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Issues Past Issues MCS 1997 Issue 2 民族“自决”和国际社会的反应
Issues Past Issues MCS 1997 Issue 2 民族“自决”和国际社会的反应
民族“自决”和国际社会的反应
一、国际政治中“自决”观念的出现与发展
二、影响“自决”观念的各种思潮
三、有关“自决”的若干基本概念
四、国际社会对民族自决和分裂、独立的态度
五、自决原则与实力政治
二、影响“自决”观念的各种思潮
三、有关“自决”的若干基本概念
四、国际社会对民族自决和分裂、独立的态度
五、自决原则与实力政治
从冷战结束到今天，世界局势并没有象某些西方政治家与政治学者所预言的那样，形成了一个以“民主化”为大趋势的世界新秩序，而是形成了以“民族化”为标志的“部落”政治格局。一方面，人民或民族自决的国际政治原则与国际法准则取代了意识形态，为民族与地方独立诉求提供了理念上的支持；另一方面，国际社会也面临着威胁世界和平的民族冲突。
联合国等国际组织和国际法之类的制度，其功能是协调冲突、维护世界和平，而不是（至少现在不是）一种道德与价值共同体，这就决定了其对“自决”的因应必然是谨慎保守的。从国际组织面对前南斯拉夫的民族冲突束手无策，到联合国维持和平部队在卢旺达的种族冲突中无能为力，都充份表明，国际社会在现有的国际组织框架和国际法范围内，对解决民族冲突依然缺乏有效办法。虽然，一个国家内部不同民族之间的冲突一向被看作是该国内政，外国势力不得干涉，但是基于《国际人权宣言》和保护少数人群体以及民族自决权等国际准则，国际社会又不能坐视不管。
人权政治固然限制了国家主权（中国也不能不承认和接受这一事实），但依然不对领土完整原则构成否定；人民自决作为一个崇高的观念令人神往，但如果充份得到实现，则必然对国家主权原则和领土完整原则提出挑战。如果所有的民族都要求自决，那么，世界将陷入永无宁日的混乱状态。自决是人民的不可否认的权利，但自决所包含的破坏力量也同样可以成为世界和平与稳定的干扰因素。
在有关民族主义的讨论中，“自决”的观念往往被认为是道义或法理上不言自明的道理。但在这个响亮口号的背后，“自决”所涉及的理论分歧和实际操作上的复杂性，却往往被忽略了。本文首先从政治思想史的角度分析“自决”观念的源流及其在现代世界政治史上的影响，重点在于讨论民族自决的国内政治动员能力和在国际政治中的制度建设。然后将探讨民族自决原则在当今世界政治中所面临的问题。作者的结论是，现阶段国际政治的主宰原则依然是“实力政治”，民族自决所面临的最大障碍是，它与国际法上依然有效的主权与领土完整原则有冲突，民族自决正在陷入道德普遍主义和政治实用主义的两难困境之中。
一、国际政治中“自决”观念的出现与发展
在中文语境里，自决是和“民族自决”紧密联系在一起的，而与其对应的英文词汇People's Self-determination和德文词汇Selbstbestimmung der Voelker，却有更宽泛的含义。虽然英语和德语的这两个词汇常常被用来表示“民族自决”，但它们的含义并不仅仅局限于“民族”的自决，而可以被理解为“人民自决”。本文用“自决”来笼统代表这两种可能的含义。
在国际关系研究领域里通常都认为，“自决”概念的出现，源于美国总统威尔逊1918年对国会的“十四点纲领”讲话。该讲话本身并没有使用“自决”这一词，讲话中所包含的“民族自决”原则，是针对“一战”时协约国的战争目的，提出的战后和平分化德意志帝国、奥匈帝国、土耳其和俄罗斯帝国所应遵循的政治原则。然而，1919年的巴黎和会实际上是损害了“民族自决”的原则，其后的一系列国联和约也从未提到过“自决”。威尔逊的“十四点纲领”所包含的“民族自决”，从一开始就伴随着误解、混乱，更谈不上将一种国际政治上的抽象道义原则具体化为国际法上的制度和权利。而且，究竟“自决”指的是一个主权国家的自决，还是一个民族群体或一个多民族国家内的少数民族的自决，一直到今天仍然有争议。具有讽刺意味的是，三十年代希特勒正是打着“自决”和“扩展民族生存空间”的旗号合并奥地利、兼并捷克、侵略波兰的。
直到二战后“自决”原则才在国际政治中明确确立。在苏联的大力推动下，“自决”原则被写进了《联合国宪章》第2条和第55条，把“发展国际间以尊重人民平等权利和自决原则为依据的友好关系”作为“国家之间的关系准则”。国际法学者认为，在《联合国宪章》中“自决”尚不带有确定的法律意义，而是把民族平等与自决作为联合国的政治目标，其地位是从属于领土不可分割原则和不得干涉内政原则，因此联合国宪章一开始就带有目标冲突。
五十年代末、六十年代初，殖民统治终于结束了，联合国大会通过了一系列决议（如1960年的《保障殖民地国家和人民的独立之宣言》），确认了“民族自决权”，使民族自决权成为受殖民统治的人民争取摆脱西方殖民统治、建立自己独立的主权国家的有力武器。这样，“自决”原则便具有了国际法习惯准则的特点。但也有观点认为，联大的一系列反殖民决议受到过西方殖民宗主国的投票反对，而由于西方国家在形成国际法惯例中的重要作用，那时“民族自决”只具有政治意义，还不足以成为国际法权利。
1966年联合国发表的“人权盟约”(即《公民和政治权利国际盟约》、《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民和政治权利国际公约任择协定书》)，则开宗明义地指出：“所有的人民都有自决的权利。根据这一权利他们自由选择自己的政治地位和设计自己的经济、社会和文化的发展。”联合国通过的涉及到“自决”的另一个重要文件，是发表于1970年的《关于友好关系与合作的国际法原则宣言》。该宣言不但重申了“人权盟约”的人民自决权利，还首次明确指出，“各国有义务按照联合国宪章尊重这一权利”，并把自决与自由、平等、公正和人权联系在一起。自决权与人权的统一，是人类社会发展的必然逻辑，它毫无疑问地已成为今天国际社会新秩序的道义基础，但它依然面临着老问题，即与国际关系中领土完整与国家主权原则的冲突。因此，它要成为国际法意义上的客观约束和主观上的自觉约束，却依然还有很长的路要走。
二、影响“自决”观念的各种思潮
有些学者认为，“自决”原则的实践最早可追溯到古希腊城邦政治时代的公民自治理想。但若从政治思想史来看，“自决”观念的发展是与十七世纪的欧洲宗教改革运动、十八世纪末的法国大革命、欧洲建立民族国家的运动以及美国的独立运动分不开的。中世纪的欧洲是以神权的名义实行君权统治，宗教改革运动的加尔文分支提倡自主的、以个人信仰为基础的宗教生活；英国的清教徒则走得更远，他们把宗教自主和政治自主联系起来。尽管清教徒的理想未在英国实现，却为后来北美的独立运动奠定了精神基础。
