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Issues Past Issues MCS 1997 Issue 2 地方民主、国家建设与中国政治发展模式: 对中国政治民主化的现实估计
Issues Past Issues MCS 1997 Issue 2 地方民主、国家建设与中国政治发展模式: 对中国政治民主化的现实估计
地方民主、国家建设与中国政治发展模式:
对中国政治民主化的现实估计
对中国政治民主化的现实估计
一、中国乡村民主化的动力
二、农村为什么能够民主化?
三、基层民主化和国家的民主化
四、几点理论思考
【注释】
二、农村为什么能够民主化?
三、基层民主化和国家的民主化
四、几点理论思考
【注释】
中国政治的民主化已经困扰了数代中国人。在种种追求民主的试验失败以后，不少人对中国这块土地能否产生民主发生了怀疑；但也有更多的人仍然对民主孜孜以求，把民主政治看做中国人应当追求的政治目标，视之为国家政体现代性的象征。随着中国社会和国际社会相互依赖性的增高，中国政治不可避免地面临着全球民主化越来越大的压力。虽然在世界性的第三波民主化高潮中，中国并没有完成民主化转型，但实际上这一民主化浪潮对中国政治的影响却是不可低估的。在中国大陆，尽管迄今为止国家层面的民主化能否实现，还存在诸多不确定性，可是基层民主却得到了相当的发展。更为积极的现象是，越来越多的人开始体会到，民主不仅仅是一种价值观念，更重要的还是一种政治实践；只有通过民主政治的实践，才能了解中国社会可能发展出什么样的民主政治，以及如何进一步改进已有的民主政治实践。
1997年5月8日至9日在美国哈佛大学费正清中心召开的“两岸地方基层民主研讨会”，围绕着上述主题，从实践而非抽象的理论出发，就中国的民主政治实践作了深入的讨论。与会者在考察中国地方民主经验的基础上，分析了中国基层民主的进展以及现实中存在的问题。这些经验性研究饱含着丰富的理论价值，它们或者支持、或者否定现有的民主化理论，为推动相关的理论研究提供了宝贵的素材和思考的线索。
作为这次会议的主持者之一，笔者在本文中对这个研讨会的内容作一个总结。全文分为四个部份，第一部份讨论中国乡村基层民主化的动力从何而来；第二部份分析为什么中国的民主化不是在城市、而是在农村开始的；第三部份研究国家在何种程度上推动了民主的发展，又在何种程度上阻碍了民主的发展；最后一部份简要地考察中国基层民主实践对现有民主化理论的意义。本文涉及到有关中国民主化道路的一系列根本问题，如中国基层民主的动力是什么，中共能否成为大陆民主化的推进者，基层民主能否成为中国国家民主化的起点，基层民主对于中国国家建设的意义在哪里等。通过探讨以上问题，既可以对中国民主化进程做出较为现实的估计，也可以发现中国基层民主实践对现有的民主化理论的贡献。
一、中国乡村民主化的动力
近年来，中国大陆的乡村基层选举开启了基层民主化的始端。在思考这一过程的动力时，我们首先面临的一个极为简单的事实是，乡村民主化是在中国大陆现行制度构架内进行的。多数与会者同意，一方面，这个基层民主化是村民自发的自治运动，但另一方面，它又是由高层领导人倡议并推动的。王振耀和李连江的论文比较详细地介绍了，中共高层领导人邓小平、彭真、万里等在推动这一基层民主化过程中的作用。尤其值得注意的是，彭真这个一向被认为在政治改革问题上的保守人物，却在他政治生涯的末期，努力推动了乡村民主建设。[1] 这个现象提出了一个重要问题，正如哈佛大学著名中国问题专家麦克法夸教授(Roderick MacFarquhar) 在会上曾提出的，为什么中共的高层领导人愿意主动地推进中国的乡村民主化，甚至象彭真这样的政治保守派也会在基层民主问题上一反常态，变为积极支持者呢？
迄今为止，大多数的解释都是强调制度和结构上的因素。王旭认为，基层民主的产生，是共产党为了应对由于经济改革而导致的统治能力和合法性的双重危机[2]；Daniel Kelliher也有类似的看法[3]。这些学者指出，成功的农村经济改革，从根本上改变了中共在乡村的统治基础，使得领导人不得不寻求新的政治架构，以重建合法性、维持统治。
中共改革的总体思路是分权。在很多方面，分权意味着中央政府把经济决策权、以及某些政治决策权下放给地方政府。[4] 回顾改革前的历史，尽管中共建政以来，一直想把广大的乡村整合进共产党的集权体制，但由于农村地广人散、自然经济居于主导地位等特殊条件，对基层的政治控制一向比城市薄弱，改革前的农村始终是中共集权政治制度的边缘。[5] 在这样的背景下，虽然城市的集权控制没有因分权而瓦解，但分权在农村却产生了完全不同的结果。在乡村，尽管分权的设想并不是要把原来应该属于农民的权力完全还给农民，但是经济改革废除了生产队制度，从而导致建立在这一制度基础上的政经合一的人民公社制度相应解体。这样，原有的体现和象征国家统治的制度结构也动摇了，国家在乡村一级的控制和管理体系逐渐失灵乃至于消失。笔者将这种分权中出现的现象称之为国家功能的“制度性回撤”[6]，其结果是农村的制度真空。
国家的“制度性回撤”不仅使农民获得越来越多的经济活动决策权，对乡村居民的政治控制也大大松动了，它同时还意味着国家本应承担的对乡村提供公共服务(public goods)的功能也下降了，结果使合作医疗和农村学校等农民迫切需要的设施、机构陷入了困境，公共秩序也每况愈下，一些地方甚至出现了无政府状态。事实上，分权以后，中央政府的财力萎缩，它已经越来越没有能力为广大的农村提供这些公共服务。因此，尽管在改革中农村经济迅速发展，但乡村缺少必需的公共管理、公共服务系统，建立一种新制度已迫在眉睫。
与此同时，中共在农村的统治危机逐渐显现。生产队解体以后，新组建的村政府失去了集权时代生产队领导者的权威，但仍然要代上级政府履行多种功能，如徵税、维护秩序等，同时也面对着农民日益强烈的对公共福利的要求。由于缺乏上级政府的财政支持，村政府负责人不得不向农民征收各种费用，这遭到了农民越来越强烈的抵制和反抗。结果，基层干部与村民之间的关系日益紧张，越来越多的乡村精英因而离开了行政位置而转入经济领域，导致中共在农村陷入“干部短缺”的困境。
村民自治和乡村民主选举就是在这样的政治经济背景下产生的，建立这种新制度是为了填补旧制度解体后的真空，提供新的社会政治秩序。[7] O'Brian认为，中共实行村民自治的目的是通过赋予村民一定的民主权利，来换取他们对国家政策的服从[8]，是为了重建乡村新的政治制度的合法性。这种解释把乡村民主的发展看成是必然的。但是，乡村民主的发展并非中共的唯一选择，乡村的新制度也并不一定要基于选举之上。在很大程度上，这个新制度的出现和中共过去及现在的主要领导人对“民主”的态度有关。
虽然中共领导人对民主的定义和民主政治的理解，与国际社会有很大差别，但在中共的常用语汇中民主这个词出现的频率很高，中共一向善于根据它所面临的内外形势运用“民主”。1949年以前，中共曾成功地用民主政治来感召、动员人民反对国民党的统治，以便夺取政权。1949年后，一方面，毛泽东把他过去讲的民主，变成了“民主”专政和“先民主、后集中”的民主集中制；另一方面，毛又经常在他热衷的群众运动中使用“民主”之类的说法。例如，毛认为没有“大众民主”，中共各级党组织和政府内会很快形成一个新的官僚阶级，因此需要发动群众，通过群众运动式的“大民主”和阶级斗争来遏止干部“走资本主义道路”。在六十年代的“四清”和“文革”中，中共都曾发动农民揭发批斗农村基层干部，这种动员式的和畸形的政治参与却在“客观上对农民起了一种‘民主’训练作用”[9]。而邓小平和彭真等中共领导人，由于在“文革”中成为受害者，复出后有时也会谈到政治改革和民主问题。比如，邓小平本人就表示过，象文化大革命这样的事件在英美等民主国家是不会发生的。
随着老一代领导人退出历史舞台，和国际国内政治、社会、经济环境的变化，中共第三代领导人对民主的态度明显不同于老一代。虽然新一代领导人未必认同民主政治这一价值体系，但他们对民主抱有较为实际的态度，赞成把民主当做一种手段来解决农村出现的问题，如重新组织农村政权、遏制基层官员的腐败、防止他们过份专制的行为等。从这一意义上来讲，中共成了中国大陆基层民主的推动者。但是，这个推动者的角色又在其它方面成了中国国家民主化的障碍。
二、农村为什么能够民主化?
