7]
按麦迪逊的解释，《联邦宪法》首先在联邦政府的层次上依三权分立的原则进行了权力的横向分割。联邦政府由国会、总统、最高法院三个部门组成。国家大权三分，相对独立，又相互制约。总统执法，由各州民众直接选举（当时还是通过选举人团产生），虽为美国军队统帅，却无权向外国宣战。国会拥有立法权，其中参院与众院分别独占对最高法院法官的任命批准权和联邦预算提案权。参院名额各州相等，众院名额依各州实际选民人数按比例而定。所有立法需两院通过。再经总统签字方能生效。如遭总统否决，则需再经过两院各自三分之二的多数通过方能生效。最高法院虽可监察立法、执法两部门，并拥有解释宪法的权力（在后来的发展中建立的），但其法官人选又掌握在总统和参院手中。如此繁琐细致的分权是为了防止联邦大权轻易落入某一派别或某一利益集团的掌握之中。
与此同时，《联邦宪法》对联邦与州政府的权力进行了纵向分割。宪法赋予了国会许多前所未有的权力，包括徵税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、举债权、管理破产权、外交权、建立联邦军队权、宣战权、建立联邦法院的权利、以及制定一切为行使宪法授予的权力的“必要和适当”的法律的权力。宪法还规定了总统和最高法院的权力。在赋予联邦政府权力的同时，宪法同时规定了各州不能有的权利，包括各州不能自行铸币，不能任意剥夺公民权利，不能授予任何贵族爵位，未经国会同意不得对进口或出口货征收任何关税和船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔约结盟，除非在实际遭到入侵或刻不容缓的紧迫危险时候不得进行战争。还规定各州须尊重其他州的法律，文件和司法程序，各州有义务归还他州逃往本州的罪犯，包括逃亡的奴隶。宪法还规定一州公民在其他各州内享有该州公民的一切特权和豁免权，从而将各州的公民资格转换为美国公民资格。《联邦宪法》对联邦政府拥有的权力作了颇为详细的规定，但对于那些权力是州应该拥有而且不受联邦政府控制的，宪法却没有一一列举，只是在1791年加入的《权利法案》的第十条修正案中规定：凡宪法未授予联邦政府的，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。[8] 需要指出的是，整个《权利法案》是一种对联邦政府权力的限制。它规定联邦政府不得立法剥夺公民的宗教、言论、出版、请愿、集会、持有武器的自由以及人身自由，不得剥夺公民的财产权与公正的法律程序权等。这些基本的公民权利大都是从英国政治传统中继承而来的，是各州公民在独立前就拥有并在传统上由各州来制定和管理的。所以当《权利法案》加入《联邦宪法》时，从理论上讲，这些权利也转换成了联邦公民的基本权利。但《联邦宪法》本身并未说明联邦政府是否有权保护这些权利，尤其是当州政府剥夺这些公民权利的时候。
1788年的《联邦宪法》确立了美利坚合众国的政体性质（由人民组成的合众国），建立了一个拥有极大权力的中央政府，确立了联邦与州政府的“共和”性质 ── 即政府必须是经由人民选举而产生 ── 划分了州与联邦政府间的权力，为后来美国的发展打下了宪政基础。但《联邦宪法》在很大程度上是为了解决紧迫的现实问题而作出的设计。它的产生是通过一系列利益交错的州际和州内各派之间的反复争论和妥协而成的。在一系列关键问题上，如美国联邦公民的资格问题、联邦公民的权利的问题、联邦和州政府的“共和”形式的定义问题、州是否有权退出联邦的问题、联邦政府如何有效保护公民权利的问题，《联邦宪法》并未作出详细具体的规定。但《联邦宪法》未能解决的最大问题是奴隶制问题。据麦迪逊观察，制宪会议上关于州权与联邦权之争的很大一部份原因在于各州对如果处理奴隶制问题的相持不下。独立后的几年内，北部各州逐渐废除了奴隶制，而南部却正将奴隶制作为其经济和社会发展的主要支柱。虽然当时区域之间的对立还未达到1850年的程度，但奴隶制是联邦的潜在危机的导火索则已不言而喻。《联邦宪法》最终允许南方蓄奴州以五分之三的比例将黑奴人口加入它们的总人口数从而增加了它们在众院中的议员人数；允许进口黑奴的贸易继续进行二十年；并保证动用联邦政府的力量来帮助追捕逃亡黑奴（以保护公民的私有财产）。这几项重大的妥协保证了《联邦宪法》的产生和批准，但却为联邦制的发展埋下了一颗定时炸弹。[9]
第二阶段，1791-1860
《联邦宪法》虽然确立了联邦政府的功能与地位，但在1860年以前，联邦政府还是一个十分脆弱的权力机构，其作用和影响都十分有限。造成这种情形的主要原因是因为当时重要的政治活动仍以州为单位并多在州的范围内进行。1820年以前，在许多州内，选举权仍是一种特权, 唯有拥有一定财产的男性白人公民方能参加政治选举；而制定公民选举权资格的权力又掌握在各州的手中，所以州政府的决策对人民的政治和经济生活有比联邦政府更为直接的影响。再者，全国意义上的政治网络还未建立。政党制度刚刚出现，虽然在批准宪法是出现了联邦党人和反联邦党人两个政治派别，但它们不过是一种松散的、为选举总统和在国会内争取某一特定利益的、短期性同盟。真正意义上的政党制还要等到1824年民主党成立后才建立。联邦的前四届总统（1889-1818）都是由革命时期的领导人来担任，他们的当选多因为他们的政治声望和地方政治势力的支持，而非像后来的总统选举必须依靠全国性的政党组织。同时，美国在外交上采取了一种孤立主义的政策，没有能力也没有计划在美洲以外的区域发挥影响。所以，联邦政府在很大程度上仍是一个各州各区域之间进行利益谈判和交换的场所和工具。
这一时期州政府不仅在政治上权力很大，在州的经济活动中也扮演了积极的角色。各州准建了许多银行，兴建了许多公共工程，如运河、公路、和铁路等。联邦政府在经济领域中的作用主要在推动农业出口，通过关税保护工业，鼓励兴建铁路，并通过慷概的邮政补贴鼓励和刺激商业。同时联邦政府还通过法律的完善和修改来刺激经济的发展，如在破产法中，受惠的一般是负债人而不是债权人。合同法也十分简易，便于新来到美国的人能迅速进入商业，税收也比较低，使新移民能尽快购得土地。[10]
十九世纪上半叶联邦政府最有影响的经济活动是在摄取土地资源和扩张美国版图方面。在此期间，联邦政府利用外交、赎买、兼并、武力强占等方式从土著印第安人和其他国家手中获取了大量土地，将美国的版图从大西洋海岸向西推进到太平洋海岸。至1861年美国内战爆发前，美国已有35州，其中有22个州都是在联邦制建立以后成立的，相当一部份新州是在1787年后取得的领土上建立的。事实上，除阿拉斯加与夏威夷外，内战后新加入美国的州几乎都是在内战结束前摄取的土地上成立的。毫无疑问，没有一个统一的、具有实力的联邦政府，美国是不可能如此迅速地在很短时间内取得这样大面积的领土的。与此同时，领土迅速全面的扩张助长了“天命论”意识形态的发展，使其成为一种深入人心的美国式理想，对美国民族意识和性格的形成有深刻的影响。[11]
在这一时期，美国虽然获取了大量的土地，但其联邦制却始终面临一个巨大的威胁。这个威胁来自于制宪时期未能解决的奴隶制问题。如前所述，《联邦宪法》在奴隶制问题上含糊其辞，模棱两可，似支持奴隶制在美国的发展，又似反对其无限制地发展。联邦建立后，美国资本主义在北部和南部有不同的发展。南部的经济以基于种植园奴隶制上的农业资本主义为特徵，拥有奴隶的人占南部白人人口总数的四分之一，大奴隶主的人数更少，但大奴隶主却拥有大量土地和黑奴，掌握南部各州的政治与经济命脉。联邦国会中南部各州的议员多为大奴隶主利益的代表，他们坚决主张将奴隶制不受限制地推广到美国境内任何地方。他们提出理由之一是奴隶是一种私有财产，而宪法规定公民拥有的财产权不可被剥夺，反而应受联邦政府的保护。而北部各州早在美国革命以后就逐渐废除了奴隶制，自由劳力成为北部资本主义社会的主要特徵。北部政治家一方面为南部奴隶主控制南部市场经济、阻碍北方经济势力进入南部深为不满，另一方面他们也反对将劳力变为纯奴役性质，提倡劳动者人身自由和劳力的自由竞争。北部各州提出联邦政府有权力限制奴隶制的扩展。双方在思想意识形态上斗争激烈，在政治上则利用联邦政府为工具为各自的利益争辩。[12]
在宪法实施后的三十年内（1789-1819年），联邦内蓄奴州与自由州的数量相等，在国会（参院中）势均力敌，没有一方可以通过联邦政府来取消奴隶制或将奴隶制无限制地推向全国。但随着美国土地面积的扩大，西进运动的开拓，南北双方关于奴隶制问题的争论变得愈来愈激烈，并不断威胁蓄奴州与自由州在国会内的平衡。1819年后，每当有新州要求加入联邦时，关于新州是以自由州还是蓄奴州的身分加入联邦的问题便成为南北两方争论的焦点，因为这个问题直接影响双方在国会政治中的力量对比与后果。1819至1854年间国会为奴隶制问题出现过多次僵局，每次危机都是通过妥协和延缓危机的方式来处理，使联邦得以维持下去。
1832年的南卡州与联邦政府关于关税政策之争又一次挑起了联邦制的危机。当时南卡州遭受欧州市场棉花价格暴跌之虐，经济损失惨重，而联邦政府为保护北部和中部的工业利益，正竭力推行高关税。南卡提出为了保护本州的经济利益，它将不接受联邦政府的高关税政策。当时身为联邦副总统的来自南卡州的约翰.考尔洪（John C. Calhoun）提出，如果联邦法律损害州的利益，州将有权否认联邦法律并宣布其在本州内无效。考尔洪宣称如当时在位的杰克逊总统要强行实施联邦关税法的话，南卡州就退出联邦。考尔洪的理论是，一个州的人民享有一个集体主权，这个主权是不能分割的，一经分割，州便不再成为独立自治的政治实体了；联邦政府的主权是各主权州之间的一种契约性结合的结果，州在加入联邦后，各自的主权并未消失; 所以，联邦法是否有效，应由具有主权的州来裁定，因为只有在各州的人民才是联邦权力的来源，而州又是本州人民主权的代表。考尔洪的州权理论实际上是制宪时期联邦党人与反联邦党人关于美国体制之争的延续。他的理论实际上否认了《联邦宪法》与《邦联条款》的本质性的区别。这场争论实际上是“项庄舞剑，意在沛公。”南卡的真正意图是借反对联邦关税法来威胁联邦政府不要在干预奴隶制问题上作文章。因南卡州黑奴人口超过白人，在联邦中施行最广泛的奴隶制，其稻米经济完全由奴隶支持。考尔洪的目的是希望籍此申明，奴隶制属于州内事务，联邦政府无权插手。这场危机虽然最终通过幕后政治与妥协得以解决，但这场争论已将早期联邦制的弱点充份暴露出来。1837年12月，考尔洪又以立案方式在参院提出州主权（state-sovereignty）的提案，这一提案在参院未能引起很大争议得以通过，足以显示此时此刻的联邦权威已受到州权主义者的严重挑战。[13]
1850年，因加利福尼亚加入联邦和其他问题，国会再一次陷入处理奴隶制的危机之中。虽然最后通过妥协危机得以渡过，但国会解决南北双方关于奴隶制争端的政治手段已经穷尽。此时，北部的废奴运动已经从最初的道德和宗教意义的活动发展成为一种政治运动，并开始成为联合各种政治力量的具有感召力的旗帜，对南部奴隶制势力形成巨大威胁。1857年，联邦最高法院出来干涉，试图从司法审判的角度来解决关于奴隶制的争端。但最高法院为南部奴隶制势力所垄断，不可能从根本上解决这个问题，反而加深了危机，加速了南北政治力量的分化和重新组合。北部的民主党迅速分裂，而1854年成立的共和党则鲜明地提出了反对奴隶制无止境蔓延的口号，联合了北方各政治势力，成为与主张奴隶制无限制扩张的民主党直接抗衡的政治力量。在1860年总统大选中，具有反奴隶制倾向的林肯作为新生共和党的候选人在南北民主党人分裂的情况下当选为总统。南部十一个蓄奴州见北部反奴隶制势力已占据联邦政府，便在南卡州的带领下，于1860年冬至1861年春内，先后退出联邦，组成“美利坚邦联合众国”（Confederate States of America）。1861年4月12日，南卡州民兵向联邦军队发起攻击，美国内战正式开始，联邦制第二阶段结束。[14]
第三阶段，1861-1913
美国内战从1861年开始至1865年结束，历时四年，南北双方共计死亡620，000人，是美国历史上死亡人数最多的一场战争。内战使南部损失惨重，白人青壮年的四分之一战死沙场，一半以上的农庄、机器、铁路遭到破坏，三分之二的财富全部耗尽。但是这个美国历史上的巨大悲剧也是美国联邦制发展史上的一个重要转折点。内战解决了美国建国以来困扰联邦生存和发展的两个根本问题：奴隶制和联邦制的性质问题。首先，内战彻底摧毁了奴隶制。内战初期，林肯和共和党主持的国会并不想消灭奴隶制，他们担心对于奴隶制的过激行动会使一些界于南北之间的蓄奴州投向南部邦联一方。更重要的是，林肯不愿破坏原有的联邦制结构，他坚持认为南部退出联邦的举动是南部各州中某些个人的反叛联邦的行为，而不是州的行动；他希望各州采取主动措施，以补偿奴隶主的方式逐渐取消各州的奴隶制。但随着战事的发展，解放黑奴愈来愈成为联邦取胜的关键之举。1863年1月1日，林肯发布了《解放黑奴宣言》，宣布所有邦联军队控制下的各州的奴隶永远获得自由。虽然《宣言》是一个政治和军事意义上的措施，其意义更多地在于瓦解南部邦联，但《宣言》却将控制奴隶制的权力从州的手中转移到联邦政府手中。战后，美国经历了宪政重建（Reconstruction），由共和党人主持的国会通过了第十三、十四、十五宪法修正案，正式宣告奴隶制从美国领土上永远废除，赋予了《解放黑奴宣言》宪法上的意义，使四百万黑奴从此变成自由人，并逐步取得了公民资格和权利，男性黑人公民还获得了选举权。
内战解决的第二个根本问题是美国联邦制的性质问题。内战实际上是对美国联邦制生死存亡的一次考验。这个世界上当时唯一的共和制国家因北方（联邦）的胜利而得以幸存的现实，使共和党人意识到必须一劳永逸地解决了联邦与州的关系问题。内战和重建期间，共和党人提出了一套与考尔洪州权理论完全对立的联邦制理论。1861年7月，在他给国会的咨文中，林肯阐述了他的联邦制理论。林肯认为，联邦先于州而产生，没有联邦便没有州, 因为没有早期的各殖民地之间的联盟，美国的独立是不可能的；而独立本身已经将各州不可分割地联结为一体了，各州根本还没有机会获得它们自己的所谓“主权”就已经成为未来联邦的一部份了；而联邦不是邦联，联邦是一个有主权的政治实体，是美国作为一个国家和民族赖以生存和发展的基础；联邦一旦成立，便不可分解，各州也无权退出联邦。林肯还指出，内战实际上是对美国的民主体制的考验，如果一部份人因为在政治选举中失败就一定要诉诸于分裂国家的方式，联邦政府就必须为了保卫自己的生存而进行镇压内乱的战争。林肯的这种观点在重建时期得到其他共和党国会议员的发挥。共和党国会完全套用了早年汉密尔顿的国家主义的观点，强调如果联邦政府有权废除奴隶制，也就有权保护宪法中承认的美国公民的权力。所以，共和党人不仅将联邦不可分解的思想通过内战固定下来、一劳永逸地解决了联邦的性质问题，也通过重建的宪法修正案确立了联邦政府在保护联邦公民权利的绝对权威。[15]