在思想史上对“自决”观念影响最为深远的，是以美国独立和法国大革命的思想之父洛克、卢梭等为代表的“自然权利说”和“天赋人权”说。按照他们的理论，国家权力是公民意志的自主运用，这一权力的最终来源是人民；人民是根据自己的自由意志组织和参与政治，以平等自由的身份为公共生活订约立法。这种主权在民的思想也为十九世纪欧洲民族国家的建立提供了国际法的立法依据，当出现领土纠纷时，应根据当地人民的意愿的自由表达－－全体公民的表决，来处理这一纠纷。
在民族主义思潮高涨的十九世纪的欧洲，对自决原则有重要影响的还有另一支思想潮流，即德国赫尔德(1744-1803)的“民族主权说”。赫尔德把国家与民族区分开来，他把国家看作是一个政治实体，而民族则是以共同语言为特徵的文化实体，民族成了自决的合法载体，人民国家被浪漫化为人格化的民族国家，并被赋予超越个人自由的绝对意义。这一学说既为欧洲民族国家的运动提供了依据，又埋下了国家集权主义的伏笔；人民、民族和国家被混为一谈，“自决”因而成了剥夺个人权利的集体权利。从十九世纪的欧洲史中，我们可以看到，“人民自决”与“民族自决”原则的区别并不仅仅是一字之差。如果说“人民”自决的思想从逻辑上以普遍的个体人权为前提，那么“民族自决”在当时的历史背景下，则往往表现为赋予自己的民族特殊使命的自大与狂热。
考察“自决”观念在思想史上的发展，就不能不提到康德。康德真正在哲学上为个人的自由立法，彻底把上帝排除在外，充份肯定人的自主权利。他的伦理哲学认为，人的道德意识之所以成为可能，并非来自上帝或外部客观世界；道德意识不是自然的物理定律或神的戒律，而是来自人的先验的对自由的需要，这种自由表现为对至善至美的追求，因为人是不完美的和受客观物理规律支配的，所以人创造了上帝作为绝对自由与完美的象征；人之所以自由，不是因为他不受外部世界的约束，而是恰恰相反，自由的人是服从一种内在的法律---即道德；只要服从内在的规范，一个即使是受奴役的人在意志上也是自由的；为了达到善，必须能自由选择善；而什么是善，这要由自由的意志来决定，而不是由外部权威来定义，善是人自主选择的结果；正如道德上善的人是自主的，好的政治也是自决的。康德哲学为“自决”提供了道德哲学上的支持，从而使“自决”有了最普遍的以个体生命为出发点的人权价值意义。
在冷战结束后的今天看“民族自决”，人们往往忽略了马克思列宁主义的“自决”观所具有的历史意义。尽管在“民族自决”问题上，按照正统马列主义意识形态，马克思和列宁对此有一套系统的理论，但具体对“民族自决”作出明确理论阐述的则是列宁。按照列宁关于帝国主义与世界革命的理论，在世界进入帝国主义和无产阶级革命的时代，民族问题就是世界上大多数被压迫的民族联合反对帝国主义侵略、扩张和殖民统治，争取民族解放的问题。列宁认为，“民族自决权从政治意义上来讲，只是一种独立权，即在政治上同压迫民族自由分离的权利。具体来说，这种政治民主要求，就是有完全的自由来鼓励分裂、鼓动实行分裂的民族通过全民投票来解决分离问题。”（《列宁选集》第2卷，第719页）这样的表述，即使在今天来看也是相当极端化的。
不过，列宁同时又把民族权利与阶级权利联系在一起，认为争取民族权利最终是世界范围内无产阶级反抗资产阶级和帝国主义压迫的一部份；民族分离是否合理取决于它是否有利于世界革命和人类进步；而无产阶级革命的根本目的是各民族无产阶级的大团结。所以，一方面，马列主义对“民族自决”的表述最激进彻底，客观上支持了六、七十年代的殖民地解放运动；另一方面，“民族自决”又要服从国际主义的义务，民族冲突在前苏联东欧社会主义国家内，却被意识形态上的社会主义阵营共同利益的需要所压制。回顾历史不难发现，无论是十九世纪的民族主义运动，还是二十世纪的共产主义运动，都为近来东欧国家的民族问题埋下隐患，冷战后东欧民族冲突纷起，不能不说是一个必然的结果。
三、有关“自决”的若干基本概念
目前，当人们谈到自决时，往往缺少理解上的基本共识，其部份原因就在于，有关自决的若干基本概念还未充份澄清。
1. “自决”、“人民自决”与“民族自决”
“自决”的定义一般都引自1966年的两个《人权盟约》，即“所有的人民（People）都有自决的权利。根据这一权利他们自由选择自己的政治地位和设计自己的经济、社会和文化的发展。”这里，“自决”被定义为一个人民群体自由选择自己的政府、权力结构和资源分配。这里的 People显然不仅仅指民族，它需要更准确的定义，否则就不能有效地在国际法上作出裁决。要想确定谁是国际法意义上的人民或民族自决的法律主体和对象，就必须先明确什么是“人民”或“民族”。而国际法恰恰对此没有明确的定义，其结果就是，随着对People这一概念的解释的不同，对“自决”就有了不同的、甚至是完全对立的诠释。
譬如，如果“人民”指的是一种集体政治身份，即属于一个即存国家的所有成员的总和，可称为“国民”，那么这一意义上的自决就其内容而言应指的是一个已经成立的国家对国家主权在不受外部力量影响的条件下的独立运用。它在一个由多个民族组成的国家内，对少数民族的自决要求显然是限制的；因为对于已经独立的国家来说，其“自决权”已经通过独立成为国家这一行为得到充份实现，在这个意义上，它是一次性的。
“自决”这一概念在更多的时候是与“民族自决”联系在一起的，这时，它所指的民族，是由主观和客观因素来界定的。客观的因素如种族的遗传特质、语言的差异、宗教信仰的不同、相对独立生存地理范围、共同的历史等，主观的因素则包括对民族的归宿感和认同感。在一个民族同一化的国家内较少发生民族问题，民族自决往往是多民族国家里某些民族的要求。民族自决的主体单位是民族，目的一般是建立一个自己的国家。可是，国际法从来没有确定，一个从客观因素和主观因素上都相对明确地构成一个民族的群体，就是“自决”的当然主体。
2. 外部自决和内部自决
由于“自决”主体和“自决”目标的不同，有必要把“自决”分为外部自决和内部自决来分析。有人把外部自决称为“对自决的权利”，即尚不具备主权的政治实体欲成为国际上独立国家之权利，例如原殖民地附属国的独立；所谓内部自决，也有人称之为“自决的权利”，即人民自由组织政府、选择其政府形态、经济体制和社会文化制度的权利。
3. 自决的主体是国家还是人民
自决是一项集体权利，自决的主体是人民或民族，不应当是国家。因为，假如国家是自决的主体，而国家的自决权就是国家的主权，这就意味着在一个主权国家不再有自决问题，这显然与事实不符。在国际法中法人主体是国家，有的国际法专家便把自决的主体也理解为国家，因此而有自决只能使用一次的说法，这些国际法专家如此说并非缘于误解。事实上，从国际法的角度去看自决，会遇到这样的困惑:一方面，在国际法的施行中并不象国内法那样、有最高立法机构和强制执行机构，国家主权在国际法中的地位至高无上；另一方面，在现实中“民族自决”的结果总是以建立独立国家为目的，从而对国家主权构成威胁。所以，某些国际法学家为了避免这一矛盾，就试图把“自决”的主体只解释为国家。