在讨论中国基层民主时，我们必须回答一个现实和理论上都非常重要的问题，为什么中国的农村民主化领先于城市？西方政治学以往的理论都强调农民的落后性，以及农村自然经济社会与现代民主政治的不相容性，认为农民只能是民主政治的阻碍者。著名政治学家摩尔(Barrington Moore, Jr.)有一句名言，“没有资产阶级就没有民主”[10]。马克思主义学派的理论家，包括马克思本人，也同样不指望农民对民主化的贡献。尽管毛泽东领导的中国革命主要依靠农民，但他仍然称工人阶级是领导阶级。
前中共总书记赵紫阳因提倡政治改革而闻名，在他的具体指导下，1987年的中共十三大曾把建设社会主义民主确定为中国政治体制改革的重要议程，那时赵紫阳也多次强调基层民主和基层的民主选举，但他所指的是城市而非农村的基层民主[11]，因为他担心农村基层选举会成为农村不稳定的因素。但是，城市基层民主并未能实现，相反，农村基层民主却实现了，这有着深刻的原因。
为什么中国城市的民主化比农村难呢?陈安和吴国光从社会阶层或阶级的角度，探讨了城市民主化动力不足的原因。[12] 陈安认为，中国城市的知识分子一向被视为是中国民主化的希望所在，但是，尽管他们渴望民主，许多人却对民主缺少清晰的认识，更缺乏实现民主理想的手段。吴国光对此作了进一步的分析，他认为，中国的知识分子仅仅强调国家层次的民主，而对基层民主不以为然；他们把民主看做是少数知识精英独占的旗帜，却轻视甚至否定工人农民在民主化过程中的作用。这使得中国知识分子对民主的追求，始终停留在理念和概念的层次。吴国光和陈安还指出了目前中国城市新兴中产阶级的局限性。由于中产阶级是改革开放政策的产物，其兴衰和中共的政策密切相关。新兴中产阶级中的许多人，或来自权势集团，或与权势集团有密切的关系，需要通过权势集团的帮助和保护来提高自己的经济社会地位，因此对国家机器和权势集团有极深的依赖。他们中越来越多的人成为国家权威的支持者，甚至变成民主的反对派，这和西方民主发展过程中中产阶级的作用截然不同。
然而，东欧和前苏联的民主化过程表明，知识分子和普通百姓对民主有没有“正确深刻”的认识，并不是民主化取得进展的必要条件。这一点在中国大陆也获得了证明，中国的农民对民主的认识和要求，很难说比城市居民更深刻，可是农村的民主化却先于城市蓬勃发展。况且，城市居民确实曾经在1989年的天安门运动中，充份表达过他们对民主的强烈要求。
那么，是什么因素遏制了城市民主化的进程，这个因素又为什么不妨碍农村民主化呢? 吴国光就此作了深刻的分析。他认为，城市基层民主化的滞缓和农村民主化的发展，是中共政治体制结构上的差异所造成的。由于城市是中国政治体制的重心，长期以来政府一面运用各种手段强化对城市居民的控制，一面最大限度地提供福利；而农民则被弃于一旁，得不到国家的保护和资助，在改革前的体制中，广大农村被边缘化了。这样，城市居民被政权同化的程度就大大高于农民。
我本人的研究也发现，制度因素能解释为什么农村率先民主化。如果说，中共建立的社会主义制度使城市居民较多地依赖国家，那么，这个制度又同时排挤农民，造成了农民对国家的疏离。农村和农民在经济和政治上的这种“次等”地位，客观上减少了改革的障碍，为农村率先进行经济改革和政治改革创造了条件。在改革以前，农村一直处于计划经济体系的边缘，政府并没有把乡村的各种生产资源整合到计划经济体系中去，这就为后来农村经济的自由化创造了条件。所以，中国的经济改革始于农村，并非偶然。同样，对农村的歧视性制度造成了农民对国家的疏离，改革中这种疏离演变成了农民政治上日益增强的自主独立性，这就构成了农村政治改革的社会基础。
民主政治在很大程度上说是一种集体行为，一个社会集团的组织程度越高，越有利于民主化的发展。马克思认为，农民由于居住分散，象一堆马铃薯那样，很难组织起来追求政治目标。而现代工业生产的特点，使得城市工人比较容易形成团结状态(solidarity)，逻辑上似乎最可能成为实现民主政治的推动者。然而，中国十几年的经济改革，并没有从根本上改变城市居民在社会主义体制下依靠政府生存的生活方式，这严重地阻碍了他们独立政治意识的形成和组织参与独立社会活动的能力，民主化过程因而在城市遇到了重重障碍。
而与城市居民相比，改革后国家在农村中“制度性回撤”，让出了一些空间，这种制度性的变化，对农民的行为模式产生了很大影响。国家权力撤走后，一方面，农民的自主独立性明显增强；另一方面，农民们为了现实需要，自发地组织起社区生活，在农村形成了许许多多社区共同体，而市场的发展和农村流动人口的增加，又进一步沟通了农村各地方共同体之间的联系。农民在互相交往过程中形成了某种阶级认同感，中共的城乡不平等制度和政策则更强化了农民的阶级意识。[13] 阶级意识的形成逐渐强化农民的集体行为，为农村的民主化进展奠定了基础。
根据中国大陆民政部的统计和一些专家学者的独立调查，中国农村村委会选举中的投票率一般都在百分之八十以上。农村居民的这种政治参与热情，很难用他们的民主意识和利益关系来解释。按理说，与农民相比，城市居民的利益与国家政策更具相关性，因为城市居民是一个高度依赖于国家的阶层。但是，在城市的基层选举中，却完全看不到象农村那样的政治参与热情；城市基层选举至今仍要靠强制或半强制的方式，才能在形势上完成“选举”，而在农村投票则是自愿的。改革后，农民获得了独立的经济社会地位，在重建乡村制度的过程中就表现为政治上的自主性。
三、基层民主化和国家的民主化
关心农村基层民主化的人，都会思考一个问题，农村基层民主化会不会是中国国家层面民主化的起点呢？从理论研究的角度来看，必须了解基层民主和国家民主的关系。有些学者怀疑基层选举是不是一种民主，他们也不认为基层民主和国家层次的民主有多少关联。这种怀疑并非没有理由，因为在中国社会最底层的乡村民主化，确实有某些政治局限性。但是，我们不应该由于这些局限性而忽视乡村民主化深刻的政治意义。以下几个方面是值得我们进一步研究的。
首先，乡村基层民主化意味着农民对本地事务的积极的政治参与。民主的意义正是在于，个人能够通过政治参与去影响与其利益有关的决策。我们在实地调查中发现，很多农村居民对北京或高层政治并不感兴趣，但对地方政治却显出很高的兴趣，因为地方决策与他们的利益直接关联。只有形成这样的广泛的基层政治参与，才可能为国家的民主化奠定可靠的基础。
其次，乡村民主化提高了农村民众的民主素养。个人的民主素质如何，直接关系到一个国家民主政治的效能与效益能否提高，而这种素质必须是在政治参与过程中培育和发展的。中国的农民正是在乡村民主化中，亲身投入民主程序并感受了隐含在这种政治程序中的民主价值。也许可以说，经过乡村民主化洗礼的农民，在理解民主政治方面，比许多受过良好教育的城市居民有更深切的体验。中共迟迟不推行国家层面的民主，其主要理由之一就是，中国有数千年的封建历史，民众没有民主素质。王振耀在他的会议论文中提到，邓小平曾认为，中国的国家层面的民主需要经过半个世纪的地方民主后，在下一个世纪才能够实现。但是，现在中国的民主之花，不是萌生在发达的城市里，而是盛开在广大落后的乡村，这难道不会缩短走向国家民主化的历程吗?