重建（1863-1877）是美国联邦制在宪政上发生重要变化的时期。在共和党人的主持下，国会在1865至1875年间通过了三条宪法修正案和其他一系列涉及联邦和州关系的法规法案。这些法案都是为了解决现实的政治问题 ── 解放了的黑人的权利问题, 南方各州返回联邦的问题 ── 并对联邦与州的权力范围作了重新划分。第十三宪法修正案宣布从美国土地上永远废除奴隶制；第十四宪法修正案第一次规定了美国公民的资格和权利，用宪法的语言确立了美国黑人平等的公民地位。这一修正案还规定各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。”同时还规定如果一州的男性公民的选举权遭受到任何方式的限制，该州在众院的代表人数比例将遭相应削减。第十五宪法修正案规定了“合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前曾有过奴隶的身分而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。”除此之外，1866年通过的《民权法案》规定所有肤色的美国公民都有同等的签约、出庭作证、上诉和拥有财产的权利。1875年通过的另一个《权利法案》禁止州和个人在公共设施和场合下对美国公民施行种族歧视。这一系列法案对内战前南部社会的政治秩序和种族关系作了很大的改动。失败了的南部各州开始并不情愿接受这些法案，认为它们破坏了原有的联邦主义的原则。接替林肯执掌总统大权的安得鲁·约翰逊（Andrew Johnson）来自南部，以维护联邦制为名，接连否定国会的重建法案。为了保卫内战成果，防止南部旧政权卷土重来，共和党人国会采取了一系列强制性的措施，冲破约翰逊总统的重重阻挠，宣称只有在全部接受了这些新的宪法修正案之后，南部各州才可以重新加入联邦。结果在国会的压力下，南部各州先后批准了十三、十四、十五宪法修正案。新的联邦制得以建立。[16]
从某种意义上讲，内战后的联邦制并没有改变战前联邦制的基本原则，而只是对这些原则作了新的解释。重建后的联邦制的最大特点是联邦政府的功能和权力范围大大增加了。新增加的联邦权力隐含于战前联邦制的体制之中，而内战为这些权力的发掘和运用提供了一个极好的机会。建立在重建法案基础上的新的联邦制与1860年前的联邦制有几个重大的区别。首先，宪法上第一次明确定义了美国（联邦）公民的资格及附带的权利，建立了作为联邦政府权力基础的公民实体。第十四修正案中的关于公民权利的用语是“特权或豁免权”（priviledges and immunities），这两个词伸缩性很大，实际上给了联邦政府极大的管理公民权利的权限范围。其次，重建法案将原来仅仅属于州的掌握的一部份权力转移到联邦政府手中，如奴隶制的控制权等。对于选举权的控制也是传统的州权之一。内战前南方各州的黑人都没有选举权，北部的大部份州也不准黑人参加选举，第十五宪法修正案推翻了选举权中的肤色限制，建立了联邦政府对公民选举权资格的干预。这些修正案一方面推翻了对黑人公民的歧视，另一方面也突显了联邦政府对公民权利的保护作用。联邦政府不再被认为是公民权力的侵犯者，而成了人民权力的保护者。重建法案为联邦政府在后来的民权运动中发挥积极作用奠定了法律基础。第三，联邦政府的地位通过内战和重建得以空前的加强。联邦政府的机构得以扩充，总统的权威因内战明显增大，总统竞选开始成为美国政治生活中的最重要事件之一。这一切发展对美国民族的一体意识形成影响重大。
内战后的联邦政府虽在政治方面建立了很重要的权威，但对于各州经济事务的管理和干预仍然有限。这一时期，联邦政府对于经济事务的干预仍多限于土地管理和州际贸易方面。1862年联邦政府实施《宅地法》，鼓励向西部移民，以$1.25/英亩的价格向移民出售中西部土地。但因众多的移民无力开展经济活动，大批廉价土地迅速落入土地投机者手中。1880年后，联邦政府对经济的干预开始加强。美国经济在内战后从传统的自由资本主义向垄断资本主义转换，垄断性商业和企业组织相继在铁路、钢铁、石油、电气设备、制糖等产业出现。垄断组织为追求最大利润，操纵原材料和产品价格，打击竞争者，对独立的小商业者和消费者造成极大伤害和威胁。1886年，最高法院的判诉提出州政府无权对州际铁路贸易进行管理，迫使联邦政府进行干预。1887年，国会通过了州际商业管制法加强对铁路运费的管理。这是联邦政府对私营经济进行干预的开始。而后成立的州际商业管理委员会（ICC）是联邦第一个独立的干预性的机构。ICC最初只是干预铁路贸易，后来在本世纪发展至管理公共汽车、电话、电报、有线通讯等;对铁路和卡车的管理一直到1966年交通部成立时为止。1890年，国会通过《谢尔曼反拖拉斯法》，宣布企业以托拉斯或其他任何形式联合起来“限制各州之间的商业或同外国的商业”的行为是非法的。但该法对“托拉斯”一词未给予准确的定义。后来最高法院对此法作了很狭隘的解释，使其效力大大减低。这一时期的联邦干预经济的特点表明：随着美国经济的发展，经济活动已超出州的范围，各州要求联邦政府干预和管理州际经济活动，制定经济政策；但联邦的干预在多数情况下是因受害群体和民众的压力而作出的被动反应，而不是一种主动的、积极的、有计划的调节。[17]
这一阶段的联邦制的一个重要特点是联邦最高法院开始积极介入调整联邦与州之间的政治与经济关系。早年托克维尔曾说，美国的一切政治问题最终都成为司法问题。如果说内战前最高法院关注的主要是奴隶制问题，内战后，最高法院处理最多的是州与联邦政府将在政治与经济方面的权限问题。1870年至1919年间，被最高法院宣布违宪的联邦法有70个左右，州法有300个左右。这些裁决大部份是为了保护私有财产权不受侵犯。而在内战前只有2个联邦法被认为是违宪。这一方面说明对联邦政府的横向钳制加强，另一方面也表明最高法院在处理联邦与州的关系中作用越来越重要。事实上，在19世纪后半期，最高法院奉行一种“自由经济式的宪政主义”原则，强调经济上的自由竞争，反对联邦政府对州和公民个人的经济事务作过多的干涉。这种思想也影响了最高法院对重建法案的态度。1873年，最高法院在《屠宰场案》（The Slaughterhouse Cases）的判例中对第十四条宪法修正案作了极其狭隘的解释。最高法院承认联邦政府有权管辖（保护）公民权利，但指出属于联邦保护的公民权仅限于公海上的保护等为数不多的几种，而大部份日常的与人民生活息息相关的权利仍属于州权范围，联邦政府不应插手。最高法院甚至宣称重建没有改变美国联邦制的本质。在1883年的《民权法案案例》（The Civil Rights Cases）的判列中，最高法院又宣布1875年通过的反种族歧视的民权法案违宪，理由是联邦政府无权对公民的社会行为和道德观加以限制。这两项判决实际上取消了联邦政府对重建法案的实施权。1896年，在《普雷斯诉菲格逊》（Plessy v. Ferguson）一案的判决中，最高法院更是认为联邦政府无权通过立法来改变美国现存的种族不平等的事实，建立了黑人与白人“平等但隔离”（separate but equal）的原则。最高法院声称是为了维护传统的联邦制，不愿意看到一个权力过于集中的中央政府。但这一系列判例实际上大大限制了联邦政府在保护公民权方面的作用，其结果是州政府仍然控制大部份民权。1877年之后，南部许多州以各种理由将黑人在重建中获得的权利逐渐加以限制或剥夺。而在1877年之后，民主共和两党频繁交替对国会两院和白宫的占领，共和党虽有意阻止南部各州对黑人权力的剥夺，却无法得到重建时期那种一党当政的条件。同时为了换取南部民主党人对联邦政府在经济政策上的支持，共和党人不得不在许多公民权力问题上妥协。与此同时，南部种族歧视势力抬头，并重新控制各州政府，三K党等组织活动猖狂，而联邦政府对此却没有实行有效的制止。到1910年左右，南部大部份黑人的政治权利都遭到州法律的变相剥夺，经济上陷入极大的贫困状态。[18]
第四阶段，1913-1968
重建时期确立的新联邦权力虽遭到保守的最高法院的限制，但联邦政府在美国经济与政治生活中的份量在内战后日益加重。在19世纪末期，美国的经济完成从自由市场资本主义向垄断资本主义的转型，国力大增。1890年，美国在钢铁和煤的生产方面超过了英德法等国，铁路里程从1870年的52,922英哩达到1900年的192,556英哩。进入二十世纪后，美国在外交上开始出击，在国际事务中开始扮演积极重要的角色。二十世纪的两次世界大战，对美国联邦制的发展都有重要影响。第一次世界大战期间，美国参战较晚，但在战争初期，通过不断向英法提供粮食和物资，从而使国内经济发展迅速。联邦政府协建了战争财团（War Finance Corporation）来帮助将私有企业转换为军事工业的一部份。1917年美国参战后，联邦政府又动员大量人力，使美国军队人数从参战的二十万人增至近四百万人，其中二百万人在美国本土以外的战场作战。一战期间，联邦政府直接用于战争的开支达到26亿美元，加上后来的退伍军人的费用及其他开支，联邦政府的战事开支达112亿美元。战争使联邦政府的功能和财政开支都达到空前的程度。一战后，美国开始成为名符其实的世界强国，与西方其他强国和日本争夺制海权。在1922年的华盛顿裁军会议上美国取得了与英国分享海上军事霸权的权力。在此之前，美国又通过美西战争获取了菲律宾，把美国的军事力量推进到太平洋海域。美国进入第二次世界大战也较晚，但卷入的规模比一战时大得多。二战时期美国军队总数达一千二百万。美国以其雄厚的工业和军事优势保证了大西洋联盟的胜利，也为战后取代英法德日等国成为主导西方世界的领袖奠定了基础。二战后，美国与前苏联为首的共产主义阵营进行了长达四十年的冷战，其间又卷入了朝鲜战争和越战，并同时在世界各地驻军设防，维持美国在许多地区内的利益与影响。卷入众多战事使联邦政府极大地扩充了自己的规模和能量，也使联邦政府有了许多以前未有过的扩展权力的机会，如动员和组织人力以及发展国防工业等。
二战后，美国的国家利益逐步扩展成一个世界性范围的概念，迫使美国在国际事务中的卷入的程度越来越深。一方面，这种外交和军事上的全球性卷入为美国的国内经济发展带来许多直接利益，保障了美国在自然、材料、人才资源和经济竞争上的优势；另一方面，为了维持这些利益和竞争优势的永久性，美国又必须始终保持强大的军备力量，并在经济组织和生产、科学研究、社会素质发展方面不断开发进步，保持领先地位。在这种情形下，联邦政府必须出面主持重大的军事科研和空间技术发展项目。同时要求联邦政府以大量资金资助私人研究机构，私有工业企业，以及大学，以保证科研上的优势。联邦政府的功能扩大，而许多大学和私人企业都仰赖联邦政府的资助。联邦政府还要保持巨大的军备开支，到1989年，美国军队有80万常备军，85万后备军，59万海军，20万海军后备队，19万海军陆战队，60万空军力量。毫无疑问，美国在外交与军事上的世界性的发展对加强联邦政府在美国生活中的影响起了决定性的作用。[19]
但这一时期对联邦制发展影响最大的可能是民主党人罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统为解决1929年的经济危机采取的“新政”政策。1929年的经济危机使美国全国三分之一的人口陷于贫困。危机爆发后，各州和地方政府以及私人慈善团体为寡妇、孤儿和老年人提供了有限的救济，但对失业者却无法提供有效的帮助。而且各州各司其政，没有一个统一的全国性救济项目。1932年，当失业者猛增至占全国劳动人口总数的四分之一时，各州的救济项目几乎全都破产，完全无力应付这种前所未有的严重局面。危机的深度和广度迫使联邦政府出来承担解决危机的任务。1933年，罗斯福主导的民主党政府上台，开始了“新政。”罗斯福上任后的一百天内就有18项法律通过，对农业，金融业的管理进行调整。随后又通过了一系列法律，创立了一系列新的政府机构，以联邦政府的力量和权威对市场经济进行大规模干预，对包括劳资和种族在内的社会各种关系进行调整。在此期间，联邦政府大规模地举办各种经济活动，如成立了著名的田纳西流域管理局，组织几个州的力量对田纳西河流域进行综合开发。联邦政府还拨出巨款举办筑路、城市建设、兴建学校等公共工程，为近千万失业者提供工作机会。1938年，罗斯福政府又建立了《公平劳工标准法》，统一规定了最低工资和每周工作时间，作为调整劳资关系的一种努力。“新政”期间最重要的立法可能是1935年的社会保险法，此法建立起老年人的退休金、失业保障金、及为残疾人和无助儿童提供社会福利的制度。这项法律成了后来美国社会保险制度的基础。[20]
一些当代历史学家认为罗斯福的“新政”未能有效地制止经济危机，也未能阻止失业潮，只是缓解了美国经济的危机。真正使美国摆脱危机的是第二次世界大战。二战时期的军货订单帮助许多私人企业摆脱了经济危机，增加了就业机会。同时他们也不认为罗斯福的“新政”改变了美国的资本主义体制，只是在劳资关系方面作了一些调整。但是，不可否认，“新政”对于美国联邦制的发展是有重要的影响的。至少在下列方面，“新政”对传统的联邦制的改变是永远性的和深远的。首先，“新政”创立了一系列新的联邦政府的功能和机构，使联邦政府开始对一部份原先不介入的经济与政治事务负起责任，如，为穷人和失业者提供一些援助，保护工会的权利，稳定银行和金融体系，调控金融市场，修建低价住宅，补贴农业等。到后来共和党人艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）当政时，不得不继续推行相当一部份罗斯福时代的政策。[21]
第二，“新政”促使劳工、农民、消费者、少数民族等先前没有什么政治影响的社会团体开始联合起来向联邦政府施加压力，以借用联邦政府的权威来改变他们的政治和社会地位，提升他们的经济利益。联邦政府逐渐成为调节社会各集团之间利益纠纷的一种渠道。重建宪法修正案赋予的联邦权威得到崭新的解释和充份的发挥，使联邦政府在改变种族关系、劳资关系等方面起了积极的作用。自1915年起，最高法院在种族问题上的保守主义态度开始转变为坚持重建宪法修正案确定的种族平等的原则。三十年代起，最高法院便开始审理高等和专业教育中的种族隔离问题。随着冷战开始，美苏意识形态上的对峙加剧。美国国内的种族压迫、种族歧视问题对于美国在国际上宣称自己的平等民主的思想显然是一个极大的讽刺。与此同时，随着美国的参战，大批黑人士兵被派往外国领土作战，大量黑人被吸收进国防工业的第一线。民权团体开始向联邦政府施加压力，要求改变种族不平等的现状。“新政”后期和杜鲁门（Harry Truman）执政期间，联邦政府开始在美国军队中取消种族隔离，并要求凡是接受联邦国防工业合同的私人企业也必须在合同期间取消雇工中的种族歧视。艾森豪威尔时期，联邦最高法院又在黑人民权组织的压力下，在1954年的《布朗诉教育委员会案》（Brown v. Board of Education）的判决中，全面推翻了1896年建立的“隔离但平等”的原则，禁止在美国公共教育中实行种族隔离。最高法院大法官沃伦（Eral Warren）宣布说，种族隔离教育从根本上来说是不平等的教育，不仅有损于儿童的心理健康，更有害于美国民主的未来。最高法院这一裁决推动了民权运动，为美国社会种族关系的革命性变化奠定了宪法基础。1957-1961年在贯彻最高法院的判决时，艾森豪威尔和肯尼迪（John F. Kennedy）政府都使用了一系列国家机器（包括军队）的帮助来打破南部的种族隔离政策。[22]
第三，“新政”建立了联邦与州的合作关系。两级政府从原来的绝对分权逐步开始合作，尤其是在解决经济困难方面。如在1935年的社会保险法的实施中，联邦政府向州拨款，提供援助，而具体的实施则由州来担任。
“新政”的许多政策后来受到最高法院的反对而终止，但却激发了约翰逊（Lyndon Johnson）时代的“伟大社会”计划的形成。所谓“伟大社会”计划，是民主党约翰逊政府制定的一系列扩大联邦政府功能的计划。与“新政”不同的是，这套计划是在美国经济繁荣的背景下提出的。该计划分政治和经济两个方面的内容。政治上，联邦政府力图响应40年代后期兴起的黑人民权运动，将民权运动的主要要求转化成联邦法律，以求全面改善美国国内种族压迫的情况。1964年通过的《民权法案》禁止就业歧视及在公共设施中实行种族隔离。1965年的《选举权法》取消了各州州法中一切阻碍黑人选举的限制规定，从而恢复了早在约一百年以前就在宪法上赋予黑人的选举权和公民权。1968年的民权法案禁止在居民住房方面的种族歧视，并将联邦政府对公民的保护延伸至居住在保留区的印第安人。这些政治上的作为毫无疑问都是长期社会运动压力的结果。