如果从《人权盟约》的原则来看，自决的主体指的是人民或民族，而不是国家，因而自决就带有持久性的意义，即人民或民族的意志永远是国家主权的唯一合法来源。当一个族群(常常是一个民族，但不永远是一个民族)尚未独立，其自决表现为外部自决---国家主权的独立；一旦建立独立主权国家的意志实现了，其自决的权利依然没有丧失，而是表现为内部自决。从消极的意义上说，内部自决指的是内政的不受干涉；从积极的意义上说，是人民永远有权利随时收回他们赋予政府的统治权利，政治的过程就是人民自决的过程。因而，自决与民主和人权有着天然的关联。
4. 自决权: 道义上的持久性原则与现实中的一次性限制
然而，自决的持久性作为一项政治原则，它所具有的是道义上的意义，可以成为国际法的依据，但还并不等于是国际法上的权利。不少国际法专家认为，为了维持最基本的国际社会的稳定与秩序，必须限制自决权，只能由特定的民族在特定的疆域里使用一次，即一个民族只要在通过民族自决诞生的国家里不再遭到歧视，这个民族的自决就不再是独立的依据。
我们在概念上比较容易澄清自决的久恒性和一次性之间的矛盾，但在现实中却往往很难调和这一矛盾。我们可以看到这一矛盾在中非洲产生的非常严重的后果。当年西方殖民国家在非洲划定殖民地边界时常常是任意划界，而到了殖民地独立时期，按照一次性自决原则，独立后的原殖民地必须尊重当时的边界划分，于是，殖民地时代被任意分割与合并的不同部落与种族，尽管摩擦很多，也只能在边界内新独立的国家里共存下去，从而形成了今天的非洲地缘政治。不久前中非地区卢旺达和扎伊尔发生的种族屠杀悲剧，就与这个任意边界划分基础上的一次性自决原则有直接的关系。
5. 自决、独立和自治
自决从来是和具体的领土范围相关联的，无论其结果是建立主权的独立国家，与其它国家自由合并，或自由选择其它的政治地位，总是伴随着领土要求。一个充份的民族自决的结果，往往会倾向于建立独立国家。但这并不是自决的必然结果，自决的结果也可以是选择其它方案，如最普遍实行的地方自治制度。
在一个由不同民族组成的国家，可能有以下几种情况：多民族，但无一民族占多数和主导地位；一个民族占多数或大多数，其它少数民族与之人种接近；一个民族占多数或大多数，少数民族在人种上很不同。如果主要民族和少数民族差异很大，少数民族自决的结果，很可能是发生主要民族与少数民族之间的冲突。
6. 自决与人权
国际法上的自决权是针对一个民族建立自己国家的权利；至于个人，当然有权自己决定在政治和文化上从属于哪一个民族，但这不是国际法意义上的自决，因此国际法也不关心人权意义上的个人自决。可是，自决的本质是人的尊严和人权，今天国际社会所提倡的自决权，是与普遍人权观念分不开的，即有把自决权与人权统一起来的趋向。这样来看，自决的前提或者结果是个人自由选择自己政治地位的权利。今后，国际法有可能把人权和自决更紧密地联系起来。今天国际法应用的国际环境，显然与冷战结束前有了很大的不同，其中最值得注意的是，国际法的价值中立原则越来越受到质疑。随着人类社会环境的发展变化，国际法必然要相应调整以适应这一变化。
7. 自决的程序与民主
自决的实施，需要让人民能自由表达意愿（自决的内容），以及有保障这一意愿表达的程序（自决的操作程序）。全民公决投票只是一种程序上的选择，它还不是普遍的法律原则，因为它可能会遇到以下问题，如谁有投票的权利，谁是某个地区的真正的“人民”，谁的权利优先等等。政治决策在程序上的合法不等于内容的正义。
虽然自决要求民主投票的程序，但民主不能保证解决民族冲突；通过民主程序获胜的一方，在取得权力后可能不再恪守民主原则。例如，在前南斯拉夫的波－黑地区和从前苏联分离出去的一些共和国，民主选举恰恰为新的民族歧视与迫害提供了合法的借口；最近，白俄罗斯总统卢卡年科以百分之八十以上的得票使他的个人“独裁”合法化了。不过，虽然民主不是解决民族冲突的灵丹妙药，但至少是最可取的程序，因为，为了维护国际社会的稳定，国际法和联合国这样的政治性国际组织都提倡，民族冲突应在现有的国家内部法律范围内解决，而只有当该国是一个民主和法治的国家时，民族冲突才有可能以非暴力的形式、循法律途径、通过协商解决。
四、国际社会对民族自决和分裂、独立的态度
由于民族自决与不干涉内政原则存在着冲突，国际社会对民族自决并不会无条件支持。即使某国的一个民族具备民族自决的主客观条件，只要该民族能在现有国家法律制度内，充份享受自治并保持其文化生活形态，国际社会就不愿意支持该民族的独立和该国的分裂。只有当一个少数民族的权益在现有国家的制度框架内得不到保障时，民族自决才会被国际社会所接受。但是，对国际社会来说，要判断一个少数民族的权益受到什么程度的损害，通常是十分困难的。是根据该民族主观“感受”到的损害来判断，还是可以找到什么客观标准?是听一部份最不满的族群的意见，还是在整个民族中作民意观察?这些都是非常含混不明的问题。除非少数民族受到的损害达到了非常严重的程度，否则，国际社会可能一般只会对受到歧视与压迫的少数民族表示道义上的同情。
其次，当一个民族寻求自决时，国际组织也很难确定，究竟是自治还是独立更有利于保护这个民族的权益。在任何多民族国家中，每一个民族都有自己的独特之处。要想找到一个通用的标准去恰当地判断，哪个民族应该独立、哪个民族可以享受自决或自治，几乎是不可能的。若单纯根据联合国的《人权公约》来考量，那么，从美国的黑人和印地安人、加拿大的法裔居民，到埃及的东正教徒、世界各地的犹太人、分布在两伊、土耳其和其它中亚国家的库尔德人，以及俄国的车臣人，都有可能成为民族自决的主体；但在现实中，这些民族的自治要求或者被否定、或者得不到受国际社会的关注和支持。
从近年来联合国的实际活动来看，一个国家如果仅仅出现人权得不到保障的情形，尚不足以促使联合国予以干涉；只有当居民的人权受到严重威胁并可能引起区域性不稳定时，才会导致国际社会以联合国的名义采取行动。如索马里内战产生了大规模难民，联合国才派和平部队去做人道救援。国际法学界现在也认为，大规模地严重侵害人权不再仅仅是内政问题，因为这种大规模的侵犯人权已构成对世界和平的威胁。
在中国各少数民族居住区当中，最有可能要求民族自决的是西藏的藏族居民，因为他们比其他地区的少数民族更具备民族自决的条件。他们不仅在语言、宗教、文化上明显与汉人不同，而且有其自己的历史，居住地相对集中，并且历史上有过高度自治的政权。其宗教领袖达赖喇嘛有着很高的国际声望，通过他的努力，国际社会对西藏问题十分关注。但是，这种关注并不意味着国际社会可能认同和支持西藏独立。