再次，基层民主能够培养民众的公民精神，为中国民族的再造和国家重建整合能力打下基础。近来的一些研究表明，现代民主国家实际上是一种“想象共同体”，而民主实践是培养这种想象力的有效途径之一。[14]
最后，地方民主化在推进国家民主化过程中有不可忽视的作用。基层民主的发展导致了一种可以称之为“合法性下坠”的现象，经民主选举产生的基层乡村干部，其合法性比由上级任命的乡、县官员还要大。这些村干部的合法性不仅直接对他们的上级官员产生了政治压力，而且由于民选的村干部能在某种程度上对上级官员说“不”，上级官员也越来越难对付民选的村干部。中共现在已经不得不接受这个事实，即在初步民主化的乡村，代表党的上级官员已经不再是至高无上的了，村干部诉讼上级官员的法律案例已经屡见不鲜。上级官员要想改善其日益被动的处境，就只能改变其政治合法性的基础，把民主化引进乡、县层级。从这个意义上来说，乡村基层民主化正推动着中国的国家民主化进程。
但是，乡村基层民主化的局限性也是明显的。一方面，乡村民主化受制于上级政府，成为上级政府强化统治的工具；另一方面，民主选举产生的村民委员会受制于乡村中其他的政治组织或势力，不能充份发挥主导作用。
从第一个方面来看，中共确实在推进乡村民主化过程中起了重要作用，没有来自中央政府的动力，基层民主化是不可能的；但也正是由于中共推动乡村民主化的角色，使得它有能力控制中国基层民主化的进程，并进而制止乡村民主化的蔓延和发展。乡村基层选举一直处在政府的直接干预下，中央和省、县级政府能够控制这种选举的范围，间接影响选举的可能结果。而且，许多上级政府官员担心，民主化会威胁到共产党的领导地位和自己的职位，不愿意提升地方选举的层级。
自从1987年出现第一次农村基层选举后，乡村民主选举的横向扩展迅速，而纵向发展受阻。目前多数省份制定了各种各样的基层选举的法律和条例，选举的质量也在提高。一些省份已经引进了初选制度，即所谓的“海选”。但是，由于乡村民主选举对中共政权产生了一些“消极”影响，这一选举制度并未由下往上延伸。如果没有来自上级政府尤其是中央政府的进一步推动，村级民主化很难在将来扩大到高一级政府。
同时，基层民主化对国家层面民主的影响有限，也因为中共是把乡村民主当作强化其统治合法性的工具来使用，并从中受益。中共领导人之所以推进基层民主，并不是出于对民主价值的强烈认同，而是因为他们的现实主义思维，因为他们注意到，这样的民主可以解决很多他们无法解决的难题。很显然，基层民主化改变了村干部的工作方式，遏制了他们的腐败专断行为，提高了村委会的工作效能，农村居民从中获益非浅，中央政府也同样从中得利。正如王旭所指出的，基层民主是一个国家和社会权力互强的过程。基层民主提高和强化了现政权的政治合法性，减轻了国家与社会之间的紧张关系，减少了民众对基层干部的抱怨。
如果没有进一步的强大的社会压力，中央政府未必会把以民主为导向的政治改革提到议事日程上来。八十年代，中国社会的各阶层特别是知识分子提出了民主化要求，中共领导人胡耀邦和赵紫阳面对种种社会压力，曾考虑实行政治改革。但进入九十年代以来，因为国内国际环境的变化，中国社会各阶层都希望政治社会稳定，一些人甚至希望政府有更大的权威，整个社会对政治改革的意愿大大下降。没有新的社会压力，以江泽民为首的第三代领导人不太可能推动政治改革。
国家民主化的要素之一，是形成反对党和各种反对派利益集团，而中共指导下的乡村民主化未必会产生这样的结果。因为，在基层选举中，中共把乡村新的政治和经济精英网罗进其统治体系，从而削弱了其潜在的反对派在乡村的社会政治基础，出现反对派的可能性下降了。所以，乡村基层民主化能够使中共政权发生渐变，使其变得初具民主性质，但这种方式也延长了国家民主化的过程。
从第二个方面即基层民主化本身的局限性来看，民主选举出来的村民委员会只是农村众多政治组织中的一个，除了村民委员会以外，还有党支部、妇女联合会、共青团等由中共操纵的政治组织。尽管村民委员会占据了一定的制度空间，但在其它种种政治组织的制约下，它到底有多少真正的独立决策权，有时是令人怀疑的。与会学者邱泽奇甚至认为，农村选举已经被仪式化了，村民委员会没有任何实质性权力。
在西方学术界有一个较为流行的观点，认为中国农村的人民公社制度解体后，中共的农村政治控制的组织化程度已经大大降低；而乡村选举制度的建立则大大强化了农村基层组织的自治性。我个人基本上同意这种观点，这是中共实行分权政策后农村政治发展的一大趋势。但这个观点忽视了两个基本点。第一，中共是在用乡村选举制度来重新组织农村的政治秩序，它并没有打算建立一套完整的民主制度，而只是注重民主方式对中共在农村统治的实用价值。第二，中共始终坚持巩固和发展农村基层党组织(邹子婴的文章论证了这一点)，依靠民主选举的村委会和垂直控制的农村党组织这两套平行的系统，维系它对农村的统治。尽管中共农村党组织有这样或那样的变化，但其统治和控制功能并未像人们想象中的那样被弱化，党组织以及它的附属组织(妇联、共青团)实际上限制了民选村委会的权力。
无疑，乡村的基层民主化使中国大陆的国家民主化有了一个开端，它确实推动着中国的民主化进程。但是，基层民主化能否成为国家民主化的起点，基层民主能否向上扩展并成为国家民主化的强大动力，取决于上级政府特别是中央政府的推动，光靠基层民主化过程自发的自下而上的渗透是远远不够的。没有自下而上和自上而下两种动力的结合，中国的国家民主化仍然会困难重重。
四、几点理论思考
中国乡村民主化的历程很短，一切尚在变化之中，虽然要从中抽象、总结出一些中国民主化的理论是困难的，但我们可以把中国大陆现有的民主实践，和西方社会民主的发展加以比较，这样有助于我们理解中国和西方民主发展可能的不同途径。我们可以从下面四个方面来讨论。
1. 国家在民主化过程中的作用
很多学者发现，在西方民主的发展过程中，民主意味着新的社会经济力量(特别是资产阶级)对国家权力的制衡。根据这一理论，西方资产阶级兴起后，成功地牵制了建立于传统的等级制度之上的国家权力，形成了民主制度。随后，资本主义社会又导致了工人阶级的崛起，有组织的工人阶级成功地把建立在财产权之上的国家权力，改造成为以平等公民权为基础的国家权力。[15]
然而，在中国这样的发展中国家，国家并不仅仅是维持政治秩序的工具，它还负有推动社会经济发展的责任，因此国家经常在经济社会的发展中扮演重要的角色。但是，国家的这种角色往往和民主相冲突。民主要求国家要代表各种不同的社会经济势力，而有效的经济发展则要求国家居于各社会力量之上进行有计划的变革；民主要求经济社会领域的非政治化，而发展却要求国家权力深入社会基层。无论我们怎样看待这一对矛盾，都应当承认，中国民主的发展不能脱离国家权力，不能简单地把民主理解成为国家权力的对立面；相反，民主的发展需要国家权力和社会力量的结合。[16]