“伟大社会”的经济改革计划包括扩大社会福利计划和解决贫困问题。1965年，国会通过了《医疗保险计划》，开始迈出了建立全国性医疗保险计划体系的第一步。该计划向所有65岁以上无论有无需求的美国人提供免费医疗保险，并将医疗费用与私人保险业挂钩。数年后，又向所有享受联邦医疗补助的人提供社会福利保障。1965年约翰逊政府还将联邦教育资助扩展到全国的中小学学区，并对大学生也提供资助。同时，联邦政府还创建了公共房屋及城市发展部和交通部，建立了国家人文基金会和公共广播集团等联邦性资助机构，加强了环境方面的立法。这一期间联邦政府最雄心勃勃也是最有争议的计划是约翰逊的“向贫困宣战”的计划。该计划企图利用联邦政府的权威和资源来全面根本地解决美国社会的贫困问题。1964年的“经济机会法”（Economic Opportunity Act）建立了联邦经济机会办公室，专门监管反贫困计划的实施。这一系列以社区为基础的计划不仅仅是为了提高穷人的收入，也努力帮助穷人接受较好的教育和职业训练，增加他们就业谋生的机会。该计划的内容包括向穷人提供学费，发食品卷，提供法律服务，提供学前教育。这些计划显然扩大了联邦政府的开支，大幅度地增加了政府对社会福利承担的义务。与此同时，约翰逊政府又深深地陷入越战之中，军费开支过大。结果，政府负担过重，开支超过国力，引起通货澎胀，导致该计划的许多项目在1967年后停止。“伟大社会”是联邦政府自重建以来对美国公民权利提出的最重要和最全面的保护，永久性地扩大了联邦政府在社会福利、社会保险、环保、教育、和人文艺术扶植方面的责任和功能。
政治上，约翰逊时代的联邦制有一个鲜明的特点，即联邦政府主动积极地干预经济，介入调节各社会群体之间的矛盾。在他执政期间，约翰逊向国会提出了创记录的439项立法建议；国会通过了323项。事实上，从罗斯福到约翰逊的各届政府，都受到凯恩斯主义的影响，都希望通过联邦政府的干预，扩大政府开支，实行赤字预算，刺激需求，实现充份就业和繁荣。与十九世纪相比，这一时期的干预不再是零星的、枝节性的、或应时性的，而是对比较全面的细致的对整个国民经济进行调节、促进和管制。这种积极主动的干预（甚至领导）与美国在本世纪的经济发展模式分不开的。由于美国国内的经济愈来愈依赖于美国在国际政治和经济事务中的地位和影响，联邦政府比州政府在主导国内经济发展方面有更直接的影响力。与此同时，联邦政府介入了许多传统上属于州和地方管理的领域，如中小学教育，地方治安，防火装置等，还建立了成人职业培训、环境保护监测、社区反贫穷、以及健康计划等。1960至1968年间，联邦政府的资助计划从132个增至379个，资助金额从1960年的7亿美元增至为1970年的24亿美元。联邦政府在资助州和地方的同时，也增加了许多强制性的关于使用资助的规定。在谈到1932年以来的联邦政府职能的转变时，政治学者 V. O. Key 指出，以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威，”在一个相当短的时间内，联邦政府已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了。”[23] 60年代以来联邦政府职能的转变自然有其积极的效果。联邦资助促使许多落后的州和地方政府进入了现代化的管理阶段，帮助发达地区减少了快速发展带来的财政压力，减少了贫穷，并为许多地区提供了前所未有的现代服务设施。最重要的是为黑人和其他少数民族在就职、就学、和发展商业方面提供了较为具体的帮助。
但是联邦政府职能的扩大也带来了许多具体的难题。问题之一是联邦资助的使用效率和质量问题。联邦的资助项目规定具体繁琐，对于州和地方政府使用资助的限制很大，加上许多项目是越过州政府实施，造成管理上的混乱，不可避免地带来浪费和滥用。连约翰逊政府内的财政官员也承认，联邦政府对于各地几千个资助项目的质量鉴别和执行监督的能力是十分有限的；在社会福利的管理方面，联邦政府必须放权，让地方和州有更多的权力来根据地方的实际情况使用联邦的资助。[24]
从1969年至今，共和党人与民主党人交替执政。联邦政府对经济和社会干预基本上处于一种收缩与维持的拉锯状态。两党竞选纲领的主要分歧之一是联邦政府的功能和职能问题。1969年，尼克松上台执政，试图推行新的联邦主义，减少政府开支，并不成功。实际上他不得不沿着民主党人搭起的联邦责任的构架继续维持联邦政府对州和地方政府的援助计划。1984年，里根上台后，又大力提倡“新联邦主义，”意在大力缩减联邦政府的开支，减少对地方和社会福利的援助，但最后也是将原来的资助项目重新归类，并未能做到他说的大砍大杀，其结果也十分有限。面临各种社会压力，1993年上台的民主党政府一直力图增强联邦政府在枪支管理、城市犯罪、及建立全国医疗保险制度等方面的领导作用，其目的仍是沿用早期“伟大时代”的政治哲学、利用联邦政府的能力来解决全国性的社会和经济问题，但因政府预算已连年背上赤字包袱，经济一直不景气，反对增税的声浪很高，民主党政府的革新的前景也不是十分乐观。可以说，如何使美国联邦制更有效地发挥功能仍是一个很难的课题。
二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考
综上所述，我们可以看出，美国联邦制在过去二百年间经历了一个不断发展变化的过程。联邦制的总的框架结构并没有改变，但其中联邦和州政府的职能和功能却随历史的发展发生了很大的变化。其中最突出的变化特点是，随着美国经济和政治走向现代化，美国在国际事务中权威和地位的提高，联邦政府的功能和权力不断得以增强和扩展，在实质上和影响上都远远超过州和地方政府。这种变化对于美国整体国力的发展、社会安全系统的建立、政治的整体进步都有积极的作用。但联邦政府权力和影响的扩大并不完全意味着州权的减弱和丧失。许多传统的州权仍由州来掌握。各州的政治与经济事务，大至州长选举，小至高速公路的发展、社会安全系统的建立，仍是由各州独立负责。与人民日常生活利益相关的就学、居住环境、生活福利等方面的许多政策和规定还是由州来制定。联邦政府只有在州的法律法规违背了宪法的情况下才能对州法进行改正，但对于各州如何制定本州的法律，没有干涉权。在许多敏感的政治和社会政策方面，如武器管理、堕胎、同性恋以及刑事犯罪处理等，各州仍有相当的控制权。应该指出，联邦与州权力范围的消长不是一种简单的数学模式：即一方权力增加等于另一方权力的绝对减少；联邦与州权力范围之变动完全可能是体制上的设计，其最终目的是为了更有效地维持联邦整体和各州的稳定、繁荣和发展。这种意义上的分权（或权力流向的变动）并不会改变《联邦宪法》确定的政体性质。由于两级政府的权力来源都是同一人民，而人民通过选举同时对两级政府施加压力，这实际上决定了两级政府在根本利益与目标上不可能有太大的冲突。
美国联邦制演变的第二个特点是联邦与州在权力划分和消长方面表现出相当的灵活性和实用性。可以说，两级政府间权力范围的变化都是联邦制对变化了的政治和经济环境的一种现实反映。尤其值得注意的是，权力划分的过程（除内战外）都是通过法律程序来解决的，即便是在内战和重建这样的非常期间里，所有的立法都是按宪法规定的程序进行的。必须强调的是，在决定联邦与州的权力消长的过程中，联邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是联邦政府中的“三权”之一，它的职能的一部份是监管国会和总统在立法和执法中的违宪行为，对前两者起钳制作用。与此同时，最高法院又游离于联邦政府之外，在联邦政府与州政府之间、在公民与各级政府之间扮演一个仲裁者的角色，在两级政府因权力划分发生冲突时作宪法意义上的裁决，并依宪法处理个体公民与公共（包括联邦）利益之间的冲突。最高法院具备的这种特殊的功能在决定联邦制的走向方面具有重要的意义，对美国体制内（包括联邦和州政府在内）各种利益集团进行有规则的交往和互动有重要的枢纽作用。正如托克维尔所说，美国的和平、繁荣、甚至联邦本身的生存其实掌握在最高法院的大法官们手中，因为没有他们对宪法原则的解释，宪法不过是废纸一文。[25]托氏此语点出了美国联邦制经久不衰的一个秘诀。最高法院仲裁的意义在内战以后尤其明显。最高法院的法官权力虽大，但法官的裁决却必须依据联邦宪法的准则，同时必须反映来自公众舆论的压力。因此，最高法院的裁决实际上法官根据历史和现实经验对宪法原则作出的新的解释，也是大法官们政治洞察力的法律表现形式。与此同时，国会也有机会对州和联邦政府的权力划分作出修正。国会是由各州代表组成的，而州的利益常常与联邦利益相连，于是国会的立法讨论实际上是各州之间、各州与联邦政府间的利益“谈判”。州在考虑争取自己利益的同时，必须考虑联邦利益，而联邦利益的内容和程度又由各州之间的“谈判”决定。这种机制对于联邦制的发展有利有弊：利在允许不同的声音和利益得到充份的表达，弊在不能有效地完成州或联邦政府的各自的预订的政策目标。
美国联邦制发展的第三个特点是进入本世纪后，尤其是“新政”后，联邦与州政府两者之间发展出一种相互配合和合作的关系，这种合作尤其表现在财政上。联邦政府对州进行财政资助从十九世纪就开始，但规模很有限。1862年，为了帮助中西部发展教育事业，联邦政府根据莫里尔土地赠予法，按每一名国会议员三万英亩土地的标准将联邦土地赠予各州，各州可用此土地或卖地的钱来办至少一所大学，教授农业、机械、经济学、及人文学科。这项法律带给各州的土地总共达一千七百万英亩，创造了七百万资金，为中西部高等教育的发展打下了基础。1890年，此案又延伸到南部的十六个州内。自1913年联邦政府开始征收个人所得税以来，联邦政府财力有了增长，联邦与州在财政上的合作得到加强。“新政”和“伟大社会”计划时期，联邦通过各种形式对州的财政进行补贴。联邦经济资助形式表现为：帮助兴建州际高速公路，帮助减轻城市人口压力，对新的建筑减低税收，补助城市开支等。对于联邦内区域间贫富不均的问题，联邦政府没有实行“财政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即将各地区的财政收支通过联邦的强行规定来实现平衡。因为美国的富裕地区也是穷人最集中的地区，也是公共设施最需扩充和修理的地区。事实上，由于人口自由流动和移民等原因，富裕的州往往也需要为解决本州的穷人问题花更多的钱，如果仅看地区总的财富而不看实际人均收入，财政均衡的措施可能使富州的实际人均利益受损。联邦政府对贫穷州的资助主要是通过其他方式进行，譬如在较为穷困的州大力开发国防建设事业，建立军事和重要的科研基地，在那些地区兴建联邦政府的办事机构，并从穷困州大量购买通用性产品和服务性设施等。换言之，联邦政府以增加在穷州的开支来变相补贴那些州的财政。
联邦与州的财政关系还通过联邦资助基金（grant-in-aid）来连结。这种资金传统上由联邦政府拨给州政府帮助兴建某个特殊的项目，有时会要求州投放一些补充基金以帮助实施项目。自从约翰逊的“伟大社会”以来，这种资助的规模越来越大，大量联邦拨款流入州和地方政府财政中。1977年，联邦拨款曾占了某些州和地方政府财政总额的四分之一。联邦与州在财政上紧密联系也产生了一些负面效果。各州对联邦的财政依赖性增大，官僚机构繁多，而且州因拿了联邦的钱而不得不按其规定使用基金，在某种意义上限制了州的自主权。
美国联邦制的发展对中国分权问题的启示和借鉴意义何在？从表面上看，中美两国在政体上存在着重大差别，其历史经验也十分不同，美国联邦制的发展与中国的改革没有什么关联。但从另一方面看，中美的历史起点不同，但并不等于两国的发展不会有交点。尤其是在后冷战时代，随着全球经济和政治力量的重新组合，极端意义上的意识形态的冲突减少，竞争与合作趋势成为当代国际关系的主流，各国的体制都面临一个调整和改革的问题。美国从一个联邦与州分权严格的联邦制走向一个联邦政府权力不断增大的联邦制，而中国则在考虑如何划分中央和地方政府的权力以求提高效率、深化改革和维持稳定，这种现象本身就说明两者间有许多历史经验值得参考交流。政治体制不光是某种意识形态的体现，更是一种政府管理的设计。
在讨论中国的分权问题时，首先要解决一个概念上的问题：即中国目前面临的是分权（division of power）还是放权（decentralization）？这是两个不同的概念。分权不仅意味权力是分开行使的、一方不能代替或阻止另一方行使权力，而且还意味着权力的归属不同。如美国联邦制中，州不能裁定州际贸易纠纷，因为州不具备这种权力。联邦不能干预各州州议会的投票程序，因为那纯属州的权力范围。分权意指在规定的范围内分权各方对自己的事务有绝对的自治权。而放权则意味着权力由中央政府流向地方政府，权力的终极仍控制在中央，地方作为中央的派出机构，从中央接受权力，发展地方事务。分权靠的是法律手段，各方的权力通过国家宪法或其他基本法固定下来，而放权是中央政府通过行政手段来实行的，伸缩性很大，放权的尺度完全掌握在中央。如果我们讨论的是分权问题，我们需考虑分权的基础是什么，分什么权，按什么程序，如何保障分开的权力的合理性和不可剥夺性等。这显然涉及国家政体的重新定义问题。就目前中国的改革情形而言，我认为我们讨论的是放权问题。无论从理论上还是从实践上，中国的改革还是处于一个放权的阶段。在这个过程中，中央政府对于如何放权，放什么权，放权到什么程度的思考直接反映中央在多大程度上想改变或维持原体制。
当然，分权和放权之间并不是有一道不可逾越的障碍。实际上，中国改革中的放权可以导致真正意义上的中央和地方的分权。目前中国改革的成效在很大意义上是充份发挥了地方的积极性和主动性取得的，中央政府利用行政手段，将原来由中央控制的一部份管理经济、商业、财政的权力下放地方，使地方有较大的决策空间和自由，根据自己的情况来搞活本地的经济，这种放权无疑会带来明显的经济效果。由于放权中地方政府的政策与本地方人民的切身利益开始挂钩，人民开始重视地方政府的功能和权力；地方政府也开始将追求本地方的实际经济利益作为施政目标，而不再象过去那样以服从中央为其最重要的使命。为了为本地方提供更多的发展机会，地方政府会向中央提出更多的权力要求，包括将已经下放的权力用法律形式固定下来。对于经济发达地区来说，这种要求会更加迫切。没有政治和法律上对放权所提供的保障，地方政府的主动性和积极性不可能持久，它们考虑本地区的发展可能只是短暂的、投机性的。与此同时，中央的权力一经下放，并不一定能够随心所欲地收回去，因为旧体制的效力已大大减弱。如果地方的利益发展得很有根底了，中央如要改变政策，收回放出的权力，则可能引起强烈的反弹。美利坚殖民地要求从英国独立的原因之一是因为殖民者认为英王将“七年战争”（The Seven Years' War）的军备债务不合理地摊派到殖民地头上，而他们又没有在英国议会为自己的权力申辩的机会，殖民者们觉得自己应该享有的政治与经济权利遭到剥夺，揭竿而起，宣告独立。虽然现在中国的政治远未到地方独立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反弹。目前中国的经济改革是通过行政性放权进行的，因各地的客观条件不同，享受中央改革政策的程度不同，各经济区的改革效果差别很大。这种差别实际上从一开始就决定了各地区与中央争权要权的基础，发展下去，内地各地区之间的经济效益差别会不断加大，各地区人民的实际利益差距也会加大。这种同一国家构架下实际公民权利和地区权力不平衡（多层次）的情况会给中国改革的深入带来巨大障碍。已经享有“地方特权”的地区不会轻易让中央把放出的权力收回去。地方之间争权争利会成为左右中央决策的一个重要因素，尤其是在地方的经济势力不断加强、而中央又不得不依赖地方的财政上交的情况下。这个时候，显然就不再是放权的问题，而是一个真正的分权问题。