国际社会判断独立或分裂是否合法，除了要看该地区是否发生过大规模的严重侵犯人权的情况外，还要参考其他因素，如该地区被兼并时间的长短，被兼并时当地居民的自愿程度，兼并过程是否公正，以及现在该地区人口结构的变化等。国际法对分裂的态度是模糊的，它既不支持分裂，也不完全禁止分裂。联合国1970年的《友好关系与合作国际法宣言》认为，只有当一个民族被歧视到不可忍受的程度，依靠现有的法律手段仍不足以抵抗这种歧视时，该民族提出的独立和分裂才会被接受。但第三方很难鉴定歧视的程度，国际上也没有为此而建立的法律仲裁制度。
总的来说，国际社会是倾向于维护国家主权不得侵犯的原则，国际条法中也没有明确的准许分裂的条款，国际社会对此的态度是非常谨慎的。更常见的情形是，主要大国往往从自己的国家利益出发，对其他国家少数民族的独立分裂作出相应的政治判断和反应。在这里适用的是政治实用主义----成功的分裂可能会被承认，不成功的独立则得不到支持。
五、自决原则与实力政治
在苏联东欧社会主义阵营解体的前夕，美国政治学者福山提出了著名的“历史的终结”命题，他预言，西方的政治制度和价值系统终将在世界范围内占主导地位，以意识形态冲突为标志的历史将从此终结。因为，当互成正反题的矛盾的价值系统被单一的价值系统取代，黑格尔历史哲学意义上的历史也就终结了。但在冷战结束后不久，美国政治学者亨廷顿却提出了“文明的冲突”这一命题，他认为，未来的国际社会面临的将是不同文明之间的冲突。
历史当然不会结束，不同的文明也不一定必然要冲突。如果说福山的命题成立，那么亨廷顿则不幸意外言中了福山命题的可能后果。从一方面来看，国际政治的确从来没有象今天这样深受西方价值规范的影响，最典型的就是，人权作为一种规范正被赋予普遍意义。其结果是，尽管“东方”与“西方”在人权标准上有争议，但各国至少必须承认，人权再也不仅仅是个内政问题。但另一方面，随着人权与自决观念的压力越来越大，既存的国家主权能力必然因此受到“剥夺”，形成人权规范与具体政治目标的张力。当这种张力不断增加、超过了一个政府的承受能力时，有良好民主制度的国家会出现和平的权力转移或通过公民投票转移决策责任；而在非民主的国家里，政府的反应往往是抵御性的逆反行为，因而从根本上对人权和自决的价值体系提出质疑和挑战。
就象所有的法律制度是一种消极意义上的自由一样，设立国际法的本意是维持世界的稳定、规范国家之间的冲突，其效力来源于立约方的约定或国家关系上的普遍惯例。而保障立约者遵守规则和惯例的前提，是要有制裁的手段。国际社会与单一的主权国家不同，没有绝对的权力垄断，因而其约束力取决于国家之间实力的消长。
国际上尚无普遍适用的贯彻民族自决的有效可行的机制，除了殖民地解放之外，国际社会一般不会支持用武力来解决自决问题，因为它违反国际法中禁止使用暴力的规范。因此，要以合理的、民主的国际制度建设来监督贯彻自决权的实施，是非常困难的。联合国的运行机制本身就是非民主的，安理会就是最好的例证。它的常任理事国制度，是战后按照政治实力的战略考虑而设立的。除非联合国根本改变它的体制，它不可能用民主这一规范来约束其成员国。因此，象联合国这样的国际组织面临着“越权或放任”的两难困境；而非政府组织，如绿色和平组织和国际大赦等，就在国际社会上发挥着类似反对党和抗议集团的功能。尤其是在西方民主国家，非政府组织通过动员公众舆论，已经实际成为有相当政治谈判能力的“准”政府组织。
自决有其自己的运转机制，它会产生新的问题。自决权的无限应用的结果是，产生出越来越多的国家；而国家越多，政治制度和文化价值观念就越来越多元化，而国际社会为了达成共识，能够继续有效协调各国之间的利益，在价值上就不得不采取中立立场和一定的实用主义作法。就象民主体制无法绝对保证其政府总是民主的，民族自决作为一种原则，并不能保证解决民族冲突问题。例如，阿尔及利亚和土耳其通过民主选举上台的政府，是对民主毫不感兴趣的伊斯兰原教旨主义者。
世界上有三千五百多个民族，而主权国家只有一百九十几个。普遍意义的自决权的逻辑结果，必然是现有的国际边界线受到挑战，国际社会将可能面临“无政府”状态（事实上，极端的理想主义者往往是具有无政府主义倾向的人）。几乎所有的国家都在不同的程度上，曾经或正在受民族冲突的困扰。历史上，民族自决的成功往往是经过军事较量的结果。今天，在自决似乎成为不言自明的政治原则的时候，它同样依赖于一定的内部和外部政治条件。
民族自决是一柄双刃剑。它可以斩断新独立的国家与殖民母国的联系，但被殖民国一旦独立，往往又要面临新的种族、贫富对立和宗教对抗等问题。一方面，民族自决是改变二十世纪国际政治地缘关系的重要力量；在理念上，它与人权的普遍性观点一脉相承，象征着全球范围内的“人民当家作主”；在实践上，它为在现有的政治结构中创造新的国家提供了法律依据。但另一方面，它的应用范围也同时受到质疑，它究竟是一项绝对的权利还是应该在顾及现有的国际秩序的前提下，被有选择地运用？它是民主诉求的逻辑结果，还是超越政治体制和疆域的道德力量？在什么情况下它不能适用？这些问题是人类社会当前面临的挑战。
必须承认，民族自决的成功与否，取决于它发生在什么时间、什么地区和涉及哪些人民，它从来没有被普遍地实施。作为一项国际法原则，它固然得到广泛的承认，但鉴于国际法是“弱法”，更多的时候，民族自决会成为实力政治的牺牲品。当然，我们不能因为有违法现象的存在而否定法律的效力，但法律效力不断被破坏的事实，又确实影响着法律的效力。在国际法上对民族自决权的处理中，实力政治的影响力表现得最为明显。
目前，国际法是根据有效原则，强调主权、不干涉内政以及国际承认，这不含价值观，不因国家政体的不同而区别对待。但随着人权和自决具有越来越普遍的意义，国际法的内容不可能长久地保持价值中立。法律的功能是维持现有秩序，而人类社会却是不断发展变化的，无法永远保持现状。一旦社会条件变化了，法律也应具有适应性。从“自决权”发展的历史来看，它作为一项集体权利，和作为个人权利的人权，越来越不可分割对待。
值得注意的是，欧洲安全与合作组织（OSZE）正在中西欧范围内，形成一个以人权和民主为共同价值体系的区域组织。于是，无论是内在的还是外在的自决，都在法律上越来越具有规范的意义。欧洲的一体化进程固然成为世界其他区域性组织的样板，但在世界上的其他区域，如南美、阿拉伯国家和亚太地区，区域组织缺乏稳固的民主政治体制和相应的政治文化，无论是在理念上还是在实践上，自决原则仍不足以限制和挑战国家主权原则。
自决不是目的，为自决而自决只能使人类社会退化到“部落政治”。今天，随着人类社会的技术进步和经济全球化，各国的经济和文化日益互相联系、渗透、依赖和互相影响，共同生存和发展应当成为人类大家庭的最终目标。
【参考文献】
1. Hans-Joachim Heintze. Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Voelkerrecht. Nomos Verlagsgesellschaft 1995.