2. 分权与民主的关系
在西方，分权意味着中央或联邦政府与地方各级政府、社会团体和个人分享权力，所以分权常常意味着权力分配上体现更多的民主。但在中国，分权和民主之间的关系则较为复杂。邓小平时代经济发展的一个重要特徵就是，从中央集权变为向地方分权，中央政府从地方事务中撤出，地方政府越来越多地扮演直接推动本地经济发展的角色，可以被视为发展型地方政府。然而，另一方面，地方政府也截留了很多本来中央政府想下放到社会团体和个人的权力，与中央集权的时代相比，地方政府对企业和个人的干预有过之而无不及。所以，在集权体制国家，中央政府的分权并不一定必然导致社会团体和个人权利的扩大，也未必带来所谓的“市民社会”的兴起。
在分权过程中，由于地方官员垄断了很多政治经济权力，他们变成许许多多的地方小“皇帝”。这些小“皇帝”不仅设立了本地的法律和政府条规，同时还设法抑制中央政府在本地的影响力。结果，中央政府的政策很难深入基层，或者政策下达基层时已经变了样。这种现象被中国的一些学者称为“中国的再封建化”。尽管从长远来看，因为地方政府在很大程度上制约了中央权力，就如同欧洲历史发展所表明的，这种等级型的权力分割可能有助于民主制度的形成；但因为地方官员随意限制本地居民的政治经济权利，这种权力分割又是和民主政治的原则相背离的。
3. 经济发展和民主之间的关系。
这个问题和上述两个问题相关。在西方，人们普遍认为，经济发展有助于民主政治的诞生；在经济较为发达的地方比经济落后的地方，民主政治更容易生存和发展。但在中国，究竟经济发展程度和民主化程度之间存在不存在正比关系，却还是个谜，学者们在实地调查中的结论似乎是相互矛盾的。比如，Jean Oi在调查中发现，经济发展水平与村民自治的实施有一种反比关系；而O'Brian却发现，在经济发展较快的地方，比较容易提倡村民自治；Susan Lawrence则注意到，比较贫穷的地方能更好地实行村民自治。[17]
这些结论差异的原因是多方面的。本文以上讨论曾提到，民主选举的出现并不完全是村民自发行动的结果，其中有国家在基层民主发展过程中起的关键性作用，在某种意义上甚至可以说，乡村民主化是国家给予社会的一个“礼物”。所以，村民自治程度的高低，在很大程度上取决于各级地方政府的意愿，而与当地经济发展水平却未必有直接的关系。
我们还可以看到，与西方民主的发展过程相反，在中国经济发展较快的地区，民主化实践反而障碍更多，这与地方政府在经济发展过程中扮演的企业家角色有关。在经济富裕地区，地方干部手中掌握了大量的经济资源，他们可以用这些资源来“换取”选票，求得地方居民的“服从”。另一方面，地方居民感到，如果他们不支持这些掌握经济大权的地方干部，他们的生活水准就会受到很大影响，在政治权利和经济福利之间作选择是不容易的。当地方政府官员扮演地方经济推动者的角色、掌握本地的大部份经济资源时，居民就不得不对这些官员有所依赖，而民众能获得多少民主权利，往往取决于地方政府的意愿。
4. 政治文化和民主政治的相关性
政治文化和民主政治的相关性一直是有争议的问题，学术界一向把中国民主政治的难产归结于中国的传统政治文化。乡村基层民主的实践一方面表明，中国的传统政治文化并不一定和民主政治相悖；另一方面表明，政府官员的民主观念影响他们的政治行为，所以政治文化对基层民主的效能高低有很大关系。
中国的儒家文化认为，政治精英优于普通民众，其责任是统治民众。中国从来没有“人民主权”的概念，人民主权作为一种政治概念是外来的。中国老百姓传统上把民主理解成“当家作主”，又由于政府官员的地位高于民众，民众也习惯地认为，应当把"作主”的权力交给政府官员。同时，对政府官员来说，“民主”意味着“为民作主”，即替民众决策，而不是民众有权参与制定那些影响自己生活的政策。这种“为民作主”的观念在中国各级政府官员中相当普及，甚至成为不少地方政府官员的政治行为准则。尽管许许多多地方的小“皇帝”非常专横跋扈，但他们的上级领导人仍然认为，只要这些地方官员的作为主要是为了推动地方的经济发展，是在“为民作主”，即使专横跋扈一些，也是可以容忍的。这样的政治文化无疑影响着地方政府官员的政治行为，从而影响基层民主的效能。
【注释】
[1] 王振耀，“中国村民委员会选举的基本进展与理论依据”；李连江、O'Brian，“村民自治：构想与实践”，哈佛“海峡两岸地方民主比较”研讨会论文，1997年5月8日至9日。以下未注明出处的均为哈佛研讨会论文。
[2] 王旭，“国家与社会的权力互强：乡村中国的基层民主”。
[3] Daniel Kelliher, "The Chinese Debate Over Village Self-Government," The China Journal, No.37, January 1997.
[4] 详细讨论见吴国光、郑永年，《论中央地方关系》，香港：牛津大学出版社，1995年。
[5] 吴国光，“为什么在农村？为什么是农民？中国民主化失败中的一个例外”。
[6] 关于分权是一种制度性回撤的观点见郑永年，“乡村民主与中国政治进程”，《二十一世纪》，香港，1996年6月号。
[7] Kelliher, "The Chinese Debate," op. cit.
[8] Kevin J. O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages," Australian Journal of Chinese Affairs, No.32, July 1994.
[9] 邹子婴，“中共农村党组织、新兴家族和基层民主”。
[10] Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World. Boston: Beacon Press, 1966.
[11] 吴国光，“为什么在农村”，同前引。
[12] 陈安，“关于中国大陆民主化动力问题的比较研究”；吴国光，同上。
[13] 郑永年，“乡村民主和中国政治进程”，同上引。
[14] Benedict Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London: Verso, 1991.