在这种情况下，中央政府应该对未来中国政治走向有现实的预测，采取主动的措施，利用法律手段将中央与地方的政治和经济关系原则规定下来。从现实的政治运作来看，无论意识形态的分歧如何，每个政府体制内都存在不同形式的分权。从美国联邦制的发展历史看，分权如果合理，不仅能提高效率，还能减少中央政府的许多负担。关键问题是：什么样的权中央必须保留？什么样的权地方必须拥有？中央与地方的权力关系用什么方式来保证？参照美国联邦制发展的历史，我认为中国在考虑分权问题时，应注意下列问题。一、中央政府应掌握与国家利益休戚相关的大权；而管理日常经济与政治生活的权力应属于省和地方政府。这里自然涉及一个如何定义“中央性权力”和”地方性权力”的问题，而且这种定义也不是一成不变的。中国实行的少数民族自治区制度包含分权的成份，虽然实际自治的内容很有限，但可以作为一种参考的模式。就目前中国的政治结构来看，地方自治的内容可以扩大到地方政府人员的产生和地方主要经济和社会政策的制定。二、分权的同时，要建立富有成效的地方和全国选举机制。地方自治能力与效果如何，很大程度上受地方选举的影响。选举可将地方政府的决策与当地人民的利益直接挂钩。选举的具体事务（如时间、地点、方式等），可由各地政府按情况规定，但公民的选举资格与权力必须要有全国意义上的统一的法律。三、中央对于地方的控制和管理应逐步从过去的单一的行政命令的方式转向财政调控。这是最为艰难的课题之一。没有对于经济有效的控制权，中央政府将是无能的，但仅靠行政命令显然不能奏效。四、中央与地方的分权必须要有法律的保障,还要有法律意义上的仲裁机制。如果没有一个有效的相对独立的仲裁机构，不仅中央和地方的权力得不到保障，分权也是没有法律意义上的约束力。五、在分权的同时，必须考虑如何建立全国意义上的对公民权力的保护机制问题。与美国联邦制的发展相比，中国目前已经有了一个权力很大的中央政府，从某种意义上讲，如果这个政府的功能发挥的恰当，中国的改革可以避免走许多弯路。中国的改革必须最有效地利用现有机制的功能，对一些重大问题（包括公民的基本自由权，法律机制的建立，国家体制和国家权力的定义等）作出有利于全体人民的规定。中国显然不可能再重走美国发展的道路。但美国联邦的发展经验对中国不是没有启示意义的。
中国的分权无疑必须面对一些困难的现实问题，其中最困难的是分权与国家体制的定义问题。如果说放权是对原体制的一种调整和改革，分权则必须对原体制进行改变。分权的极限在何处？如果分权超过了现政体的可接受度，现行体制是否能够容忍这种分权继续下去？或新的体制能否在分权过程中顺利产生？美国早期建立州与联邦的分权制是因为州本身是一个权力源（虽然宪法将人民作为了联邦的权力源），各州享有理论上的自治权。目前中国本土上的各地区没有这样的自治权（宗教政策除外）。但在1997年后，中国境内将出现同一国家构架下的多政治体制的事实。随着香港和澳门回归中国，中国将实行“一国两制”。如果台湾与大陆谈判发展顺利，两岸消除敌意，走向统一，中国可能会出现“一国三制。”加上目前已经在大陆各地区运作的不同经济优惠政策和社会政策，可能会有“一国多制”的局面。这些不同的“制”实际上是各地方政府（这里暂且设想上述各地均承认自己是地方政府）拥有的“地方自治”权。这种意义上的“地方自治”不再是一个空洞的概念，也不是可以任意收回的权力，它涉及地区和该地区人民的具体权利和利益，并具有一种国际效力。如果说香港、澳门等地可有如此的“自治权，”其他地方（如四川、云南等）可不可以有同等的自治权？如果说香港与澳门的中国公民可以有更多更大的个人迁徙自由和其他自由，为什么广东、福建的中国公民不能有同等的自由？同理，如果说台湾在承认北京为中央政府的前提下可在国际上开拓外交空间，西藏、新疆是否可以效法？在同一个主权国里，不同地区的公民是否可以自由来往？对这些问题的处理不能不涉及国家的政体定义问题。
这个问题的另一面实际上是同一主权国家内公民权力的平等问题。美国内战爆发的原因之一就是同一联邦内不同的经济体制和意识形态体制发生了不可调和的对抗。《联邦宪法》虽然规定联邦将保证联邦和各州实施共和体制，但在奴隶制、公民权力等问题上定义不清，分权不明。制宪者们原希望对于奴隶制的争论随岁月流逝自然消失，不料此问题与南北经济和政治利益联系紧密，双方的争论不但不消，反而愈演愈烈。北方认为南部奴隶制势力因占有大量奴隶而在联邦政治中享有不合比例的权力，南部奴隶主认为北部的废奴主张是要剥夺他们的合法权力。对立的结果是南北内战。内战后的联邦虽保持了原来的构架，却在联邦与州的权力分配上作了重要调整，建立了联邦主权不可分割的原则，确实保证了各州政府的“共和”体制。最重要的是消除了引起南北争端的奴隶制。中国的分权引起地方自治权的不平等，如何减少直至最终消除这种不平等是一个关系国家政权稳固的问题。
中国的分权面临的另一个现实问题是分权与中国国家的整体利益的关系。当然这里涉及一个什么是国家整体利益的问题。从美国联邦制的发展可以看出，联邦政府权力随美国在国际事务中的影响的扩大而逐渐增大。冷战期间，美国利用其强大的军事力量与苏抗衡，不仅保证了其在西方世界的领袖地位，而且也摄取和抢夺了大量的经济资源，将美国产品强行打入世界各地市场，极大地支持了国内经济的发展和繁荣。冷战后，美国仍然以联邦政府的力量以外交和财政手段在全世界范围内开拓市场，改善国内经济不景气的状况。所以，美国国家利益的概念大大扩展了。随着经济全球化的趋势愈来愈烈，随着国际局势愈来愈呈现一种发达地区与发展中地区互相钳制，相互妥协，谈判取代武力的局面，一个国家的整体力量在国际谈判中愈加重要。中国的整体力量虽不如美国强大，但作为地区性的强权，在国际事务中也有举足轻重的影响。在考虑分权和体制改革时，如何利用已经建立起来的中国国家地位和力量来帮助发展中国的经济，开拓新的国际发展空间，十分重要。目前有一个非常值得注意的现象是，当前苏联和东欧阵营内的国家纷纷争取独立，各自为阵时，西欧和北美却在经济上和政治上开始重新组合（甚至结盟），建立经济上的州内和州际集团，联合起来，维持原有的经济和技术优势。中国在考虑如何有效地改革国内政治管理的同时，还必须注意在后冷战时代如何有效地利用国家的实力来保证国际间的和平和公平竞争。
（本文责任编校：程晓农）
【注 释】
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[7] James Madison， "The Federalist， No.51，" in Cooke， ed.， The Federalist，350-51.
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[10] Daniel J. Elazar，"Federal-State Collaboration in the Nineteenth Century United States，" in Elazar，et al，eds.，Cooperation and Conflict；Readings in American Federalism(Itasca，Ill.，1969)，83-108.
[11] Don E. Fehrenbacher，The Era of Expansion， 1800-1848 (N.Y.，1969)，16-18，38.
[12] For views on the conflicting ideologies between the North and South， see Eric Foner， Free Labor， Free Soil， Free Men: The Ideology of the Republican Party before the Civil War (N.Y.， 1970) and Eugene Genovese， The Political Economy of Slavery: Studies in the Economy and Society of the Slave South (N.Y.， 1965).
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[15] Abraham Lincoln，Emancipation Proclamation，January 1，1863，Lincoln，Message to Congress， July 4， 1861， in Richard Hofstadter， ed.， Great Issues in American History，402-405，411-13.
[16] Eric Foner， Reconstruction: America's Unfinished Revolution，1863-1877(N.Y.，1988)； Harold M. Hyman，A More Perfect Union：The Impact of the Civil War and Reconstruction on the Constitution(N.Y.，1973)；Michael Les Benedict， A Compromise of Principle: Congressional Republicans and Reconstruction，1863-1869(N.Y.，1974).
[17] Vincent P. DeSantis， The Shaping of Modern America: 1877-1920(Arlington Heights，Ill.， 1989)，15-16；United States v. E.C. Knight & Co.，156 U.S. 1 (1895)；Kermit Hall， William M. Wiecek，Paul Finkelman，American Legal History(N.Y.， 1991)，362-83；Michael Les Benedict， "laissez Faire and Liberty: A Re-evaluation of the Origins of Laissez-Faire Constitutionalism，" Law and History Review 293(1985)，298.
[18] The Slaughterhouse Cases， 83 U.S. 36 (1873)； The Civil Rights Cases，109 U.S. 3(1883)； Plessy v. Ferguson，163 U.S. 537(1896).
[19] Russell F. Weigiley， "Armed Forces，" in Eric Foner and John A. Garraty， eds.， The Reader's Companion to American History (N.Y.， 1991)，49.
[20] James MacGregor Burns，Roosevelt：The Lion and the Fox，1882-1940(N.Y.，1956)，161-82.
[21] For instance， Howard Zinn would call New Deal "a energetic gyroscopic motion putting the traditional structure aright again." Zinn，"Introduction，" in New Deal Thought(1966)，xv-xxxvi.
[22] Brown v. Board of Education，347 U.S. 483.
[23] V.O. Key Jr.，The Responsible Electorate(Cambridge，Mass.，1966)，31.
[24] Charles L. Schultze， The Politics of Public Spending (Washington，1968)，105，quoted from Timothy Conlan，New Federalism(Washington，1988)，7.
[25] "Alexis de Tocqueville on Lawyers and Judges，" in Hall， American Legal History，307-09.
联邦制是美国政治制度的中心特徵之一，也曾经是美国人最引以为自豪的所谓“发明的传统”之一。按联邦制发明者们的理想设计，美国联邦制是由若干个具有自治能力的政治实体（即州）在共同认可的政治框架下结合组成的一个政治实体。各州在尊重和维护联邦的权威和权力的前提下，共同参与联邦政府的决策和政策实施，并在不损害联邦利益和权力的前提下行使各自原有的政治和经济自治权。联邦和州两级政府的权力均来源于同一人民，两级政府同时管辖同一国土和人民，但两级政府的权力通过联邦宪法进行了明确的划分，并受宪法的保护。联邦政府主要负责与各州共同利益休戚相关的具有整体意义的事务，包括外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等；各州则负责本州的经济、政治、教育、社会治安、交通管理及其他一切与人民基本政治和民事权力息息相关的事务。在这样的政体设计下，自治（self-rule）和共治（share-rule）相结合。各州（通过国会两院席位的分配和四年一度的总统选举）均有同等的机会参与联邦政府的决定和实施政策的过程，施加自己的影响；联邦政府的政策实际上是各州之间利益妥协的结果。联邦政府的权力受到州的限制。另一方面，由于联邦政府是由各州代表组成的，没有一个州可以轻易地将自己的意志强加于联邦政府，或随意将联邦政府变成扩展自己利益的工具；而联邦政府则通过宪法机制有效地牵制州对联邦权力的侵犯。两级政府不仅相互制约，也受到各自内部份权机制的制约，没有一级政府可以轻易侵犯人民的权利。这种体制被联邦制的策划者之一麦迪逊（James Madison）称为是对美国人民权利的"双重保护机制。”[1]
但在两个多世纪的发展过程中，美国联邦制的演变及联邦与州政府间的划分并未完全遵循联邦制设计者们的初始意图。事实上，自1789年美国《联邦宪法》实施以来，美国联邦制的定义、内容以及运作方式一直处于一个不断变化、不断界定的过程之中。随着美国政治、经济、社会的发展，联邦与州政府间的权力范围不断地得以相应的调整。从美国内战以后，一些传统上由州保留和行使的权力逐渐地转移到联邦政府手中。十九世纪末二十世纪初，联邦政府在国民生活中开始扮演重要角色，对于州际甚至各州内的经济事务施加愈来愈直接和深刻的影响。1930年代民主党总统罗斯福（Franklin D. Roosevelt）推行“新政”（New Deal），利用联邦政府的权威调节经济，处理美国社会各阶层、各利益集团间的矛盾。这种被有些学者称为集权化联邦制（centralized federalism）的趋势在1960年代民主党人约翰逊（Lyndon B. Johnson）政府时期达到顶峰。联邦政府不仅大面积地制定法律调整美国社会各利益群体间的关系，推翻各州违宪的法规法律，还采用经济手段来干预州对某些内部事务的处理。与此同时，各州对于联邦政府的在财政上的依赖性也愈来愈大，人民和社会对于联邦政府在保护基本权利、处理社会不公、改善种族关系等方面的要求和期望也愈来愈高。可以说，联邦政府政策的影响已经直接深入到千家万户美国人的生活中。面对如今联邦政府在国计民生各项事物中的日益加深的影响力、规模庞大的联邦官僚机构、以及种类繁多、耗资巨大的联邦资助项目，有些美国政治学者惊呼：“旧的（美国）联邦制已经死亡了。”[2]