2. Denise Bruehl-Moser. Die Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts der Voelker. Basel und Frankfurt 1994.
联合国等国际组织和国际法之类的制度，其功能是协调冲突、维护世界和平，而不是（至少现在不是）一种道德与价值共同体，这就决定了其对“自决”的因应必然是谨慎保守的。从国际组织面对前南斯拉夫的民族冲突束手无策，到联合国维持和平部队在卢旺达的种族冲突中无能为力，都充份表明，国际社会在现有的国际组织框架和国际法范围内，对解决民族冲突依然缺乏有效办法。虽然，一个国家内部不同民族之间的冲突一向被看作是该国内政，外国势力不得干涉，但是基于《国际人权宣言》和保护少数人群体以及民族自决权等国际准则，国际社会又不能坐视不管。
人权政治固然限制了国家主权（中国也不能不承认和接受这一事实），但依然不对领土完整原则构成否定；人民自决作为一个崇高的观念令人神往，但如果充份得到实现，则必然对国家主权原则和领土完整原则提出挑战。如果所有的民族都要求自决，那么，世界将陷入永无宁日的混乱状态。自决是人民的不可否认的权利，但自决所包含的破坏力量也同样可以成为世界和平与稳定的干扰因素。
在有关民族主义的讨论中，“自决”的观念往往被认为是道义或法理上不言自明的道理。但在这个响亮口号的背后，“自决”所涉及的理论分歧和实际操作上的复杂性，却往往被忽略了。本文首先从政治思想史的角度分析“自决”观念的源流及其在现代世界政治史上的影响，重点在于讨论民族自决的国内政治动员能力和在国际政治中的制度建设。然后将探讨民族自决原则在当今世界政治中所面临的问题。作者的结论是，现阶段国际政治的主宰原则依然是“实力政治”，民族自决所面临的最大障碍是，它与国际法上依然有效的主权与领土完整原则有冲突，民族自决正在陷入道德普遍主义和政治实用主义的两难困境之中。
一、国际政治中“自决”观念的出现与发展
在中文语境里，自决是和“民族自决”紧密联系在一起的，而与其对应的英文词汇People's Self-determination和德文词汇Selbstbestimmung der Voelker，却有更宽泛的含义。虽然英语和德语的这两个词汇常常被用来表示“民族自决”，但它们的含义并不仅仅局限于“民族”的自决，而可以被理解为“人民自决”。本文用“自决”来笼统代表这两种可能的含义。
在国际关系研究领域里通常都认为，“自决”概念的出现，源于美国总统威尔逊1918年对国会的“十四点纲领”讲话。该讲话本身并没有使用“自决”这一词，讲话中所包含的“民族自决”原则，是针对“一战”时协约国的战争目的，提出的战后和平分化德意志帝国、奥匈帝国、土耳其和俄罗斯帝国所应遵循的政治原则。然而，1919年的巴黎和会实际上是损害了“民族自决”的原则，其后的一系列国联和约也从未提到过“自决”。威尔逊的“十四点纲领”所包含的“民族自决”，从一开始就伴随着误解、混乱，更谈不上将一种国际政治上的抽象道义原则具体化为国际法上的制度和权利。而且，究竟“自决”指的是一个主权国家的自决，还是一个民族群体或一个多民族国家内的少数民族的自决，一直到今天仍然有争议。具有讽刺意味的是，三十年代希特勒正是打着“自决”和“扩展民族生存空间”的旗号合并奥地利、兼并捷克、侵略波兰的。
直到二战后“自决”原则才在国际政治中明确确立。在苏联的大力推动下，“自决”原则被写进了《联合国宪章》第2条和第55条，把“发展国际间以尊重人民平等权利和自决原则为依据的友好关系”作为“国家之间的关系准则”。国际法学者认为，在《联合国宪章》中“自决”尚不带有确定的法律意义，而是把民族平等与自决作为联合国的政治目标，其地位是从属于领土不可分割原则和不得干涉内政原则，因此联合国宪章一开始就带有目标冲突。
五十年代末、六十年代初，殖民统治终于结束了，联合国大会通过了一系列决议（如1960年的《保障殖民地国家和人民的独立之宣言》），确认了“民族自决权”，使民族自决权成为受殖民统治的人民争取摆脱西方殖民统治、建立自己独立的主权国家的有力武器。这样，“自决”原则便具有了国际法习惯准则的特点。但也有观点认为，联大的一系列反殖民决议受到过西方殖民宗主国的投票反对，而由于西方国家在形成国际法惯例中的重要作用，那时“民族自决”只具有政治意义，还不足以成为国际法权利。
1966年联合国发表的“人权盟约”(即《公民和政治权利国际盟约》、《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民和政治权利国际公约任择协定书》)，则开宗明义地指出：“所有的人民都有自决的权利。根据这一权利他们自由选择自己的政治地位和设计自己的经济、社会和文化的发展。”联合国通过的涉及到“自决”的另一个重要文件，是发表于1970年的《关于友好关系与合作的国际法原则宣言》。该宣言不但重申了“人权盟约”的人民自决权利，还首次明确指出，“各国有义务按照联合国宪章尊重这一权利”，并把自决与自由、平等、公正和人权联系在一起。自决权与人权的统一，是人类社会发展的必然逻辑，它毫无疑问地已成为今天国际社会新秩序的道义基础，但它依然面临着老问题，即与国际关系中领土完整与国家主权原则的冲突。因此，它要成为国际法意义上的客观约束和主观上的自觉约束，却依然还有很长的路要走。
二、影响“自决”观念的各种思潮
有些学者认为，“自决”原则的实践最早可追溯到古希腊城邦政治时代的公民自治理想。但若从政治思想史来看，“自决”观念的发展是与十七世纪的欧洲宗教改革运动、十八世纪末的法国大革命、欧洲建立民族国家的运动以及美国的独立运动分不开的。中世纪的欧洲是以神权的名义实行君权统治，宗教改革运动的加尔文分支提倡自主的、以个人信仰为基础的宗教生活；英国的清教徒则走得更远，他们把宗教自主和政治自主联系起来。尽管清教徒的理想未在英国实现，却为后来北美的独立运动奠定了精神基础。
在思想史上对“自决”观念影响最为深远的，是以美国独立和法国大革命的思想之父洛克、卢梭等为代表的“自然权利说”和“天赋人权”说。按照他们的理论，国家权力是公民意志的自主运用，这一权力的最终来源是人民；人民是根据自己的自由意志组织和参与政治，以平等自由的身份为公共生活订约立法。这种主权在民的思想也为十九世纪欧洲民族国家的建立提供了国际法的立法依据，当出现领土纠纷时，应根据当地人民的意愿的自由表达－－全体公民的表决，来处理这一纠纷。