[15] Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy, op. cit; Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship. Berkeley: University of California Press, 1977.
[16] 关于这一点我在另一文里有较为深入的讨论，见Yongnian Zheng，"Development and Democracy: Are They Compatible in China?" Political Science Quarterly, Vol.109, No.2(Summer 1994).
[17] Jean Oi, "Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Governance," in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki, eds., China Review 1996，Hong Kong: The Chinese University Press, 1996; Kevin O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages, Australian Journal of Chinese Affairs, No.32(July 1994); and Susan Lawrence, "Village Representative Assemblies: Democracy, Chinese Style," Australian Journal of Chinese Affairs, No.32(July 1994).
1997年5月8日至9日在美国哈佛大学费正清中心召开的“两岸地方基层民主研讨会”，围绕着上述主题，从实践而非抽象的理论出发，就中国的民主政治实践作了深入的讨论。与会者在考察中国地方民主经验的基础上，分析了中国基层民主的进展以及现实中存在的问题。这些经验性研究饱含着丰富的理论价值，它们或者支持、或者否定现有的民主化理论，为推动相关的理论研究提供了宝贵的素材和思考的线索。
作为这次会议的主持者之一，笔者在本文中对这个研讨会的内容作一个总结。全文分为四个部份，第一部份讨论中国乡村基层民主化的动力从何而来；第二部份分析为什么中国的民主化不是在城市、而是在农村开始的；第三部份研究国家在何种程度上推动了民主的发展，又在何种程度上阻碍了民主的发展；最后一部份简要地考察中国基层民主实践对现有民主化理论的意义。本文涉及到有关中国民主化道路的一系列根本问题，如中国基层民主的动力是什么，中共能否成为大陆民主化的推进者，基层民主能否成为中国国家民主化的起点，基层民主对于中国国家建设的意义在哪里等。通过探讨以上问题，既可以对中国民主化进程做出较为现实的估计，也可以发现中国基层民主实践对现有的民主化理论的贡献。
一、中国乡村民主化的动力
近年来，中国大陆的乡村基层选举开启了基层民主化的始端。在思考这一过程的动力时，我们首先面临的一个极为简单的事实是，乡村民主化是在中国大陆现行制度构架内进行的。多数与会者同意，一方面，这个基层民主化是村民自发的自治运动，但另一方面，它又是由高层领导人倡议并推动的。王振耀和李连江的论文比较详细地介绍了，中共高层领导人邓小平、彭真、万里等在推动这一基层民主化过程中的作用。尤其值得注意的是，彭真这个一向被认为在政治改革问题上的保守人物，却在他政治生涯的末期，努力推动了乡村民主建设。[1] 这个现象提出了一个重要问题，正如哈佛大学著名中国问题专家麦克法夸教授(Roderick MacFarquhar) 在会上曾提出的，为什么中共的高层领导人愿意主动地推进中国的乡村民主化，甚至象彭真这样的政治保守派也会在基层民主问题上一反常态，变为积极支持者呢？
迄今为止，大多数的解释都是强调制度和结构上的因素。王旭认为，基层民主的产生，是共产党为了应对由于经济改革而导致的统治能力和合法性的双重危机[2]；Daniel Kelliher也有类似的看法[3]。这些学者指出，成功的农村经济改革，从根本上改变了中共在乡村的统治基础，使得领导人不得不寻求新的政治架构，以重建合法性、维持统治。
中共改革的总体思路是分权。在很多方面，分权意味着中央政府把经济决策权、以及某些政治决策权下放给地方政府。[4] 回顾改革前的历史，尽管中共建政以来，一直想把广大的乡村整合进共产党的集权体制，但由于农村地广人散、自然经济居于主导地位等特殊条件，对基层的政治控制一向比城市薄弱，改革前的农村始终是中共集权政治制度的边缘。[5] 在这样的背景下，虽然城市的集权控制没有因分权而瓦解，但分权在农村却产生了完全不同的结果。在乡村，尽管分权的设想并不是要把原来应该属于农民的权力完全还给农民，但是经济改革废除了生产队制度，从而导致建立在这一制度基础上的政经合一的人民公社制度相应解体。这样，原有的体现和象征国家统治的制度结构也动摇了，国家在乡村一级的控制和管理体系逐渐失灵乃至于消失。笔者将这种分权中出现的现象称之为国家功能的“制度性回撤”[6]，其结果是农村的制度真空。
国家的“制度性回撤”不仅使农民获得越来越多的经济活动决策权，对乡村居民的政治控制也大大松动了，它同时还意味着国家本应承担的对乡村提供公共服务(public goods)的功能也下降了，结果使合作医疗和农村学校等农民迫切需要的设施、机构陷入了困境，公共秩序也每况愈下，一些地方甚至出现了无政府状态。事实上，分权以后，中央政府的财力萎缩，它已经越来越没有能力为广大的农村提供这些公共服务。因此，尽管在改革中农村经济迅速发展，但乡村缺少必需的公共管理、公共服务系统，建立一种新制度已迫在眉睫。
与此同时，中共在农村的统治危机逐渐显现。生产队解体以后，新组建的村政府失去了集权时代生产队领导者的权威，但仍然要代上级政府履行多种功能，如徵税、维护秩序等，同时也面对着农民日益强烈的对公共福利的要求。由于缺乏上级政府的财政支持，村政府负责人不得不向农民征收各种费用，这遭到了农民越来越强烈的抵制和反抗。结果，基层干部与村民之间的关系日益紧张，越来越多的乡村精英因而离开了行政位置而转入经济领域，导致中共在农村陷入“干部短缺”的困境。
村民自治和乡村民主选举就是在这样的政治经济背景下产生的，建立这种新制度是为了填补旧制度解体后的真空，提供新的社会政治秩序。[7] O'Brian认为，中共实行村民自治的目的是通过赋予村民一定的民主权利，来换取他们对国家政策的服从[8]，是为了重建乡村新的政治制度的合法性。这种解释把乡村民主的发展看成是必然的。但是，乡村民主的发展并非中共的唯一选择，乡村的新制度也并不一定要基于选举之上。在很大程度上，这个新制度的出现和中共过去及现在的主要领导人对“民主”的态度有关。
虽然中共领导人对民主的定义和民主政治的理解，与国际社会有很大差别，但在中共的常用语汇中民主这个词出现的频率很高，中共一向善于根据它所面临的内外形势运用“民主”。1949年以前，中共曾成功地用民主政治来感召、动员人民反对国民党的统治，以便夺取政权。1949年后，一方面，毛泽东把他过去讲的民主，变成了“民主”专政和“先民主、后集中”的民主集中制；另一方面，毛又经常在他热衷的群众运动中使用“民主”之类的说法。例如，毛认为没有“大众民主”，中共各级党组织和政府内会很快形成一个新的官僚阶级，因此需要发动群众，通过群众运动式的“大民主”和阶级斗争来遏止干部“走资本主义道路”。在六十年代的“四清”和“文革”中，中共都曾发动农民揭发批斗农村基层干部，这种动员式的和畸形的政治参与却在“客观上对农民起了一种‘民主’训练作用”[9]。而邓小平和彭真等中共领导人，由于在“文革”中成为受害者，复出后有时也会谈到政治改革和民主问题。比如，邓小平本人就表示过，象文化大革命这样的事件在英美等民主国家是不会发生的。
随着老一代领导人退出历史舞台，和国际国内政治、社会、经济环境的变化，中共第三代领导人对民主的态度明显不同于老一代。虽然新一代领导人未必认同民主政治这一价值体系，但他们对民主抱有较为实际的态度，赞成把民主当做一种手段来解决农村出现的问题，如重新组织农村政权、遏制基层官员的腐败、防止他们过份专制的行为等。从这一意义上来讲，中共成了中国大陆基层民主的推动者。但是，这个推动者的角色又在其它方面成了中国国家民主化的障碍。
二、农村为什么能够民主化?