自然，美国联邦制并没有消失，联邦制的基本原则和功能依然存在，州和地方政府仍然行使原有的自治权，仍对各自地区的民生负有主要责任。但不可否认的是，在政治、经济与社会事务管理中，联邦政府的权力增大了；联邦与州政府间在权力划分上的关系从原来的绝对分权转换为相互合作与依靠；两级政府间的权力出现重合；虽然州与地方政府原有的权力依然存在，但其权力的内容和实施愈来愈多地受到联邦政府政策的影响和左右。一种新的联邦与州政府间的关系已经取代了建国初期那种联邦与州绝对分权、各司其政的旧的联邦制模式。美国联邦制的这种集权性变化是一个历史的过程。从美国建国至本世纪七十年代，美国联邦制的发展大致经过了四个阶段，每一阶段的联邦制的特徵不同，联邦与州政府间的权力消长也不同。本文希望通过叙述与分析美国联邦制演变的不同阶段，了解其变化的历史原因及过程，以便为我们在思考中国的分权问题时提供一些有益的借鉴。
第一阶段，1774-1789
这一阶段可被称为美国联邦制史上的古典主义阶段。美国诞生于英国在北美的十三个殖民地反抗英王暴政的斗争中。1774年，北美殖民地为协商如何处理与宗主国在政治权利和经济权益方面的争端组成第一届大陆国会，此时，美国联邦制的雏形就已形成。大陆国会虽只是一种各殖民地为了即时的共同利益而组成的一种临时性的政治联盟，其目的在于保护各殖民地长期以来享有的地方自治权力和殖民者本人享有的传统的个人自由和财产权；但各殖民地在政治起源、文化背景和经济利益方面的一致性奠定了这种临时性政治联盟发展成为永久性联盟的基础。1776年，在第二届大陆国会上通过了《独立宣言》，将十三个殖民地的政治结盟正式变成现实。《宣言》宣告了美利坚殖民地与宗主国的正式决裂，提出了一系列未来美国的政治准则，如人生来平等并都有追求自由、生命、和幸福的权利，以及政府应是依据人民意愿组成的契约性组织，和人民有权反抗暴政的主张等。但《宣言》对于独立后的各州和各州之间的政治组织方式没有提出详细的规划和设计，仅在末尾宣称独立的各州将拥有完全独立的战争权、盟约权、商业权、以及其他一切一个独立国家应有的权力，并保证在争取独立的过程中所有的州将相互予以合作和支援。《宣言》的起草者杰斐逊（Thomas Jefferson）后来回忆说，他的起草委员会当时并没有想到要把《宣言》写成一个完美的对未来政府的设计，而是急于希望写一份“能够准确而适当地表现美（州独立）国想法和精神”的“面向全世界的呼吁书。”[3]
直到1781年独立战争基本结束，北美十三个独立州始终处于一种松散的、战时盟约国的关系之中。这种关系在1781年通过的《邦联条款》（Articles of Confederation）中固定下来。《邦联条款》是1781年美国独立战争结束至1789年新的联邦宪法实施前约束和规定各州之间、各州与邦联国会间关系的纲领性文件，也可以说是美国联邦史上的第一个宪法性文件。《邦联条款》将美利坚各独立州的关系定义为“一个坚定的、为了共同防御保护自由和相互福利的、友谊性的联盟。”《条款》建立了国会，并赋予了国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但《条款》却没有给予国会有效的徵税权、关税权以及管理州际贸易的权力，也未建立一个独立的中央执法机构，而将国会休会期间所有的邦联事务交由国会下属的委员会和一群国会秘书们去处理。《条款》在允许各州“保留自己的主权、自由、独立、及所有其他没有明确地让予大陆国会的权力”的同时，规定各州在国会表决中只有一票，重大决策需大多数州的同意，《条款》的修改则需所有州的同意。[4]
在这种方式的政府设计下，中央政府实际上有名无实。国会既无财权，又无军权，在处理州际和邦联事务时完全没有与之相应的权威。《条款》实施后有相当长一段时期内，有些州不派出代表参加国会，致使国会连开会的法定人数也达不到。1785年，连邦联国会主席的汉考克（John Hancock）也不屑于到当时的美国首都纽约去主持国会。外交上，邦联政府无力要求英国严格履行1783巴黎和平协定。因各州意见不一，国会无法形成一个统一的对外商业政策，各州政府只有各自为阵，尽量保全自己的利益。英国人则利用美国的对外商业的混乱，借机向美国大肆倾销商品，又与西班牙达成使用密西西比河的秘密协定，阻挠美国商业的发展，企图从经济上瓦解这个新生的国家。尤其使美国人丢脸面的是，由于国会没有财力建设海军，每当外国船只在公海上对美国商船进行袭击和讹诈时，邦联政府束手无策，无法保护美国商人的利益。财政上，邦联更是一片混乱，1883年独立战争结束时，邦联债务高达四千万美元，而国会无法有效徵税，一些州只是象征性地分担自己的财政责任，另一些州则根本就不履行财政责任。国会曾企图修改《邦联条款》以增大国会徵税的权力，但屡遭失败，因《邦联条款》规定，只要有一州反对，修改《条款》就不可能。
与此同时，州际之间在土地、商业、税收方面纠纷四起，摩擦不断，甚至到了动武的地步。各州为保护本州的经济利益，纷纷建立起贸易壁垒。各州为了周转资金，刺激贸易，解决硬通货币不足的困难，各自发行州制纸币，州际货币流通十分困难，结果使已经十分混乱的各州经济雪上加霜。各州内负债人大增，许多人因负不起债而被投入监狱，一时间监狱人满为患。经济上的无序状态激化了社会各阶层之间的矛盾，导致政治上的不稳定。1787年在麻省爆发的“谢斯起义”（Shay's Rebellion）即是经济无序引发的一种政治动乱。虽然谢斯起义只是一桩地方性的无产者与有产者间的冲突，却给新生的美国发出了一个紧急信号：如果邦联不能建立起一个有效的、权威上高于各州政府的政治机制，各州的经济与社会发展都将受到严重的阻碍，不仅各州内有产者与无产者之间的矛盾会剧烈上升，各州间在经济和商业上的矛盾也会演变成内战性质的冲突，其结果必然是全面的社会动荡。而失去了殖民地的英国人则会乘虚而入，独立革命可能前功尽弃。后来的美国第一任总统华盛顿（George Washington）在当时警告说，如果独立后的邦联还不能建立一个有活力的、有权威的、并居于各州政府之上的政权，“我不认为我们还将以一个国家的形式长存许久。”[5] 1787年，许多革命时期的领导人都意识到邦联处于一个巨大的危机中 ── 百病重生的经济，动荡不安的社会，无能的国会，空虚的财政，以及外交上的失败 ── 他们不得不重新考虑美国政治体制的设计。
1787年5月至9月在费城召开的制宪会议是美国历史上最重要的事件之一。这次会议产生的新的美国联邦宪法对于美国乃至后来世界政治的发展都有深远和独特的影响。这次会议原本是为修改《邦联条款》而开，但后来却成了一个重新设计美国体制的机会，从中产生了一个完全不同于邦联体制的崭新的政府设计 ── 联邦制。参加费城制宪会议的各州代表55人中，多人是美国革命时期的领袖，有8人在《独立宣言》上签过名，2人参加过《邦联条款》的起章，2人将成为美国总统，2人将成为大法官，16人将成为州长，42人将成为国会议员。他们当中多数人受过大学教育，相当一部份人当过律师，并在国外居住或学习过。他们不仅熟悉当时欧州的政治理论，尤其是启蒙时期前后的分权和社会契约理论，而且对“光荣革命”以来英国宪政的发展十分重视。他们中有多人在独立前就是各州的政治领袖，同时又是大财产（包括奴隶财产）的拥有者，因此他们对于个人权利和财产的保护问题十分敏感和关切。与会者以闭门的方式对一系列问题进行了充份的辩论。以汉密尔顿（Alexander Hamilton）和麦迪逊为首的建立强有力的联邦国家的主张在辩论中占了上风，但州权问题也在会议上得到了充份的讨论。经过无数的辩论、僵局和妥协之后，1787年9月12日会议产生了《联邦宪法》。在后来的批准过程中，有关保护人民基本权利的十条宪法修正案（也就是著名的《人权法案》）又被加入《联邦宪法》。1789年，《联邦宪法》正式生效。[6] 新的《联邦宪法》确立了美国政体的共和形式，联邦制和对个人权利的保护。这三者是紧密相连的。宪法在导言中将美利坚合众国定义为由美国人民组成的“联邦”（union），与《邦联条款》所定义的由州组成的邦联（confederation）区别开来。这个区别至关重要，因为它确定了联邦制的性质和权力基础。邦联的基本构成单位是州，而联邦的基本构成单位是人民；邦联的权力是由各州让与的，而联邦的权力则直接来自人民。正如麦迪逊所说，“联邦和各州政府的权力都是从美国人民那里衍生出来的。”这种将人民而不是州视为联邦政府的权力来源的设计不能不被认为是当时政治体制史上的一种创新。必须指出的是，“人民”一语的定义在当时并不包括穷苦白人、黑奴、白人契约奴和妇女，因为这些人当时并没有政治权利。制宪会议确立权力来源的目的与其说是为了建立一个现代意义上的民主政体，还不如说是为了更有效地解决当时宪政上的危机。对于相当一部份制宪会议的参加者来说，一个强有力的中央政府对于美国经济的发展，外交上的成功和政治上的稳定至关重要。与此同时，他们又十分害怕中央政府权力过大，造成对各州自治权的损害，同时担心中央政府的权力为部份人或利益集团篡夺，成为扩展私利和独裁的工具。对于制宪者们来说，新的联邦体制既需建立一个拥有强大权力的中央政府，还需同时保护已经存在的各州政府的权力；既需防止各级政府对于权力的滥用，还需防止任何政府对于人民的权利的威胁和侵犯；所以政府的设计必须以保护人民的权利为终极目的。为达到这样的目的，制宪者们决定设计一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度，即联邦制。[7]
按麦迪逊的解释，《联邦宪法》首先在联邦政府的层次上依三权分立的原则进行了权力的横向分割。联邦政府由国会、总统、最高法院三个部门组成。国家大权三分，相对独立，又相互制约。总统执法，由各州民众直接选举（当时还是通过选举人团产生），虽为美国军队统帅，却无权向外国宣战。国会拥有立法权，其中参院与众院分别独占对最高法院法官的任命批准权和联邦预算提案权。参院名额各州相等，众院名额依各州实际选民人数按比例而定。所有立法需两院通过。再经总统签字方能生效。如遭总统否决，则需再经过两院各自三分之二的多数通过方能生效。最高法院虽可监察立法、执法两部门，并拥有解释宪法的权力（在后来的发展中建立的），但其法官人选又掌握在总统和参院手中。如此繁琐细致的分权是为了防止联邦大权轻易落入某一派别或某一利益集团的掌握之中。
与此同时，《联邦宪法》对联邦与州政府的权力进行了纵向分割。宪法赋予了国会许多前所未有的权力，包括徵税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、举债权、管理破产权、外交权、建立联邦军队权、宣战权、建立联邦法院的权利、以及制定一切为行使宪法授予的权力的“必要和适当”的法律的权力。宪法还规定了总统和最高法院的权力。在赋予联邦政府权力的同时，宪法同时规定了各州不能有的权利，包括各州不能自行铸币，不能任意剥夺公民权利，不能授予任何贵族爵位，未经国会同意不得对进口或出口货征收任何关税和船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔约结盟，除非在实际遭到入侵或刻不容缓的紧迫危险时候不得进行战争。还规定各州须尊重其他州的法律，文件和司法程序，各州有义务归还他州逃往本州的罪犯，包括逃亡的奴隶。宪法还规定一州公民在其他各州内享有该州公民的一切特权和豁免权，从而将各州的公民资格转换为美国公民资格。《联邦宪法》对联邦政府拥有的权力作了颇为详细的规定，但对于那些权力是州应该拥有而且不受联邦政府控制的，宪法却没有一一列举，只是在1791年加入的《权利法案》的第十条修正案中规定：凡宪法未授予联邦政府的，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。[8] 需要指出的是，整个《权利法案》是一种对联邦政府权力的限制。它规定联邦政府不得立法剥夺公民的宗教、言论、出版、请愿、集会、持有武器的自由以及人身自由，不得剥夺公民的财产权与公正的法律程序权等。这些基本的公民权利大都是从英国政治传统中继承而来的，是各州公民在独立前就拥有并在传统上由各州来制定和管理的。所以当《权利法案》加入《联邦宪法》时，从理论上讲，这些权利也转换成了联邦公民的基本权利。但《联邦宪法》本身并未说明联邦政府是否有权保护这些权利，尤其是当州政府剥夺这些公民权利的时候。
1788年的《联邦宪法》确立了美利坚合众国的政体性质（由人民组成的合众国），建立了一个拥有极大权力的中央政府，确立了联邦与州政府的“共和”性质 ── 即政府必须是经由人民选举而产生 ── 划分了州与联邦政府间的权力，为后来美国的发展打下了宪政基础。但《联邦宪法》在很大程度上是为了解决紧迫的现实问题而作出的设计。它的产生是通过一系列利益交错的州际和州内各派之间的反复争论和妥协而成的。在一系列关键问题上，如美国联邦公民的资格问题、联邦公民的权利的问题、联邦和州政府的“共和”形式的定义问题、州是否有权退出联邦的问题、联邦政府如何有效保护公民权利的问题，《联邦宪法》并未作出详细具体的规定。但《联邦宪法》未能解决的最大问题是奴隶制问题。据麦迪逊观察，制宪会议上关于州权与联邦权之争的很大一部份原因在于各州对如果处理奴隶制问题的相持不下。独立后的几年内，北部各州逐渐废除了奴隶制，而南部却正将奴隶制作为其经济和社会发展的主要支柱。虽然当时区域之间的对立还未达到1850年的程度，但奴隶制是联邦的潜在危机的导火索则已不言而喻。《联邦宪法》最终允许南方蓄奴州以五分之三的比例将黑奴人口加入它们的总人口数从而增加了它们在众院中的议员人数；允许进口黑奴的贸易继续进行二十年；并保证动用联邦政府的力量来帮助追捕逃亡黑奴（以保护公民的私有财产）。这几项重大的妥协保证了《联邦宪法》的产生和批准，但却为联邦制的发展埋下了一颗定时炸弹。[9]
第二阶段，1791-1860
《联邦宪法》虽然确立了联邦政府的功能与地位，但在1860年以前，联邦政府还是一个十分脆弱的权力机构，其作用和影响都十分有限。造成这种情形的主要原因是因为当时重要的政治活动仍以州为单位并多在州的范围内进行。1820年以前，在许多州内，选举权仍是一种特权, 唯有拥有一定财产的男性白人公民方能参加政治选举；而制定公民选举权资格的权力又掌握在各州的手中，所以州政府的决策对人民的政治和经济生活有比联邦政府更为直接的影响。再者，全国意义上的政治网络还未建立。政党制度刚刚出现，虽然在批准宪法是出现了联邦党人和反联邦党人两个政治派别，但它们不过是一种松散的、为选举总统和在国会内争取某一特定利益的、短期性同盟。真正意义上的政党制还要等到1824年民主党成立后才建立。联邦的前四届总统（1889-1818）都是由革命时期的领导人来担任，他们的当选多因为他们的政治声望和地方政治势力的支持，而非像后来的总统选举必须依靠全国性的政党组织。同时，美国在外交上采取了一种孤立主义的政策，没有能力也没有计划在美洲以外的区域发挥影响。所以，联邦政府在很大程度上仍是一个各州各区域之间进行利益谈判和交换的场所和工具。
这一时期州政府不仅在政治上权力很大，在州的经济活动中也扮演了积极的角色。各州准建了许多银行，兴建了许多公共工程，如运河、公路、和铁路等。联邦政府在经济领域中的作用主要在推动农业出口，通过关税保护工业，鼓励兴建铁路，并通过慷概的邮政补贴鼓励和刺激商业。同时联邦政府还通过法律的完善和修改来刺激经济的发展，如在破产法中，受惠的一般是负债人而不是债权人。合同法也十分简易，便于新来到美国的人能迅速进入商业，税收也比较低，使新移民能尽快购得土地。[10]
十九世纪上半叶联邦政府最有影响的经济活动是在摄取土地资源和扩张美国版图方面。在此期间，联邦政府利用外交、赎买、兼并、武力强占等方式从土著印第安人和其他国家手中获取了大量土地，将美国的版图从大西洋海岸向西推进到太平洋海岸。至1861年美国内战爆发前，美国已有35州，其中有22个州都是在联邦制建立以后成立的，相当一部份新州是在1787年后取得的领土上建立的。事实上，除阿拉斯加与夏威夷外，内战后新加入美国的州几乎都是在内战结束前摄取的土地上成立的。毫无疑问，没有一个统一的、具有实力的联邦政府，美国是不可能如此迅速地在很短时间内取得这样大面积的领土的。与此同时，领土迅速全面的扩张助长了“天命论”意识形态的发展，使其成为一种深入人心的美国式理想，对美国民族意识和性格的形成有深刻的影响。[11]