在民族主义思潮高涨的十九世纪的欧洲，对自决原则有重要影响的还有另一支思想潮流，即德国赫尔德(1744-1803)的“民族主权说”。赫尔德把国家与民族区分开来，他把国家看作是一个政治实体，而民族则是以共同语言为特徵的文化实体，民族成了自决的合法载体，人民国家被浪漫化为人格化的民族国家，并被赋予超越个人自由的绝对意义。这一学说既为欧洲民族国家的运动提供了依据，又埋下了国家集权主义的伏笔；人民、民族和国家被混为一谈，“自决”因而成了剥夺个人权利的集体权利。从十九世纪的欧洲史中，我们可以看到，“人民自决”与“民族自决”原则的区别并不仅仅是一字之差。如果说“人民”自决的思想从逻辑上以普遍的个体人权为前提，那么“民族自决”在当时的历史背景下，则往往表现为赋予自己的民族特殊使命的自大与狂热。
考察“自决”观念在思想史上的发展，就不能不提到康德。康德真正在哲学上为个人的自由立法，彻底把上帝排除在外，充份肯定人的自主权利。他的伦理哲学认为，人的道德意识之所以成为可能，并非来自上帝或外部客观世界；道德意识不是自然的物理定律或神的戒律，而是来自人的先验的对自由的需要，这种自由表现为对至善至美的追求，因为人是不完美的和受客观物理规律支配的，所以人创造了上帝作为绝对自由与完美的象征；人之所以自由，不是因为他不受外部世界的约束，而是恰恰相反，自由的人是服从一种内在的法律---即道德；只要服从内在的规范，一个即使是受奴役的人在意志上也是自由的；为了达到善，必须能自由选择善；而什么是善，这要由自由的意志来决定，而不是由外部权威来定义，善是人自主选择的结果；正如道德上善的人是自主的，好的政治也是自决的。康德哲学为“自决”提供了道德哲学上的支持，从而使“自决”有了最普遍的以个体生命为出发点的人权价值意义。
在冷战结束后的今天看“民族自决”，人们往往忽略了马克思列宁主义的“自决”观所具有的历史意义。尽管在“民族自决”问题上，按照正统马列主义意识形态，马克思和列宁对此有一套系统的理论，但具体对“民族自决”作出明确理论阐述的则是列宁。按照列宁关于帝国主义与世界革命的理论，在世界进入帝国主义和无产阶级革命的时代，民族问题就是世界上大多数被压迫的民族联合反对帝国主义侵略、扩张和殖民统治，争取民族解放的问题。列宁认为，“民族自决权从政治意义上来讲，只是一种独立权，即在政治上同压迫民族自由分离的权利。具体来说，这种政治民主要求，就是有完全的自由来鼓励分裂、鼓动实行分裂的民族通过全民投票来解决分离问题。”（《列宁选集》第2卷，第719页）这样的表述，即使在今天来看也是相当极端化的。
不过，列宁同时又把民族权利与阶级权利联系在一起，认为争取民族权利最终是世界范围内无产阶级反抗资产阶级和帝国主义压迫的一部份；民族分离是否合理取决于它是否有利于世界革命和人类进步；而无产阶级革命的根本目的是各民族无产阶级的大团结。所以，一方面，马列主义对“民族自决”的表述最激进彻底，客观上支持了六、七十年代的殖民地解放运动；另一方面，“民族自决”又要服从国际主义的义务，民族冲突在前苏联东欧社会主义国家内，却被意识形态上的社会主义阵营共同利益的需要所压制。回顾历史不难发现，无论是十九世纪的民族主义运动，还是二十世纪的共产主义运动，都为近来东欧国家的民族问题埋下隐患，冷战后东欧民族冲突纷起，不能不说是一个必然的结果。
三、有关“自决”的若干基本概念
目前，当人们谈到自决时，往往缺少理解上的基本共识，其部份原因就在于，有关自决的若干基本概念还未充份澄清。
1. “自决”、“人民自决”与“民族自决”
“自决”的定义一般都引自1966年的两个《人权盟约》，即“所有的人民（People）都有自决的权利。根据这一权利他们自由选择自己的政治地位和设计自己的经济、社会和文化的发展。”这里，“自决”被定义为一个人民群体自由选择自己的政府、权力结构和资源分配。这里的 People显然不仅仅指民族，它需要更准确的定义，否则就不能有效地在国际法上作出裁决。要想确定谁是国际法意义上的人民或民族自决的法律主体和对象，就必须先明确什么是“人民”或“民族”。而国际法恰恰对此没有明确的定义，其结果就是，随着对People这一概念的解释的不同，对“自决”就有了不同的、甚至是完全对立的诠释。
譬如，如果“人民”指的是一种集体政治身份，即属于一个即存国家的所有成员的总和，可称为“国民”，那么这一意义上的自决就其内容而言应指的是一个已经成立的国家对国家主权在不受外部力量影响的条件下的独立运用。它在一个由多个民族组成的国家内，对少数民族的自决要求显然是限制的；因为对于已经独立的国家来说，其“自决权”已经通过独立成为国家这一行为得到充份实现，在这个意义上，它是一次性的。
“自决”这一概念在更多的时候是与“民族自决”联系在一起的，这时，它所指的民族，是由主观和客观因素来界定的。客观的因素如种族的遗传特质、语言的差异、宗教信仰的不同、相对独立生存地理范围、共同的历史等，主观的因素则包括对民族的归宿感和认同感。在一个民族同一化的国家内较少发生民族问题，民族自决往往是多民族国家里某些民族的要求。民族自决的主体单位是民族，目的一般是建立一个自己的国家。可是，国际法从来没有确定，一个从客观因素和主观因素上都相对明确地构成一个民族的群体，就是“自决”的当然主体。
2. 外部自决和内部自决
由于“自决”主体和“自决”目标的不同，有必要把“自决”分为外部自决和内部自决来分析。有人把外部自决称为“对自决的权利”，即尚不具备主权的政治实体欲成为国际上独立国家之权利，例如原殖民地附属国的独立；所谓内部自决，也有人称之为“自决的权利”，即人民自由组织政府、选择其政府形态、经济体制和社会文化制度的权利。
3. 自决的主体是国家还是人民
自决是一项集体权利，自决的主体是人民或民族，不应当是国家。因为，假如国家是自决的主体，而国家的自决权就是国家的主权，这就意味着在一个主权国家不再有自决问题，这显然与事实不符。在国际法中法人主体是国家，有的国际法专家便把自决的主体也理解为国家，因此而有自决只能使用一次的说法，这些国际法专家如此说并非缘于误解。事实上，从国际法的角度去看自决，会遇到这样的困惑:一方面，在国际法的施行中并不象国内法那样、有最高立法机构和强制执行机构，国家主权在国际法中的地位至高无上；另一方面，在现实中“民族自决”的结果总是以建立独立国家为目的，从而对国家主权构成威胁。所以，某些国际法学家为了避免这一矛盾，就试图把“自决”的主体只解释为国家。