在讨论中国基层民主时，我们必须回答一个现实和理论上都非常重要的问题，为什么中国的农村民主化领先于城市？西方政治学以往的理论都强调农民的落后性，以及农村自然经济社会与现代民主政治的不相容性，认为农民只能是民主政治的阻碍者。著名政治学家摩尔(Barrington Moore, Jr.)有一句名言，“没有资产阶级就没有民主”[10]。马克思主义学派的理论家，包括马克思本人，也同样不指望农民对民主化的贡献。尽管毛泽东领导的中国革命主要依靠农民，但他仍然称工人阶级是领导阶级。
前中共总书记赵紫阳因提倡政治改革而闻名，在他的具体指导下，1987年的中共十三大曾把建设社会主义民主确定为中国政治体制改革的重要议程，那时赵紫阳也多次强调基层民主和基层的民主选举，但他所指的是城市而非农村的基层民主[11]，因为他担心农村基层选举会成为农村不稳定的因素。但是，城市基层民主并未能实现，相反，农村基层民主却实现了，这有着深刻的原因。
为什么中国城市的民主化比农村难呢?陈安和吴国光从社会阶层或阶级的角度，探讨了城市民主化动力不足的原因。[12] 陈安认为，中国城市的知识分子一向被视为是中国民主化的希望所在，但是，尽管他们渴望民主，许多人却对民主缺少清晰的认识，更缺乏实现民主理想的手段。吴国光对此作了进一步的分析，他认为，中国的知识分子仅仅强调国家层次的民主，而对基层民主不以为然；他们把民主看做是少数知识精英独占的旗帜，却轻视甚至否定工人农民在民主化过程中的作用。这使得中国知识分子对民主的追求，始终停留在理念和概念的层次。吴国光和陈安还指出了目前中国城市新兴中产阶级的局限性。由于中产阶级是改革开放政策的产物，其兴衰和中共的政策密切相关。新兴中产阶级中的许多人，或来自权势集团，或与权势集团有密切的关系，需要通过权势集团的帮助和保护来提高自己的经济社会地位，因此对国家机器和权势集团有极深的依赖。他们中越来越多的人成为国家权威的支持者，甚至变成民主的反对派，这和西方民主发展过程中中产阶级的作用截然不同。
然而，东欧和前苏联的民主化过程表明，知识分子和普通百姓对民主有没有“正确深刻”的认识，并不是民主化取得进展的必要条件。这一点在中国大陆也获得了证明，中国的农民对民主的认识和要求，很难说比城市居民更深刻，可是农村的民主化却先于城市蓬勃发展。况且，城市居民确实曾经在1989年的天安门运动中，充份表达过他们对民主的强烈要求。
那么，是什么因素遏制了城市民主化的进程，这个因素又为什么不妨碍农村民主化呢? 吴国光就此作了深刻的分析。他认为，城市基层民主化的滞缓和农村民主化的发展，是中共政治体制结构上的差异所造成的。由于城市是中国政治体制的重心，长期以来政府一面运用各种手段强化对城市居民的控制，一面最大限度地提供福利；而农民则被弃于一旁，得不到国家的保护和资助，在改革前的体制中，广大农村被边缘化了。这样，城市居民被政权同化的程度就大大高于农民。
我本人的研究也发现，制度因素能解释为什么农村率先民主化。如果说，中共建立的社会主义制度使城市居民较多地依赖国家，那么，这个制度又同时排挤农民，造成了农民对国家的疏离。农村和农民在经济和政治上的这种“次等”地位，客观上减少了改革的障碍，为农村率先进行经济改革和政治改革创造了条件。在改革以前，农村一直处于计划经济体系的边缘，政府并没有把乡村的各种生产资源整合到计划经济体系中去，这就为后来农村经济的自由化创造了条件。所以，中国的经济改革始于农村，并非偶然。同样，对农村的歧视性制度造成了农民对国家的疏离，改革中这种疏离演变成了农民政治上日益增强的自主独立性，这就构成了农村政治改革的社会基础。
民主政治在很大程度上说是一种集体行为，一个社会集团的组织程度越高，越有利于民主化的发展。马克思认为，农民由于居住分散，象一堆马铃薯那样，很难组织起来追求政治目标。而现代工业生产的特点，使得城市工人比较容易形成团结状态(solidarity)，逻辑上似乎最可能成为实现民主政治的推动者。然而，中国十几年的经济改革，并没有从根本上改变城市居民在社会主义体制下依靠政府生存的生活方式，这严重地阻碍了他们独立政治意识的形成和组织参与独立社会活动的能力，民主化过程因而在城市遇到了重重障碍。
而与城市居民相比，改革后国家在农村中“制度性回撤”，让出了一些空间，这种制度性的变化，对农民的行为模式产生了很大影响。国家权力撤走后，一方面，农民的自主独立性明显增强；另一方面，农民们为了现实需要，自发地组织起社区生活，在农村形成了许许多多社区共同体，而市场的发展和农村流动人口的增加，又进一步沟通了农村各地方共同体之间的联系。农民在互相交往过程中形成了某种阶级认同感，中共的城乡不平等制度和政策则更强化了农民的阶级意识。[13] 阶级意识的形成逐渐强化农民的集体行为，为农村的民主化进展奠定了基础。
根据中国大陆民政部的统计和一些专家学者的独立调查，中国农村村委会选举中的投票率一般都在百分之八十以上。农村居民的这种政治参与热情，很难用他们的民主意识和利益关系来解释。按理说，与农民相比，城市居民的利益与国家政策更具相关性，因为城市居民是一个高度依赖于国家的阶层。但是，在城市的基层选举中，却完全看不到象农村那样的政治参与热情；城市基层选举至今仍要靠强制或半强制的方式，才能在形势上完成“选举”，而在农村投票则是自愿的。改革后，农民获得了独立的经济社会地位，在重建乡村制度的过程中就表现为政治上的自主性。
三、基层民主化和国家的民主化
关心农村基层民主化的人，都会思考一个问题，农村基层民主化会不会是中国国家层面民主化的起点呢？从理论研究的角度来看，必须了解基层民主和国家民主的关系。有些学者怀疑基层选举是不是一种民主，他们也不认为基层民主和国家层次的民主有多少关联。这种怀疑并非没有理由，因为在中国社会最底层的乡村民主化，确实有某些政治局限性。但是，我们不应该由于这些局限性而忽视乡村民主化深刻的政治意义。以下几个方面是值得我们进一步研究的。
首先，乡村基层民主化意味着农民对本地事务的积极的政治参与。民主的意义正是在于，个人能够通过政治参与去影响与其利益有关的决策。我们在实地调查中发现，很多农村居民对北京或高层政治并不感兴趣，但对地方政治却显出很高的兴趣，因为地方决策与他们的利益直接关联。只有形成这样的广泛的基层政治参与，才可能为国家的民主化奠定可靠的基础。
其次，乡村民主化提高了农村民众的民主素养。个人的民主素质如何，直接关系到一个国家民主政治的效能与效益能否提高，而这种素质必须是在政治参与过程中培育和发展的。中国的农民正是在乡村民主化中，亲身投入民主程序并感受了隐含在这种政治程序中的民主价值。也许可以说，经过乡村民主化洗礼的农民，在理解民主政治方面，比许多受过良好教育的城市居民有更深切的体验。中共迟迟不推行国家层面的民主，其主要理由之一就是，中国有数千年的封建历史，民众没有民主素质。王振耀在他的会议论文中提到，邓小平曾认为，中国的国家层面的民主需要经过半个世纪的地方民主后，在下一个世纪才能够实现。但是，现在中国的民主之花，不是萌生在发达的城市里，而是盛开在广大落后的乡村，这难道不会缩短走向国家民主化的历程吗?