在这一时期，美国虽然获取了大量的土地，但其联邦制却始终面临一个巨大的威胁。这个威胁来自于制宪时期未能解决的奴隶制问题。如前所述，《联邦宪法》在奴隶制问题上含糊其辞，模棱两可，似支持奴隶制在美国的发展，又似反对其无限制地发展。联邦建立后，美国资本主义在北部和南部有不同的发展。南部的经济以基于种植园奴隶制上的农业资本主义为特徵，拥有奴隶的人占南部白人人口总数的四分之一，大奴隶主的人数更少，但大奴隶主却拥有大量土地和黑奴，掌握南部各州的政治与经济命脉。联邦国会中南部各州的议员多为大奴隶主利益的代表，他们坚决主张将奴隶制不受限制地推广到美国境内任何地方。他们提出理由之一是奴隶是一种私有财产，而宪法规定公民拥有的财产权不可被剥夺，反而应受联邦政府的保护。而北部各州早在美国革命以后就逐渐废除了奴隶制，自由劳力成为北部资本主义社会的主要特徵。北部政治家一方面为南部奴隶主控制南部市场经济、阻碍北方经济势力进入南部深为不满，另一方面他们也反对将劳力变为纯奴役性质，提倡劳动者人身自由和劳力的自由竞争。北部各州提出联邦政府有权力限制奴隶制的扩展。双方在思想意识形态上斗争激烈，在政治上则利用联邦政府为工具为各自的利益争辩。[12]
在宪法实施后的三十年内（1789-1819年），联邦内蓄奴州与自由州的数量相等，在国会（参院中）势均力敌，没有一方可以通过联邦政府来取消奴隶制或将奴隶制无限制地推向全国。但随着美国土地面积的扩大，西进运动的开拓，南北双方关于奴隶制问题的争论变得愈来愈激烈，并不断威胁蓄奴州与自由州在国会内的平衡。1819年后，每当有新州要求加入联邦时，关于新州是以自由州还是蓄奴州的身分加入联邦的问题便成为南北两方争论的焦点，因为这个问题直接影响双方在国会政治中的力量对比与后果。1819至1854年间国会为奴隶制问题出现过多次僵局，每次危机都是通过妥协和延缓危机的方式来处理，使联邦得以维持下去。
1832年的南卡州与联邦政府关于关税政策之争又一次挑起了联邦制的危机。当时南卡州遭受欧州市场棉花价格暴跌之虐，经济损失惨重，而联邦政府为保护北部和中部的工业利益，正竭力推行高关税。南卡提出为了保护本州的经济利益，它将不接受联邦政府的高关税政策。当时身为联邦副总统的来自南卡州的约翰.考尔洪（John C. Calhoun）提出，如果联邦法律损害州的利益，州将有权否认联邦法律并宣布其在本州内无效。考尔洪宣称如当时在位的杰克逊总统要强行实施联邦关税法的话，南卡州就退出联邦。考尔洪的理论是，一个州的人民享有一个集体主权，这个主权是不能分割的，一经分割，州便不再成为独立自治的政治实体了；联邦政府的主权是各主权州之间的一种契约性结合的结果，州在加入联邦后，各自的主权并未消失; 所以，联邦法是否有效，应由具有主权的州来裁定，因为只有在各州的人民才是联邦权力的来源，而州又是本州人民主权的代表。考尔洪的州权理论实际上是制宪时期联邦党人与反联邦党人关于美国体制之争的延续。他的理论实际上否认了《联邦宪法》与《邦联条款》的本质性的区别。这场争论实际上是“项庄舞剑，意在沛公。”南卡的真正意图是借反对联邦关税法来威胁联邦政府不要在干预奴隶制问题上作文章。因南卡州黑奴人口超过白人，在联邦中施行最广泛的奴隶制，其稻米经济完全由奴隶支持。考尔洪的目的是希望籍此申明，奴隶制属于州内事务，联邦政府无权插手。这场危机虽然最终通过幕后政治与妥协得以解决，但这场争论已将早期联邦制的弱点充份暴露出来。1837年12月，考尔洪又以立案方式在参院提出州主权（state-sovereignty）的提案，这一提案在参院未能引起很大争议得以通过，足以显示此时此刻的联邦权威已受到州权主义者的严重挑战。[13]
1850年，因加利福尼亚加入联邦和其他问题，国会再一次陷入处理奴隶制的危机之中。虽然最后通过妥协危机得以渡过，但国会解决南北双方关于奴隶制争端的政治手段已经穷尽。此时，北部的废奴运动已经从最初的道德和宗教意义的活动发展成为一种政治运动，并开始成为联合各种政治力量的具有感召力的旗帜，对南部奴隶制势力形成巨大威胁。1857年，联邦最高法院出来干涉，试图从司法审判的角度来解决关于奴隶制的争端。但最高法院为南部奴隶制势力所垄断，不可能从根本上解决这个问题，反而加深了危机，加速了南北政治力量的分化和重新组合。北部的民主党迅速分裂，而1854年成立的共和党则鲜明地提出了反对奴隶制无止境蔓延的口号，联合了北方各政治势力，成为与主张奴隶制无限制扩张的民主党直接抗衡的政治力量。在1860年总统大选中，具有反奴隶制倾向的林肯作为新生共和党的候选人在南北民主党人分裂的情况下当选为总统。南部十一个蓄奴州见北部反奴隶制势力已占据联邦政府，便在南卡州的带领下，于1860年冬至1861年春内，先后退出联邦，组成“美利坚邦联合众国”（Confederate States of America）。1861年4月12日，南卡州民兵向联邦军队发起攻击，美国内战正式开始，联邦制第二阶段结束。[14]
第三阶段，1861-1913
美国内战从1861年开始至1865年结束，历时四年，南北双方共计死亡620，000人，是美国历史上死亡人数最多的一场战争。内战使南部损失惨重，白人青壮年的四分之一战死沙场，一半以上的农庄、机器、铁路遭到破坏，三分之二的财富全部耗尽。但是这个美国历史上的巨大悲剧也是美国联邦制发展史上的一个重要转折点。内战解决了美国建国以来困扰联邦生存和发展的两个根本问题：奴隶制和联邦制的性质问题。首先，内战彻底摧毁了奴隶制。内战初期，林肯和共和党主持的国会并不想消灭奴隶制，他们担心对于奴隶制的过激行动会使一些界于南北之间的蓄奴州投向南部邦联一方。更重要的是，林肯不愿破坏原有的联邦制结构，他坚持认为南部退出联邦的举动是南部各州中某些个人的反叛联邦的行为，而不是州的行动；他希望各州采取主动措施，以补偿奴隶主的方式逐渐取消各州的奴隶制。但随着战事的发展，解放黑奴愈来愈成为联邦取胜的关键之举。1863年1月1日，林肯发布了《解放黑奴宣言》，宣布所有邦联军队控制下的各州的奴隶永远获得自由。虽然《宣言》是一个政治和军事意义上的措施，其意义更多地在于瓦解南部邦联，但《宣言》却将控制奴隶制的权力从州的手中转移到联邦政府手中。战后，美国经历了宪政重建（Reconstruction），由共和党人主持的国会通过了第十三、十四、十五宪法修正案，正式宣告奴隶制从美国领土上永远废除，赋予了《解放黑奴宣言》宪法上的意义，使四百万黑奴从此变成自由人，并逐步取得了公民资格和权利，男性黑人公民还获得了选举权。
内战解决的第二个根本问题是美国联邦制的性质问题。内战实际上是对美国联邦制生死存亡的一次考验。这个世界上当时唯一的共和制国家因北方（联邦）的胜利而得以幸存的现实，使共和党人意识到必须一劳永逸地解决了联邦与州的关系问题。内战和重建期间，共和党人提出了一套与考尔洪州权理论完全对立的联邦制理论。1861年7月，在他给国会的咨文中，林肯阐述了他的联邦制理论。林肯认为，联邦先于州而产生，没有联邦便没有州, 因为没有早期的各殖民地之间的联盟，美国的独立是不可能的；而独立本身已经将各州不可分割地联结为一体了，各州根本还没有机会获得它们自己的所谓“主权”就已经成为未来联邦的一部份了；而联邦不是邦联，联邦是一个有主权的政治实体，是美国作为一个国家和民族赖以生存和发展的基础；联邦一旦成立，便不可分解，各州也无权退出联邦。林肯还指出，内战实际上是对美国的民主体制的考验，如果一部份人因为在政治选举中失败就一定要诉诸于分裂国家的方式，联邦政府就必须为了保卫自己的生存而进行镇压内乱的战争。林肯的这种观点在重建时期得到其他共和党国会议员的发挥。共和党国会完全套用了早年汉密尔顿的国家主义的观点，强调如果联邦政府有权废除奴隶制，也就有权保护宪法中承认的美国公民的权力。所以，共和党人不仅将联邦不可分解的思想通过内战固定下来、一劳永逸地解决了联邦的性质问题，也通过重建的宪法修正案确立了联邦政府在保护联邦公民权利的绝对权威。[15]
重建（1863-1877）是美国联邦制在宪政上发生重要变化的时期。在共和党人的主持下，国会在1865至1875年间通过了三条宪法修正案和其他一系列涉及联邦和州关系的法规法案。这些法案都是为了解决现实的政治问题 ── 解放了的黑人的权利问题, 南方各州返回联邦的问题 ── 并对联邦与州的权力范围作了重新划分。第十三宪法修正案宣布从美国土地上永远废除奴隶制；第十四宪法修正案第一次规定了美国公民的资格和权利，用宪法的语言确立了美国黑人平等的公民地位。这一修正案还规定各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。”同时还规定如果一州的男性公民的选举权遭受到任何方式的限制，该州在众院的代表人数比例将遭相应削减。第十五宪法修正案规定了“合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前曾有过奴隶的身分而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。”除此之外，1866年通过的《民权法案》规定所有肤色的美国公民都有同等的签约、出庭作证、上诉和拥有财产的权利。1875年通过的另一个《权利法案》禁止州和个人在公共设施和场合下对美国公民施行种族歧视。这一系列法案对内战前南部社会的政治秩序和种族关系作了很大的改动。失败了的南部各州开始并不情愿接受这些法案，认为它们破坏了原有的联邦主义的原则。接替林肯执掌总统大权的安得鲁·约翰逊（Andrew Johnson）来自南部，以维护联邦制为名，接连否定国会的重建法案。为了保卫内战成果，防止南部旧政权卷土重来，共和党人国会采取了一系列强制性的措施，冲破约翰逊总统的重重阻挠，宣称只有在全部接受了这些新的宪法修正案之后，南部各州才可以重新加入联邦。结果在国会的压力下，南部各州先后批准了十三、十四、十五宪法修正案。新的联邦制得以建立。[16]
从某种意义上讲，内战后的联邦制并没有改变战前联邦制的基本原则，而只是对这些原则作了新的解释。重建后的联邦制的最大特点是联邦政府的功能和权力范围大大增加了。新增加的联邦权力隐含于战前联邦制的体制之中，而内战为这些权力的发掘和运用提供了一个极好的机会。建立在重建法案基础上的新的联邦制与1860年前的联邦制有几个重大的区别。首先，宪法上第一次明确定义了美国（联邦）公民的资格及附带的权利，建立了作为联邦政府权力基础的公民实体。第十四修正案中的关于公民权利的用语是“特权或豁免权”（priviledges and immunities），这两个词伸缩性很大，实际上给了联邦政府极大的管理公民权利的权限范围。其次，重建法案将原来仅仅属于州的掌握的一部份权力转移到联邦政府手中，如奴隶制的控制权等。对于选举权的控制也是传统的州权之一。内战前南方各州的黑人都没有选举权，北部的大部份州也不准黑人参加选举，第十五宪法修正案推翻了选举权中的肤色限制，建立了联邦政府对公民选举权资格的干预。这些修正案一方面推翻了对黑人公民的歧视，另一方面也突显了联邦政府对公民权利的保护作用。联邦政府不再被认为是公民权力的侵犯者，而成了人民权力的保护者。重建法案为联邦政府在后来的民权运动中发挥积极作用奠定了法律基础。第三，联邦政府的地位通过内战和重建得以空前的加强。联邦政府的机构得以扩充，总统的权威因内战明显增大，总统竞选开始成为美国政治生活中的最重要事件之一。这一切发展对美国民族的一体意识形成影响重大。
内战后的联邦政府虽在政治方面建立了很重要的权威，但对于各州经济事务的管理和干预仍然有限。这一时期，联邦政府对于经济事务的干预仍多限于土地管理和州际贸易方面。1862年联邦政府实施《宅地法》，鼓励向西部移民，以$1.25/英亩的价格向移民出售中西部土地。但因众多的移民无力开展经济活动，大批廉价土地迅速落入土地投机者手中。1880年后，联邦政府对经济的干预开始加强。美国经济在内战后从传统的自由资本主义向垄断资本主义转换，垄断性商业和企业组织相继在铁路、钢铁、石油、电气设备、制糖等产业出现。垄断组织为追求最大利润，操纵原材料和产品价格，打击竞争者，对独立的小商业者和消费者造成极大伤害和威胁。1886年，最高法院的判诉提出州政府无权对州际铁路贸易进行管理，迫使联邦政府进行干预。1887年，国会通过了州际商业管制法加强对铁路运费的管理。这是联邦政府对私营经济进行干预的开始。而后成立的州际商业管理委员会（ICC）是联邦第一个独立的干预性的机构。ICC最初只是干预铁路贸易，后来在本世纪发展至管理公共汽车、电话、电报、有线通讯等;对铁路和卡车的管理一直到1966年交通部成立时为止。1890年，国会通过《谢尔曼反拖拉斯法》，宣布企业以托拉斯或其他任何形式联合起来“限制各州之间的商业或同外国的商业”的行为是非法的。但该法对“托拉斯”一词未给予准确的定义。后来最高法院对此法作了很狭隘的解释，使其效力大大减低。这一时期的联邦干预经济的特点表明：随着美国经济的发展，经济活动已超出州的范围，各州要求联邦政府干预和管理州际经济活动，制定经济政策；但联邦的干预在多数情况下是因受害群体和民众的压力而作出的被动反应，而不是一种主动的、积极的、有计划的调节。[17]
这一阶段的联邦制的一个重要特点是联邦最高法院开始积极介入调整联邦与州之间的政治与经济关系。早年托克维尔曾说，美国的一切政治问题最终都成为司法问题。如果说内战前最高法院关注的主要是奴隶制问题，内战后，最高法院处理最多的是州与联邦政府将在政治与经济方面的权限问题。1870年至1919年间，被最高法院宣布违宪的联邦法有70个左右，州法有300个左右。这些裁决大部份是为了保护私有财产权不受侵犯。而在内战前只有2个联邦法被认为是违宪。这一方面说明对联邦政府的横向钳制加强，另一方面也表明最高法院在处理联邦与州的关系中作用越来越重要。事实上，在19世纪后半期，最高法院奉行一种“自由经济式的宪政主义”原则，强调经济上的自由竞争，反对联邦政府对州和公民个人的经济事务作过多的干涉。这种思想也影响了最高法院对重建法案的态度。1873年，最高法院在《屠宰场案》（The Slaughterhouse Cases）的判例中对第十四条宪法修正案作了极其狭隘的解释。最高法院承认联邦政府有权管辖（保护）公民权利，但指出属于联邦保护的公民权仅限于公海上的保护等为数不多的几种，而大部份日常的与人民生活息息相关的权利仍属于州权范围，联邦政府不应插手。最高法院甚至宣称重建没有改变美国联邦制的本质。在1883年的《民权法案案例》（The Civil Rights Cases）的判列中，最高法院又宣布1875年通过的反种族歧视的民权法案违宪，理由是联邦政府无权对公民的社会行为和道德观加以限制。这两项判决实际上取消了联邦政府对重建法案的实施权。1896年，在《普雷斯诉菲格逊》（Plessy v. Ferguson）一案的判决中，最高法院更是认为联邦政府无权通过立法来改变美国现存的种族不平等的事实，建立了黑人与白人“平等但隔离”（separate but equal）的原则。最高法院声称是为了维护传统的联邦制，不愿意看到一个权力过于集中的中央政府。但这一系列判例实际上大大限制了联邦政府在保护公民权方面的作用，其结果是州政府仍然控制大部份民权。1877年之后，南部许多州以各种理由将黑人在重建中获得的权利逐渐加以限制或剥夺。而在1877年之后，民主共和两党频繁交替对国会两院和白宫的占领，共和党虽有意阻止南部各州对黑人权力的剥夺，却无法得到重建时期那种一党当政的条件。同时为了换取南部民主党人对联邦政府在经济政策上的支持，共和党人不得不在许多公民权力问题上妥协。与此同时，南部种族歧视势力抬头，并重新控制各州政府，三K党等组织活动猖狂，而联邦政府对此却没有实行有效的制止。到1910年左右，南部大部份黑人的政治权利都遭到州法律的变相剥夺，经济上陷入极大的贫困状态。[18]