如果从《人权盟约》的原则来看，自决的主体指的是人民或民族，而不是国家，因而自决就带有持久性的意义，即人民或民族的意志永远是国家主权的唯一合法来源。当一个族群(常常是一个民族，但不永远是一个民族)尚未独立，其自决表现为外部自决---国家主权的独立；一旦建立独立主权国家的意志实现了，其自决的权利依然没有丧失，而是表现为内部自决。从消极的意义上说，内部自决指的是内政的不受干涉；从积极的意义上说，是人民永远有权利随时收回他们赋予政府的统治权利，政治的过程就是人民自决的过程。因而，自决与民主和人权有着天然的关联。
4. 自决权: 道义上的持久性原则与现实中的一次性限制
然而，自决的持久性作为一项政治原则，它所具有的是道义上的意义，可以成为国际法的依据，但还并不等于是国际法上的权利。不少国际法专家认为，为了维持最基本的国际社会的稳定与秩序，必须限制自决权，只能由特定的民族在特定的疆域里使用一次，即一个民族只要在通过民族自决诞生的国家里不再遭到歧视，这个民族的自决就不再是独立的依据。
我们在概念上比较容易澄清自决的久恒性和一次性之间的矛盾，但在现实中却往往很难调和这一矛盾。我们可以看到这一矛盾在中非洲产生的非常严重的后果。当年西方殖民国家在非洲划定殖民地边界时常常是任意划界，而到了殖民地独立时期，按照一次性自决原则，独立后的原殖民地必须尊重当时的边界划分，于是，殖民地时代被任意分割与合并的不同部落与种族，尽管摩擦很多，也只能在边界内新独立的国家里共存下去，从而形成了今天的非洲地缘政治。不久前中非地区卢旺达和扎伊尔发生的种族屠杀悲剧，就与这个任意边界划分基础上的一次性自决原则有直接的关系。
5. 自决、独立和自治
自决从来是和具体的领土范围相关联的，无论其结果是建立主权的独立国家，与其它国家自由合并，或自由选择其它的政治地位，总是伴随着领土要求。一个充份的民族自决的结果，往往会倾向于建立独立国家。但这并不是自决的必然结果，自决的结果也可以是选择其它方案，如最普遍实行的地方自治制度。
在一个由不同民族组成的国家，可能有以下几种情况：多民族，但无一民族占多数和主导地位；一个民族占多数或大多数，其它少数民族与之人种接近；一个民族占多数或大多数，少数民族在人种上很不同。如果主要民族和少数民族差异很大，少数民族自决的结果，很可能是发生主要民族与少数民族之间的冲突。
6. 自决与人权
国际法上的自决权是针对一个民族建立自己国家的权利；至于个人，当然有权自己决定在政治和文化上从属于哪一个民族，但这不是国际法意义上的自决，因此国际法也不关心人权意义上的个人自决。可是，自决的本质是人的尊严和人权，今天国际社会所提倡的自决权，是与普遍人权观念分不开的，即有把自决权与人权统一起来的趋向。这样来看，自决的前提或者结果是个人自由选择自己政治地位的权利。今后，国际法有可能把人权和自决更紧密地联系起来。今天国际法应用的国际环境，显然与冷战结束前有了很大的不同，其中最值得注意的是，国际法的价值中立原则越来越受到质疑。随着人类社会环境的发展变化，国际法必然要相应调整以适应这一变化。
7. 自决的程序与民主
自决的实施，需要让人民能自由表达意愿（自决的内容），以及有保障这一意愿表达的程序（自决的操作程序）。全民公决投票只是一种程序上的选择，它还不是普遍的法律原则，因为它可能会遇到以下问题，如谁有投票的权利，谁是某个地区的真正的“人民”，谁的权利优先等等。政治决策在程序上的合法不等于内容的正义。
虽然自决要求民主投票的程序，但民主不能保证解决民族冲突；通过民主程序获胜的一方，在取得权力后可能不再恪守民主原则。例如，在前南斯拉夫的波－黑地区和从前苏联分离出去的一些共和国，民主选举恰恰为新的民族歧视与迫害提供了合法的借口；最近，白俄罗斯总统卢卡年科以百分之八十以上的得票使他的个人“独裁”合法化了。不过，虽然民主不是解决民族冲突的灵丹妙药，但至少是最可取的程序，因为，为了维护国际社会的稳定，国际法和联合国这样的政治性国际组织都提倡，民族冲突应在现有的国家内部法律范围内解决，而只有当该国是一个民主和法治的国家时，民族冲突才有可能以非暴力的形式、循法律途径、通过协商解决。
四、国际社会对民族自决和分裂、独立的态度
由于民族自决与不干涉内政原则存在着冲突，国际社会对民族自决并不会无条件支持。即使某国的一个民族具备民族自决的主客观条件，只要该民族能在现有国家法律制度内，充份享受自治并保持其文化生活形态，国际社会就不愿意支持该民族的独立和该国的分裂。只有当一个少数民族的权益在现有国家的制度框架内得不到保障时，民族自决才会被国际社会所接受。但是，对国际社会来说，要判断一个少数民族的权益受到什么程度的损害，通常是十分困难的。是根据该民族主观“感受”到的损害来判断，还是可以找到什么客观标准?是听一部份最不满的族群的意见，还是在整个民族中作民意观察?这些都是非常含混不明的问题。除非少数民族受到的损害达到了非常严重的程度，否则，国际社会可能一般只会对受到歧视与压迫的少数民族表示道义上的同情。
其次，当一个民族寻求自决时，国际组织也很难确定，究竟是自治还是独立更有利于保护这个民族的权益。在任何多民族国家中，每一个民族都有自己的独特之处。要想找到一个通用的标准去恰当地判断，哪个民族应该独立、哪个民族可以享受自决或自治，几乎是不可能的。若单纯根据联合国的《人权公约》来考量，那么，从美国的黑人和印地安人、加拿大的法裔居民，到埃及的东正教徒、世界各地的犹太人、分布在两伊、土耳其和其它中亚国家的库尔德人，以及俄国的车臣人，都有可能成为民族自决的主体；但在现实中，这些民族的自治要求或者被否定、或者得不到受国际社会的关注和支持。
从近年来联合国的实际活动来看，一个国家如果仅仅出现人权得不到保障的情形，尚不足以促使联合国予以干涉；只有当居民的人权受到严重威胁并可能引起区域性不稳定时，才会导致国际社会以联合国的名义采取行动。如索马里内战产生了大规模难民，联合国才派和平部队去做人道救援。国际法学界现在也认为，大规模地严重侵害人权不再仅仅是内政问题，因为这种大规模的侵犯人权已构成对世界和平的威胁。