再次，基层民主能够培养民众的公民精神，为中国民族的再造和国家重建整合能力打下基础。近来的一些研究表明，现代民主国家实际上是一种“想象共同体”，而民主实践是培养这种想象力的有效途径之一。[14]
最后，地方民主化在推进国家民主化过程中有不可忽视的作用。基层民主的发展导致了一种可以称之为“合法性下坠”的现象，经民主选举产生的基层乡村干部，其合法性比由上级任命的乡、县官员还要大。这些村干部的合法性不仅直接对他们的上级官员产生了政治压力，而且由于民选的村干部能在某种程度上对上级官员说“不”，上级官员也越来越难对付民选的村干部。中共现在已经不得不接受这个事实，即在初步民主化的乡村，代表党的上级官员已经不再是至高无上的了，村干部诉讼上级官员的法律案例已经屡见不鲜。上级官员要想改善其日益被动的处境，就只能改变其政治合法性的基础，把民主化引进乡、县层级。从这个意义上来说，乡村基层民主化正推动着中国的国家民主化进程。
但是，乡村基层民主化的局限性也是明显的。一方面，乡村民主化受制于上级政府，成为上级政府强化统治的工具；另一方面，民主选举产生的村民委员会受制于乡村中其他的政治组织或势力，不能充份发挥主导作用。
从第一个方面来看，中共确实在推进乡村民主化过程中起了重要作用，没有来自中央政府的动力，基层民主化是不可能的；但也正是由于中共推动乡村民主化的角色，使得它有能力控制中国基层民主化的进程，并进而制止乡村民主化的蔓延和发展。乡村基层选举一直处在政府的直接干预下，中央和省、县级政府能够控制这种选举的范围，间接影响选举的可能结果。而且，许多上级政府官员担心，民主化会威胁到共产党的领导地位和自己的职位，不愿意提升地方选举的层级。
自从1987年出现第一次农村基层选举后，乡村民主选举的横向扩展迅速，而纵向发展受阻。目前多数省份制定了各种各样的基层选举的法律和条例，选举的质量也在提高。一些省份已经引进了初选制度，即所谓的“海选”。但是，由于乡村民主选举对中共政权产生了一些“消极”影响，这一选举制度并未由下往上延伸。如果没有来自上级政府尤其是中央政府的进一步推动，村级民主化很难在将来扩大到高一级政府。
同时，基层民主化对国家层面民主的影响有限，也因为中共是把乡村民主当作强化其统治合法性的工具来使用，并从中受益。中共领导人之所以推进基层民主，并不是出于对民主价值的强烈认同，而是因为他们的现实主义思维，因为他们注意到，这样的民主可以解决很多他们无法解决的难题。很显然，基层民主化改变了村干部的工作方式，遏制了他们的腐败专断行为，提高了村委会的工作效能，农村居民从中获益非浅，中央政府也同样从中得利。正如王旭所指出的，基层民主是一个国家和社会权力互强的过程。基层民主提高和强化了现政权的政治合法性，减轻了国家与社会之间的紧张关系，减少了民众对基层干部的抱怨。
如果没有进一步的强大的社会压力，中央政府未必会把以民主为导向的政治改革提到议事日程上来。八十年代，中国社会的各阶层特别是知识分子提出了民主化要求，中共领导人胡耀邦和赵紫阳面对种种社会压力，曾考虑实行政治改革。但进入九十年代以来，因为国内国际环境的变化，中国社会各阶层都希望政治社会稳定，一些人甚至希望政府有更大的权威，整个社会对政治改革的意愿大大下降。没有新的社会压力，以江泽民为首的第三代领导人不太可能推动政治改革。
国家民主化的要素之一，是形成反对党和各种反对派利益集团，而中共指导下的乡村民主化未必会产生这样的结果。因为，在基层选举中，中共把乡村新的政治和经济精英网罗进其统治体系，从而削弱了其潜在的反对派在乡村的社会政治基础，出现反对派的可能性下降了。所以，乡村基层民主化能够使中共政权发生渐变，使其变得初具民主性质，但这种方式也延长了国家民主化的过程。
从第二个方面即基层民主化本身的局限性来看，民主选举出来的村民委员会只是农村众多政治组织中的一个，除了村民委员会以外，还有党支部、妇女联合会、共青团等由中共操纵的政治组织。尽管村民委员会占据了一定的制度空间，但在其它种种政治组织的制约下，它到底有多少真正的独立决策权，有时是令人怀疑的。与会学者邱泽奇甚至认为，农村选举已经被仪式化了，村民委员会没有任何实质性权力。
在西方学术界有一个较为流行的观点，认为中国农村的人民公社制度解体后，中共的农村政治控制的组织化程度已经大大降低；而乡村选举制度的建立则大大强化了农村基层组织的自治性。我个人基本上同意这种观点，这是中共实行分权政策后农村政治发展的一大趋势。但这个观点忽视了两个基本点。第一，中共是在用乡村选举制度来重新组织农村的政治秩序，它并没有打算建立一套完整的民主制度，而只是注重民主方式对中共在农村统治的实用价值。第二，中共始终坚持巩固和发展农村基层党组织(邹子婴的文章论证了这一点)，依靠民主选举的村委会和垂直控制的农村党组织这两套平行的系统，维系它对农村的统治。尽管中共农村党组织有这样或那样的变化，但其统治和控制功能并未像人们想象中的那样被弱化，党组织以及它的附属组织(妇联、共青团)实际上限制了民选村委会的权力。
无疑，乡村的基层民主化使中国大陆的国家民主化有了一个开端，它确实推动着中国的民主化进程。但是，基层民主化能否成为国家民主化的起点，基层民主能否向上扩展并成为国家民主化的强大动力，取决于上级政府特别是中央政府的推动，光靠基层民主化过程自发的自下而上的渗透是远远不够的。没有自下而上和自上而下两种动力的结合，中国的国家民主化仍然会困难重重。
四、几点理论思考
中国乡村民主化的历程很短，一切尚在变化之中，虽然要从中抽象、总结出一些中国民主化的理论是困难的，但我们可以把中国大陆现有的民主实践，和西方社会民主的发展加以比较，这样有助于我们理解中国和西方民主发展可能的不同途径。我们可以从下面四个方面来讨论。
1. 国家在民主化过程中的作用
很多学者发现，在西方民主的发展过程中，民主意味着新的社会经济力量(特别是资产阶级)对国家权力的制衡。根据这一理论，西方资产阶级兴起后，成功地牵制了建立于传统的等级制度之上的国家权力，形成了民主制度。随后，资本主义社会又导致了工人阶级的崛起，有组织的工人阶级成功地把建立在财产权之上的国家权力，改造成为以平等公民权为基础的国家权力。[15]
然而，在中国这样的发展中国家，国家并不仅仅是维持政治秩序的工具，它还负有推动社会经济发展的责任，因此国家经常在经济社会的发展中扮演重要的角色。但是，国家的这种角色往往和民主相冲突。民主要求国家要代表各种不同的社会经济势力，而有效的经济发展则要求国家居于各社会力量之上进行有计划的变革；民主要求经济社会领域的非政治化，而发展却要求国家权力深入社会基层。无论我们怎样看待这一对矛盾，都应当承认，中国民主的发展不能脱离国家权力，不能简单地把民主理解成为国家权力的对立面；相反，民主的发展需要国家权力和社会力量的结合。[16]
2. 分权与民主的关系
在西方，分权意味着中央或联邦政府与地方各级政府、社会团体和个人分享权力，所以分权常常意味着权力分配上体现更多的民主。但在中国，分权和民主之间的关系则较为复杂。邓小平时代经济发展的一个重要特徵就是，从中央集权变为向地方分权，中央政府从地方事务中撤出，地方政府越来越多地扮演直接推动本地经济发展的角色，可以被视为发展型地方政府。然而，另一方面，地方政府也截留了很多本来中央政府想下放到社会团体和个人的权力，与中央集权的时代相比，地方政府对企业和个人的干预有过之而无不及。所以，在集权体制国家，中央政府的分权并不一定必然导致社会团体和个人权利的扩大，也未必带来所谓的“市民社会”的兴起。