第四阶段，1913-1968
重建时期确立的新联邦权力虽遭到保守的最高法院的限制，但联邦政府在美国经济与政治生活中的份量在内战后日益加重。在19世纪末期，美国的经济完成从自由市场资本主义向垄断资本主义的转型，国力大增。1890年，美国在钢铁和煤的生产方面超过了英德法等国，铁路里程从1870年的52,922英哩达到1900年的192,556英哩。进入二十世纪后，美国在外交上开始出击，在国际事务中开始扮演积极重要的角色。二十世纪的两次世界大战，对美国联邦制的发展都有重要影响。第一次世界大战期间，美国参战较晚，但在战争初期，通过不断向英法提供粮食和物资，从而使国内经济发展迅速。联邦政府协建了战争财团（War Finance Corporation）来帮助将私有企业转换为军事工业的一部份。1917年美国参战后，联邦政府又动员大量人力，使美国军队人数从参战的二十万人增至近四百万人，其中二百万人在美国本土以外的战场作战。一战期间，联邦政府直接用于战争的开支达到26亿美元，加上后来的退伍军人的费用及其他开支，联邦政府的战事开支达112亿美元。战争使联邦政府的功能和财政开支都达到空前的程度。一战后，美国开始成为名符其实的世界强国，与西方其他强国和日本争夺制海权。在1922年的华盛顿裁军会议上美国取得了与英国分享海上军事霸权的权力。在此之前，美国又通过美西战争获取了菲律宾，把美国的军事力量推进到太平洋海域。美国进入第二次世界大战也较晚，但卷入的规模比一战时大得多。二战时期美国军队总数达一千二百万。美国以其雄厚的工业和军事优势保证了大西洋联盟的胜利，也为战后取代英法德日等国成为主导西方世界的领袖奠定了基础。二战后，美国与前苏联为首的共产主义阵营进行了长达四十年的冷战，其间又卷入了朝鲜战争和越战，并同时在世界各地驻军设防，维持美国在许多地区内的利益与影响。卷入众多战事使联邦政府极大地扩充了自己的规模和能量，也使联邦政府有了许多以前未有过的扩展权力的机会，如动员和组织人力以及发展国防工业等。
二战后，美国的国家利益逐步扩展成一个世界性范围的概念，迫使美国在国际事务中的卷入的程度越来越深。一方面，这种外交和军事上的全球性卷入为美国的国内经济发展带来许多直接利益，保障了美国在自然、材料、人才资源和经济竞争上的优势；另一方面，为了维持这些利益和竞争优势的永久性，美国又必须始终保持强大的军备力量，并在经济组织和生产、科学研究、社会素质发展方面不断开发进步，保持领先地位。在这种情形下，联邦政府必须出面主持重大的军事科研和空间技术发展项目。同时要求联邦政府以大量资金资助私人研究机构，私有工业企业，以及大学，以保证科研上的优势。联邦政府的功能扩大，而许多大学和私人企业都仰赖联邦政府的资助。联邦政府还要保持巨大的军备开支，到1989年，美国军队有80万常备军，85万后备军，59万海军，20万海军后备队，19万海军陆战队，60万空军力量。毫无疑问，美国在外交与军事上的世界性的发展对加强联邦政府在美国生活中的影响起了决定性的作用。[19]
但这一时期对联邦制发展影响最大的可能是民主党人罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统为解决1929年的经济危机采取的“新政”政策。1929年的经济危机使美国全国三分之一的人口陷于贫困。危机爆发后，各州和地方政府以及私人慈善团体为寡妇、孤儿和老年人提供了有限的救济，但对失业者却无法提供有效的帮助。而且各州各司其政，没有一个统一的全国性救济项目。1932年，当失业者猛增至占全国劳动人口总数的四分之一时，各州的救济项目几乎全都破产，完全无力应付这种前所未有的严重局面。危机的深度和广度迫使联邦政府出来承担解决危机的任务。1933年，罗斯福主导的民主党政府上台，开始了“新政。”罗斯福上任后的一百天内就有18项法律通过，对农业，金融业的管理进行调整。随后又通过了一系列法律，创立了一系列新的政府机构，以联邦政府的力量和权威对市场经济进行大规模干预，对包括劳资和种族在内的社会各种关系进行调整。在此期间，联邦政府大规模地举办各种经济活动，如成立了著名的田纳西流域管理局，组织几个州的力量对田纳西河流域进行综合开发。联邦政府还拨出巨款举办筑路、城市建设、兴建学校等公共工程，为近千万失业者提供工作机会。1938年，罗斯福政府又建立了《公平劳工标准法》，统一规定了最低工资和每周工作时间，作为调整劳资关系的一种努力。“新政”期间最重要的立法可能是1935年的社会保险法，此法建立起老年人的退休金、失业保障金、及为残疾人和无助儿童提供社会福利的制度。这项法律成了后来美国社会保险制度的基础。[20]
一些当代历史学家认为罗斯福的“新政”未能有效地制止经济危机，也未能阻止失业潮，只是缓解了美国经济的危机。真正使美国摆脱危机的是第二次世界大战。二战时期的军货订单帮助许多私人企业摆脱了经济危机，增加了就业机会。同时他们也不认为罗斯福的“新政”改变了美国的资本主义体制，只是在劳资关系方面作了一些调整。但是，不可否认，“新政”对于美国联邦制的发展是有重要的影响的。至少在下列方面，“新政”对传统的联邦制的改变是永远性的和深远的。首先，“新政”创立了一系列新的联邦政府的功能和机构，使联邦政府开始对一部份原先不介入的经济与政治事务负起责任，如，为穷人和失业者提供一些援助，保护工会的权利，稳定银行和金融体系，调控金融市场，修建低价住宅，补贴农业等。到后来共和党人艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）当政时，不得不继续推行相当一部份罗斯福时代的政策。[21]
第二，“新政”促使劳工、农民、消费者、少数民族等先前没有什么政治影响的社会团体开始联合起来向联邦政府施加压力，以借用联邦政府的权威来改变他们的政治和社会地位，提升他们的经济利益。联邦政府逐渐成为调节社会各集团之间利益纠纷的一种渠道。重建宪法修正案赋予的联邦权威得到崭新的解释和充份的发挥，使联邦政府在改变种族关系、劳资关系等方面起了积极的作用。自1915年起，最高法院在种族问题上的保守主义态度开始转变为坚持重建宪法修正案确定的种族平等的原则。三十年代起，最高法院便开始审理高等和专业教育中的种族隔离问题。随着冷战开始，美苏意识形态上的对峙加剧。美国国内的种族压迫、种族歧视问题对于美国在国际上宣称自己的平等民主的思想显然是一个极大的讽刺。与此同时，随着美国的参战，大批黑人士兵被派往外国领土作战，大量黑人被吸收进国防工业的第一线。民权团体开始向联邦政府施加压力，要求改变种族不平等的现状。“新政”后期和杜鲁门（Harry Truman）执政期间，联邦政府开始在美国军队中取消种族隔离，并要求凡是接受联邦国防工业合同的私人企业也必须在合同期间取消雇工中的种族歧视。艾森豪威尔时期，联邦最高法院又在黑人民权组织的压力下，在1954年的《布朗诉教育委员会案》（Brown v. Board of Education）的判决中，全面推翻了1896年建立的“隔离但平等”的原则，禁止在美国公共教育中实行种族隔离。最高法院大法官沃伦（Eral Warren）宣布说，种族隔离教育从根本上来说是不平等的教育，不仅有损于儿童的心理健康，更有害于美国民主的未来。最高法院这一裁决推动了民权运动，为美国社会种族关系的革命性变化奠定了宪法基础。1957-1961年在贯彻最高法院的判决时，艾森豪威尔和肯尼迪（John F. Kennedy）政府都使用了一系列国家机器（包括军队）的帮助来打破南部的种族隔离政策。[22]
第三，“新政”建立了联邦与州的合作关系。两级政府从原来的绝对分权逐步开始合作，尤其是在解决经济困难方面。如在1935年的社会保险法的实施中，联邦政府向州拨款，提供援助，而具体的实施则由州来担任。
“新政”的许多政策后来受到最高法院的反对而终止，但却激发了约翰逊（Lyndon Johnson）时代的“伟大社会”计划的形成。所谓“伟大社会”计划，是民主党约翰逊政府制定的一系列扩大联邦政府功能的计划。与“新政”不同的是，这套计划是在美国经济繁荣的背景下提出的。该计划分政治和经济两个方面的内容。政治上，联邦政府力图响应40年代后期兴起的黑人民权运动，将民权运动的主要要求转化成联邦法律，以求全面改善美国国内种族压迫的情况。1964年通过的《民权法案》禁止就业歧视及在公共设施中实行种族隔离。1965年的《选举权法》取消了各州州法中一切阻碍黑人选举的限制规定，从而恢复了早在约一百年以前就在宪法上赋予黑人的选举权和公民权。1968年的民权法案禁止在居民住房方面的种族歧视，并将联邦政府对公民的保护延伸至居住在保留区的印第安人。这些政治上的作为毫无疑问都是长期社会运动压力的结果。
“伟大社会”的经济改革计划包括扩大社会福利计划和解决贫困问题。1965年，国会通过了《医疗保险计划》，开始迈出了建立全国性医疗保险计划体系的第一步。该计划向所有65岁以上无论有无需求的美国人提供免费医疗保险，并将医疗费用与私人保险业挂钩。数年后，又向所有享受联邦医疗补助的人提供社会福利保障。1965年约翰逊政府还将联邦教育资助扩展到全国的中小学学区，并对大学生也提供资助。同时，联邦政府还创建了公共房屋及城市发展部和交通部，建立了国家人文基金会和公共广播集团等联邦性资助机构，加强了环境方面的立法。这一期间联邦政府最雄心勃勃也是最有争议的计划是约翰逊的“向贫困宣战”的计划。该计划企图利用联邦政府的权威和资源来全面根本地解决美国社会的贫困问题。1964年的“经济机会法”（Economic Opportunity Act）建立了联邦经济机会办公室，专门监管反贫困计划的实施。这一系列以社区为基础的计划不仅仅是为了提高穷人的收入，也努力帮助穷人接受较好的教育和职业训练，增加他们就业谋生的机会。该计划的内容包括向穷人提供学费，发食品卷，提供法律服务，提供学前教育。这些计划显然扩大了联邦政府的开支，大幅度地增加了政府对社会福利承担的义务。与此同时，约翰逊政府又深深地陷入越战之中，军费开支过大。结果，政府负担过重，开支超过国力，引起通货澎胀，导致该计划的许多项目在1967年后停止。“伟大社会”是联邦政府自重建以来对美国公民权利提出的最重要和最全面的保护，永久性地扩大了联邦政府在社会福利、社会保险、环保、教育、和人文艺术扶植方面的责任和功能。
政治上，约翰逊时代的联邦制有一个鲜明的特点，即联邦政府主动积极地干预经济，介入调节各社会群体之间的矛盾。在他执政期间，约翰逊向国会提出了创记录的439项立法建议；国会通过了323项。事实上，从罗斯福到约翰逊的各届政府，都受到凯恩斯主义的影响，都希望通过联邦政府的干预，扩大政府开支，实行赤字预算，刺激需求，实现充份就业和繁荣。与十九世纪相比，这一时期的干预不再是零星的、枝节性的、或应时性的，而是对比较全面的细致的对整个国民经济进行调节、促进和管制。这种积极主动的干预（甚至领导）与美国在本世纪的经济发展模式分不开的。由于美国国内的经济愈来愈依赖于美国在国际政治和经济事务中的地位和影响，联邦政府比州政府在主导国内经济发展方面有更直接的影响力。与此同时，联邦政府介入了许多传统上属于州和地方管理的领域，如中小学教育，地方治安，防火装置等，还建立了成人职业培训、环境保护监测、社区反贫穷、以及健康计划等。1960至1968年间，联邦政府的资助计划从132个增至379个，资助金额从1960年的7亿美元增至为1970年的24亿美元。联邦政府在资助州和地方的同时，也增加了许多强制性的关于使用资助的规定。在谈到1932年以来的联邦政府职能的转变时，政治学者 V. O. Key 指出，以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威，”在一个相当短的时间内，联邦政府已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了。”[23] 60年代以来联邦政府职能的转变自然有其积极的效果。联邦资助促使许多落后的州和地方政府进入了现代化的管理阶段，帮助发达地区减少了快速发展带来的财政压力，减少了贫穷，并为许多地区提供了前所未有的现代服务设施。最重要的是为黑人和其他少数民族在就职、就学、和发展商业方面提供了较为具体的帮助。
但是联邦政府职能的扩大也带来了许多具体的难题。问题之一是联邦资助的使用效率和质量问题。联邦的资助项目规定具体繁琐，对于州和地方政府使用资助的限制很大，加上许多项目是越过州政府实施，造成管理上的混乱，不可避免地带来浪费和滥用。连约翰逊政府内的财政官员也承认，联邦政府对于各地几千个资助项目的质量鉴别和执行监督的能力是十分有限的；在社会福利的管理方面，联邦政府必须放权，让地方和州有更多的权力来根据地方的实际情况使用联邦的资助。[24]
从1969年至今，共和党人与民主党人交替执政。联邦政府对经济和社会干预基本上处于一种收缩与维持的拉锯状态。两党竞选纲领的主要分歧之一是联邦政府的功能和职能问题。1969年，尼克松上台执政，试图推行新的联邦主义，减少政府开支，并不成功。实际上他不得不沿着民主党人搭起的联邦责任的构架继续维持联邦政府对州和地方政府的援助计划。1984年，里根上台后，又大力提倡“新联邦主义，”意在大力缩减联邦政府的开支，减少对地方和社会福利的援助，但最后也是将原来的资助项目重新归类，并未能做到他说的大砍大杀，其结果也十分有限。面临各种社会压力，1993年上台的民主党政府一直力图增强联邦政府在枪支管理、城市犯罪、及建立全国医疗保险制度等方面的领导作用，其目的仍是沿用早期“伟大时代”的政治哲学、利用联邦政府的能力来解决全国性的社会和经济问题，但因政府预算已连年背上赤字包袱，经济一直不景气，反对增税的声浪很高，民主党政府的革新的前景也不是十分乐观。可以说，如何使美国联邦制更有效地发挥功能仍是一个很难的课题。
二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考
综上所述，我们可以看出，美国联邦制在过去二百年间经历了一个不断发展变化的过程。联邦制的总的框架结构并没有改变，但其中联邦和州政府的职能和功能却随历史的发展发生了很大的变化。其中最突出的变化特点是，随着美国经济和政治走向现代化，美国在国际事务中权威和地位的提高，联邦政府的功能和权力不断得以增强和扩展，在实质上和影响上都远远超过州和地方政府。这种变化对于美国整体国力的发展、社会安全系统的建立、政治的整体进步都有积极的作用。但联邦政府权力和影响的扩大并不完全意味着州权的减弱和丧失。许多传统的州权仍由州来掌握。各州的政治与经济事务，大至州长选举，小至高速公路的发展、社会安全系统的建立，仍是由各州独立负责。与人民日常生活利益相关的就学、居住环境、生活福利等方面的许多政策和规定还是由州来制定。联邦政府只有在州的法律法规违背了宪法的情况下才能对州法进行改正，但对于各州如何制定本州的法律，没有干涉权。在许多敏感的政治和社会政策方面，如武器管理、堕胎、同性恋以及刑事犯罪处理等，各州仍有相当的控制权。应该指出，联邦与州权力范围的消长不是一种简单的数学模式：即一方权力增加等于另一方权力的绝对减少；联邦与州权力范围之变动完全可能是体制上的设计，其最终目的是为了更有效地维持联邦整体和各州的稳定、繁荣和发展。这种意义上的分权（或权力流向的变动）并不会改变《联邦宪法》确定的政体性质。由于两级政府的权力来源都是同一人民，而人民通过选举同时对两级政府施加压力，这实际上决定了两级政府在根本利益与目标上不可能有太大的冲突。