在分权过程中，由于地方官员垄断了很多政治经济权力，他们变成许许多多的地方小“皇帝”。这些小“皇帝”不仅设立了本地的法律和政府条规，同时还设法抑制中央政府在本地的影响力。结果，中央政府的政策很难深入基层，或者政策下达基层时已经变了样。这种现象被中国的一些学者称为“中国的再封建化”。尽管从长远来看，因为地方政府在很大程度上制约了中央权力，就如同欧洲历史发展所表明的，这种等级型的权力分割可能有助于民主制度的形成；但因为地方官员随意限制本地居民的政治经济权利，这种权力分割又是和民主政治的原则相背离的。
3. 经济发展和民主之间的关系。
这个问题和上述两个问题相关。在西方，人们普遍认为，经济发展有助于民主政治的诞生；在经济较为发达的地方比经济落后的地方，民主政治更容易生存和发展。但在中国，究竟经济发展程度和民主化程度之间存在不存在正比关系，却还是个谜，学者们在实地调查中的结论似乎是相互矛盾的。比如，Jean Oi在调查中发现，经济发展水平与村民自治的实施有一种反比关系；而O'Brian却发现，在经济发展较快的地方，比较容易提倡村民自治；Susan Lawrence则注意到，比较贫穷的地方能更好地实行村民自治。[17]
这些结论差异的原因是多方面的。本文以上讨论曾提到，民主选举的出现并不完全是村民自发行动的结果，其中有国家在基层民主发展过程中起的关键性作用，在某种意义上甚至可以说，乡村民主化是国家给予社会的一个“礼物”。所以，村民自治程度的高低，在很大程度上取决于各级地方政府的意愿，而与当地经济发展水平却未必有直接的关系。
我们还可以看到，与西方民主的发展过程相反，在中国经济发展较快的地区，民主化实践反而障碍更多，这与地方政府在经济发展过程中扮演的企业家角色有关。在经济富裕地区，地方干部手中掌握了大量的经济资源，他们可以用这些资源来“换取”选票，求得地方居民的“服从”。另一方面，地方居民感到，如果他们不支持这些掌握经济大权的地方干部，他们的生活水准就会受到很大影响，在政治权利和经济福利之间作选择是不容易的。当地方政府官员扮演地方经济推动者的角色、掌握本地的大部份经济资源时，居民就不得不对这些官员有所依赖，而民众能获得多少民主权利，往往取决于地方政府的意愿。
4. 政治文化和民主政治的相关性
政治文化和民主政治的相关性一直是有争议的问题，学术界一向把中国民主政治的难产归结于中国的传统政治文化。乡村基层民主的实践一方面表明，中国的传统政治文化并不一定和民主政治相悖；另一方面表明，政府官员的民主观念影响他们的政治行为，所以政治文化对基层民主的效能高低有很大关系。
中国的儒家文化认为，政治精英优于普通民众，其责任是统治民众。中国从来没有“人民主权”的概念，人民主权作为一种政治概念是外来的。中国老百姓传统上把民主理解成“当家作主”，又由于政府官员的地位高于民众，民众也习惯地认为，应当把"作主”的权力交给政府官员。同时，对政府官员来说，“民主”意味着“为民作主”，即替民众决策，而不是民众有权参与制定那些影响自己生活的政策。这种“为民作主”的观念在中国各级政府官员中相当普及，甚至成为不少地方政府官员的政治行为准则。尽管许许多多地方的小“皇帝”非常专横跋扈，但他们的上级领导人仍然认为，只要这些地方官员的作为主要是为了推动地方的经济发展，是在“为民作主”，即使专横跋扈一些，也是可以容忍的。这样的政治文化无疑影响着地方政府官员的政治行为，从而影响基层民主的效能。
【注释】
[1] 王振耀，“中国村民委员会选举的基本进展与理论依据”；李连江、O'Brian，“村民自治：构想与实践”，哈佛“海峡两岸地方民主比较”研讨会论文，1997年5月8日至9日。以下未注明出处的均为哈佛研讨会论文。
[2] 王旭，“国家与社会的权力互强：乡村中国的基层民主”。
[3] Daniel Kelliher, "The Chinese Debate Over Village Self-Government," The China Journal, No.37, January 1997.
[4] 详细讨论见吴国光、郑永年，《论中央地方关系》，香港：牛津大学出版社，1995年。
[5] 吴国光，“为什么在农村？为什么是农民？中国民主化失败中的一个例外”。
[6] 关于分权是一种制度性回撤的观点见郑永年，“乡村民主与中国政治进程”，《二十一世纪》，香港，1996年6月号。
[7] Kelliher, "The Chinese Debate," op. cit.
[8] Kevin J. O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages," Australian Journal of Chinese Affairs, No.32, July 1994.
[9] 邹子婴，“中共农村党组织、新兴家族和基层民主”。
[10] Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World. Boston: Beacon Press, 1966.
[11] 吴国光，“为什么在农村”，同前引。
[12] 陈安，“关于中国大陆民主化动力问题的比较研究”；吴国光，同上。
[13] 郑永年，“乡村民主和中国政治进程”，同上引。
[14] Benedict Anderson, Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationalism. London: Verso, 1991.
[15] Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy, op. cit; Reinhard Bendix, Nation-Building and Citizenship. Berkeley: University of California Press, 1977.
[16] 关于这一点我在另一文里有较为深入的讨论，见Yongnian Zheng，"Development and Democracy: Are They Compatible in China?" Political Science Quarterly, Vol.109, No.2(Summer 1994).
[17] Jean Oi, "Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Governance," in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki, eds., China Review 1996，Hong Kong: The Chinese University Press, 1996; Kevin O'Brien, "Implementing Political Reform in China's Villages, Australian Journal of Chinese Affairs, No.32(July 1994); and Susan Lawrence, "Village Representative Assemblies: Democracy, Chinese Style," Australian Journal of Chinese Affairs, No.32(July 1994).
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