美国联邦制演变的第二个特点是联邦与州在权力划分和消长方面表现出相当的灵活性和实用性。可以说，两级政府间权力范围的变化都是联邦制对变化了的政治和经济环境的一种现实反映。尤其值得注意的是，权力划分的过程（除内战外）都是通过法律程序来解决的，即便是在内战和重建这样的非常期间里，所有的立法都是按宪法规定的程序进行的。必须强调的是，在决定联邦与州的权力消长的过程中，联邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是联邦政府中的“三权”之一，它的职能的一部份是监管国会和总统在立法和执法中的违宪行为，对前两者起钳制作用。与此同时，最高法院又游离于联邦政府之外，在联邦政府与州政府之间、在公民与各级政府之间扮演一个仲裁者的角色，在两级政府因权力划分发生冲突时作宪法意义上的裁决，并依宪法处理个体公民与公共（包括联邦）利益之间的冲突。最高法院具备的这种特殊的功能在决定联邦制的走向方面具有重要的意义，对美国体制内（包括联邦和州政府在内）各种利益集团进行有规则的交往和互动有重要的枢纽作用。正如托克维尔所说，美国的和平、繁荣、甚至联邦本身的生存其实掌握在最高法院的大法官们手中，因为没有他们对宪法原则的解释，宪法不过是废纸一文。[25]托氏此语点出了美国联邦制经久不衰的一个秘诀。最高法院仲裁的意义在内战以后尤其明显。最高法院的法官权力虽大，但法官的裁决却必须依据联邦宪法的准则，同时必须反映来自公众舆论的压力。因此，最高法院的裁决实际上法官根据历史和现实经验对宪法原则作出的新的解释，也是大法官们政治洞察力的法律表现形式。与此同时，国会也有机会对州和联邦政府的权力划分作出修正。国会是由各州代表组成的，而州的利益常常与联邦利益相连，于是国会的立法讨论实际上是各州之间、各州与联邦政府间的利益“谈判”。州在考虑争取自己利益的同时，必须考虑联邦利益，而联邦利益的内容和程度又由各州之间的“谈判”决定。这种机制对于联邦制的发展有利有弊：利在允许不同的声音和利益得到充份的表达，弊在不能有效地完成州或联邦政府的各自的预订的政策目标。
美国联邦制发展的第三个特点是进入本世纪后，尤其是“新政”后，联邦与州政府两者之间发展出一种相互配合和合作的关系，这种合作尤其表现在财政上。联邦政府对州进行财政资助从十九世纪就开始，但规模很有限。1862年，为了帮助中西部发展教育事业，联邦政府根据莫里尔土地赠予法，按每一名国会议员三万英亩土地的标准将联邦土地赠予各州，各州可用此土地或卖地的钱来办至少一所大学，教授农业、机械、经济学、及人文学科。这项法律带给各州的土地总共达一千七百万英亩，创造了七百万资金，为中西部高等教育的发展打下了基础。1890年，此案又延伸到南部的十六个州内。自1913年联邦政府开始征收个人所得税以来，联邦政府财力有了增长，联邦与州在财政上的合作得到加强。“新政”和“伟大社会”计划时期，联邦通过各种形式对州的财政进行补贴。联邦经济资助形式表现为：帮助兴建州际高速公路，帮助减轻城市人口压力，对新的建筑减低税收，补助城市开支等。对于联邦内区域间贫富不均的问题，联邦政府没有实行“财政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即将各地区的财政收支通过联邦的强行规定来实现平衡。因为美国的富裕地区也是穷人最集中的地区，也是公共设施最需扩充和修理的地区。事实上，由于人口自由流动和移民等原因，富裕的州往往也需要为解决本州的穷人问题花更多的钱，如果仅看地区总的财富而不看实际人均收入，财政均衡的措施可能使富州的实际人均利益受损。联邦政府对贫穷州的资助主要是通过其他方式进行，譬如在较为穷困的州大力开发国防建设事业，建立军事和重要的科研基地，在那些地区兴建联邦政府的办事机构，并从穷困州大量购买通用性产品和服务性设施等。换言之，联邦政府以增加在穷州的开支来变相补贴那些州的财政。
联邦与州的财政关系还通过联邦资助基金（grant-in-aid）来连结。这种资金传统上由联邦政府拨给州政府帮助兴建某个特殊的项目，有时会要求州投放一些补充基金以帮助实施项目。自从约翰逊的“伟大社会”以来，这种资助的规模越来越大，大量联邦拨款流入州和地方政府财政中。1977年，联邦拨款曾占了某些州和地方政府财政总额的四分之一。联邦与州在财政上紧密联系也产生了一些负面效果。各州对联邦的财政依赖性增大，官僚机构繁多，而且州因拿了联邦的钱而不得不按其规定使用基金，在某种意义上限制了州的自主权。
美国联邦制的发展对中国分权问题的启示和借鉴意义何在？从表面上看，中美两国在政体上存在着重大差别，其历史经验也十分不同，美国联邦制的发展与中国的改革没有什么关联。但从另一方面看，中美的历史起点不同，但并不等于两国的发展不会有交点。尤其是在后冷战时代，随着全球经济和政治力量的重新组合，极端意义上的意识形态的冲突减少，竞争与合作趋势成为当代国际关系的主流，各国的体制都面临一个调整和改革的问题。美国从一个联邦与州分权严格的联邦制走向一个联邦政府权力不断增大的联邦制，而中国则在考虑如何划分中央和地方政府的权力以求提高效率、深化改革和维持稳定，这种现象本身就说明两者间有许多历史经验值得参考交流。政治体制不光是某种意识形态的体现，更是一种政府管理的设计。
在讨论中国的分权问题时，首先要解决一个概念上的问题：即中国目前面临的是分权（division of power）还是放权（decentralization）？这是两个不同的概念。分权不仅意味权力是分开行使的、一方不能代替或阻止另一方行使权力，而且还意味着权力的归属不同。如美国联邦制中，州不能裁定州际贸易纠纷，因为州不具备这种权力。联邦不能干预各州州议会的投票程序，因为那纯属州的权力范围。分权意指在规定的范围内分权各方对自己的事务有绝对的自治权。而放权则意味着权力由中央政府流向地方政府，权力的终极仍控制在中央，地方作为中央的派出机构，从中央接受权力，发展地方事务。分权靠的是法律手段，各方的权力通过国家宪法或其他基本法固定下来，而放权是中央政府通过行政手段来实行的，伸缩性很大，放权的尺度完全掌握在中央。如果我们讨论的是分权问题，我们需考虑分权的基础是什么，分什么权，按什么程序，如何保障分开的权力的合理性和不可剥夺性等。这显然涉及国家政体的重新定义问题。就目前中国的改革情形而言，我认为我们讨论的是放权问题。无论从理论上还是从实践上，中国的改革还是处于一个放权的阶段。在这个过程中，中央政府对于如何放权，放什么权，放权到什么程度的思考直接反映中央在多大程度上想改变或维持原体制。
当然，分权和放权之间并不是有一道不可逾越的障碍。实际上，中国改革中的放权可以导致真正意义上的中央和地方的分权。目前中国改革的成效在很大意义上是充份发挥了地方的积极性和主动性取得的，中央政府利用行政手段，将原来由中央控制的一部份管理经济、商业、财政的权力下放地方，使地方有较大的决策空间和自由，根据自己的情况来搞活本地的经济，这种放权无疑会带来明显的经济效果。由于放权中地方政府的政策与本地方人民的切身利益开始挂钩，人民开始重视地方政府的功能和权力；地方政府也开始将追求本地方的实际经济利益作为施政目标，而不再象过去那样以服从中央为其最重要的使命。为了为本地方提供更多的发展机会，地方政府会向中央提出更多的权力要求，包括将已经下放的权力用法律形式固定下来。对于经济发达地区来说，这种要求会更加迫切。没有政治和法律上对放权所提供的保障，地方政府的主动性和积极性不可能持久，它们考虑本地区的发展可能只是短暂的、投机性的。与此同时，中央的权力一经下放，并不一定能够随心所欲地收回去，因为旧体制的效力已大大减弱。如果地方的利益发展得很有根底了，中央如要改变政策，收回放出的权力，则可能引起强烈的反弹。美利坚殖民地要求从英国独立的原因之一是因为殖民者认为英王将“七年战争”（The Seven Years' War）的军备债务不合理地摊派到殖民地头上，而他们又没有在英国议会为自己的权力申辩的机会，殖民者们觉得自己应该享有的政治与经济权利遭到剥夺，揭竿而起，宣告独立。虽然现在中国的政治远未到地方独立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反弹。目前中国的经济改革是通过行政性放权进行的，因各地的客观条件不同，享受中央改革政策的程度不同，各经济区的改革效果差别很大。这种差别实际上从一开始就决定了各地区与中央争权要权的基础，发展下去，内地各地区之间的经济效益差别会不断加大，各地区人民的实际利益差距也会加大。这种同一国家构架下实际公民权利和地区权力不平衡（多层次）的情况会给中国改革的深入带来巨大障碍。已经享有“地方特权”的地区不会轻易让中央把放出的权力收回去。地方之间争权争利会成为左右中央决策的一个重要因素，尤其是在地方的经济势力不断加强、而中央又不得不依赖地方的财政上交的情况下。这个时候，显然就不再是放权的问题，而是一个真正的分权问题。
在这种情况下，中央政府应该对未来中国政治走向有现实的预测，采取主动的措施，利用法律手段将中央与地方的政治和经济关系原则规定下来。从现实的政治运作来看，无论意识形态的分歧如何，每个政府体制内都存在不同形式的分权。从美国联邦制的发展历史看，分权如果合理，不仅能提高效率，还能减少中央政府的许多负担。关键问题是：什么样的权中央必须保留？什么样的权地方必须拥有？中央与地方的权力关系用什么方式来保证？参照美国联邦制发展的历史，我认为中国在考虑分权问题时，应注意下列问题。一、中央政府应掌握与国家利益休戚相关的大权；而管理日常经济与政治生活的权力应属于省和地方政府。这里自然涉及一个如何定义“中央性权力”和”地方性权力”的问题，而且这种定义也不是一成不变的。中国实行的少数民族自治区制度包含分权的成份，虽然实际自治的内容很有限，但可以作为一种参考的模式。就目前中国的政治结构来看，地方自治的内容可以扩大到地方政府人员的产生和地方主要经济和社会政策的制定。二、分权的同时，要建立富有成效的地方和全国选举机制。地方自治能力与效果如何，很大程度上受地方选举的影响。选举可将地方政府的决策与当地人民的利益直接挂钩。选举的具体事务（如时间、地点、方式等），可由各地政府按情况规定，但公民的选举资格与权力必须要有全国意义上的统一的法律。三、中央对于地方的控制和管理应逐步从过去的单一的行政命令的方式转向财政调控。这是最为艰难的课题之一。没有对于经济有效的控制权，中央政府将是无能的，但仅靠行政命令显然不能奏效。四、中央与地方的分权必须要有法律的保障,还要有法律意义上的仲裁机制。如果没有一个有效的相对独立的仲裁机构，不仅中央和地方的权力得不到保障，分权也是没有法律意义上的约束力。五、在分权的同时，必须考虑如何建立全国意义上的对公民权力的保护机制问题。与美国联邦制的发展相比，中国目前已经有了一个权力很大的中央政府，从某种意义上讲，如果这个政府的功能发挥的恰当，中国的改革可以避免走许多弯路。中国的改革必须最有效地利用现有机制的功能，对一些重大问题（包括公民的基本自由权，法律机制的建立，国家体制和国家权力的定义等）作出有利于全体人民的规定。中国显然不可能再重走美国发展的道路。但美国联邦的发展经验对中国不是没有启示意义的。
中国的分权无疑必须面对一些困难的现实问题，其中最困难的是分权与国家体制的定义问题。如果说放权是对原体制的一种调整和改革，分权则必须对原体制进行改变。分权的极限在何处？如果分权超过了现政体的可接受度，现行体制是否能够容忍这种分权继续下去？或新的体制能否在分权过程中顺利产生？美国早期建立州与联邦的分权制是因为州本身是一个权力源（虽然宪法将人民作为了联邦的权力源），各州享有理论上的自治权。目前中国本土上的各地区没有这样的自治权（宗教政策除外）。但在1997年后，中国境内将出现同一国家构架下的多政治体制的事实。随着香港和澳门回归中国，中国将实行“一国两制”。如果台湾与大陆谈判发展顺利，两岸消除敌意，走向统一，中国可能会出现“一国三制。”加上目前已经在大陆各地区运作的不同经济优惠政策和社会政策，可能会有“一国多制”的局面。这些不同的“制”实际上是各地方政府（这里暂且设想上述各地均承认自己是地方政府）拥有的“地方自治”权。这种意义上的“地方自治”不再是一个空洞的概念，也不是可以任意收回的权力，它涉及地区和该地区人民的具体权利和利益，并具有一种国际效力。如果说香港、澳门等地可有如此的“自治权，”其他地方（如四川、云南等）可不可以有同等的自治权？如果说香港与澳门的中国公民可以有更多更大的个人迁徙自由和其他自由，为什么广东、福建的中国公民不能有同等的自由？同理，如果说台湾在承认北京为中央政府的前提下可在国际上开拓外交空间，西藏、新疆是否可以效法？在同一个主权国里，不同地区的公民是否可以自由来往？对这些问题的处理不能不涉及国家的政体定义问题。
这个问题的另一面实际上是同一主权国家内公民权力的平等问题。美国内战爆发的原因之一就是同一联邦内不同的经济体制和意识形态体制发生了不可调和的对抗。《联邦宪法》虽然规定联邦将保证联邦和各州实施共和体制，但在奴隶制、公民权力等问题上定义不清，分权不明。制宪者们原希望对于奴隶制的争论随岁月流逝自然消失，不料此问题与南北经济和政治利益联系紧密，双方的争论不但不消，反而愈演愈烈。北方认为南部奴隶制势力因占有大量奴隶而在联邦政治中享有不合比例的权力，南部奴隶主认为北部的废奴主张是要剥夺他们的合法权力。对立的结果是南北内战。内战后的联邦虽保持了原来的构架，却在联邦与州的权力分配上作了重要调整，建立了联邦主权不可分割的原则，确实保证了各州政府的“共和”体制。最重要的是消除了引起南北争端的奴隶制。中国的分权引起地方自治权的不平等，如何减少直至最终消除这种不平等是一个关系国家政权稳固的问题。
中国的分权面临的另一个现实问题是分权与中国国家的整体利益的关系。当然这里涉及一个什么是国家整体利益的问题。从美国联邦制的发展可以看出，联邦政府权力随美国在国际事务中的影响的扩大而逐渐增大。冷战期间，美国利用其强大的军事力量与苏抗衡，不仅保证了其在西方世界的领袖地位，而且也摄取和抢夺了大量的经济资源，将美国产品强行打入世界各地市场，极大地支持了国内经济的发展和繁荣。冷战后，美国仍然以联邦政府的力量以外交和财政手段在全世界范围内开拓市场，改善国内经济不景气的状况。所以，美国国家利益的概念大大扩展了。随着经济全球化的趋势愈来愈烈，随着国际局势愈来愈呈现一种发达地区与发展中地区互相钳制，相互妥协，谈判取代武力的局面，一个国家的整体力量在国际谈判中愈加重要。中国的整体力量虽不如美国强大，但作为地区性的强权，在国际事务中也有举足轻重的影响。在考虑分权和体制改革时，如何利用已经建立起来的中国国家地位和力量来帮助发展中国的经济，开拓新的国际发展空间，十分重要。目前有一个非常值得注意的现象是，当前苏联和东欧阵营内的国家纷纷争取独立，各自为阵时，西欧和北美却在经济上和政治上开始重新组合（甚至结盟），建立经济上的州内和州际集团，联合起来，维持原有的经济和技术优势。中国在考虑如何有效地改革国内政治管理的同时，还必须注意在后冷战时代如何有效地利用国家的实力来保证国际间的和平和公平竞争。
（本文责任编校：程晓农）
【注 释】
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[22] Brown v. Board of Education，347 U.S. 483.
[23] V.O. Key Jr.，The Responsible Electorate(Cambridge，Mass.，1966)，31.
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