在中国各少数民族居住区当中，最有可能要求民族自决的是西藏的藏族居民，因为他们比其他地区的少数民族更具备民族自决的条件。他们不仅在语言、宗教、文化上明显与汉人不同，而且有其自己的历史，居住地相对集中，并且历史上有过高度自治的政权。其宗教领袖达赖喇嘛有着很高的国际声望，通过他的努力，国际社会对西藏问题十分关注。但是，这种关注并不意味着国际社会可能认同和支持西藏独立。
国际社会判断独立或分裂是否合法，除了要看该地区是否发生过大规模的严重侵犯人权的情况外，还要参考其他因素，如该地区被兼并时间的长短，被兼并时当地居民的自愿程度，兼并过程是否公正，以及现在该地区人口结构的变化等。国际法对分裂的态度是模糊的，它既不支持分裂，也不完全禁止分裂。联合国1970年的《友好关系与合作国际法宣言》认为，只有当一个民族被歧视到不可忍受的程度，依靠现有的法律手段仍不足以抵抗这种歧视时，该民族提出的独立和分裂才会被接受。但第三方很难鉴定歧视的程度，国际上也没有为此而建立的法律仲裁制度。
总的来说，国际社会是倾向于维护国家主权不得侵犯的原则，国际条法中也没有明确的准许分裂的条款，国际社会对此的态度是非常谨慎的。更常见的情形是，主要大国往往从自己的国家利益出发，对其他国家少数民族的独立分裂作出相应的政治判断和反应。在这里适用的是政治实用主义----成功的分裂可能会被承认，不成功的独立则得不到支持。
五、自决原则与实力政治
在苏联东欧社会主义阵营解体的前夕，美国政治学者福山提出了著名的“历史的终结”命题，他预言，西方的政治制度和价值系统终将在世界范围内占主导地位，以意识形态冲突为标志的历史将从此终结。因为，当互成正反题的矛盾的价值系统被单一的价值系统取代，黑格尔历史哲学意义上的历史也就终结了。但在冷战结束后不久，美国政治学者亨廷顿却提出了“文明的冲突”这一命题，他认为，未来的国际社会面临的将是不同文明之间的冲突。
历史当然不会结束，不同的文明也不一定必然要冲突。如果说福山的命题成立，那么亨廷顿则不幸意外言中了福山命题的可能后果。从一方面来看，国际政治的确从来没有象今天这样深受西方价值规范的影响，最典型的就是，人权作为一种规范正被赋予普遍意义。其结果是，尽管“东方”与“西方”在人权标准上有争议，但各国至少必须承认，人权再也不仅仅是个内政问题。但另一方面，随着人权与自决观念的压力越来越大，既存的国家主权能力必然因此受到“剥夺”，形成人权规范与具体政治目标的张力。当这种张力不断增加、超过了一个政府的承受能力时，有良好民主制度的国家会出现和平的权力转移或通过公民投票转移决策责任；而在非民主的国家里，政府的反应往往是抵御性的逆反行为，因而从根本上对人权和自决的价值体系提出质疑和挑战。
就象所有的法律制度是一种消极意义上的自由一样，设立国际法的本意是维持世界的稳定、规范国家之间的冲突，其效力来源于立约方的约定或国家关系上的普遍惯例。而保障立约者遵守规则和惯例的前提，是要有制裁的手段。国际社会与单一的主权国家不同，没有绝对的权力垄断，因而其约束力取决于国家之间实力的消长。
国际上尚无普遍适用的贯彻民族自决的有效可行的机制，除了殖民地解放之外，国际社会一般不会支持用武力来解决自决问题，因为它违反国际法中禁止使用暴力的规范。因此，要以合理的、民主的国际制度建设来监督贯彻自决权的实施，是非常困难的。联合国的运行机制本身就是非民主的，安理会就是最好的例证。它的常任理事国制度，是战后按照政治实力的战略考虑而设立的。除非联合国根本改变它的体制，它不可能用民主这一规范来约束其成员国。因此，象联合国这样的国际组织面临着“越权或放任”的两难困境；而非政府组织，如绿色和平组织和国际大赦等，就在国际社会上发挥着类似反对党和抗议集团的功能。尤其是在西方民主国家，非政府组织通过动员公众舆论，已经实际成为有相当政治谈判能力的“准”政府组织。
自决有其自己的运转机制，它会产生新的问题。自决权的无限应用的结果是，产生出越来越多的国家；而国家越多，政治制度和文化价值观念就越来越多元化，而国际社会为了达成共识，能够继续有效协调各国之间的利益，在价值上就不得不采取中立立场和一定的实用主义作法。就象民主体制无法绝对保证其政府总是民主的，民族自决作为一种原则，并不能保证解决民族冲突问题。例如，阿尔及利亚和土耳其通过民主选举上台的政府，是对民主毫不感兴趣的伊斯兰原教旨主义者。
世界上有三千五百多个民族，而主权国家只有一百九十几个。普遍意义的自决权的逻辑结果，必然是现有的国际边界线受到挑战，国际社会将可能面临“无政府”状态（事实上，极端的理想主义者往往是具有无政府主义倾向的人）。几乎所有的国家都在不同的程度上，曾经或正在受民族冲突的困扰。历史上，民族自决的成功往往是经过军事较量的结果。今天，在自决似乎成为不言自明的政治原则的时候，它同样依赖于一定的内部和外部政治条件。
民族自决是一柄双刃剑。它可以斩断新独立的国家与殖民母国的联系，但被殖民国一旦独立，往往又要面临新的种族、贫富对立和宗教对抗等问题。一方面，民族自决是改变二十世纪国际政治地缘关系的重要力量；在理念上，它与人权的普遍性观点一脉相承，象征着全球范围内的“人民当家作主”；在实践上，它为在现有的政治结构中创造新的国家提供了法律依据。但另一方面，它的应用范围也同时受到质疑，它究竟是一项绝对的权利还是应该在顾及现有的国际秩序的前提下，被有选择地运用？它是民主诉求的逻辑结果，还是超越政治体制和疆域的道德力量？在什么情况下它不能适用？这些问题是人类社会当前面临的挑战。
必须承认，民族自决的成功与否，取决于它发生在什么时间、什么地区和涉及哪些人民，它从来没有被普遍地实施。作为一项国际法原则，它固然得到广泛的承认，但鉴于国际法是“弱法”，更多的时候，民族自决会成为实力政治的牺牲品。当然，我们不能因为有违法现象的存在而否定法律的效力，但法律效力不断被破坏的事实，又确实影响着法律的效力。在国际法上对民族自决权的处理中，实力政治的影响力表现得最为明显。
目前，国际法是根据有效原则，强调主权、不干涉内政以及国际承认，这不含价值观，不因国家政体的不同而区别对待。但随着人权和自决具有越来越普遍的意义，国际法的内容不可能长久地保持价值中立。法律的功能是维持现有秩序，而人类社会却是不断发展变化的，无法永远保持现状。一旦社会条件变化了，法律也应具有适应性。从“自决权”发展的历史来看，它作为一项集体权利，和作为个人权利的人权，越来越不可分割对待。
值得注意的是，欧洲安全与合作组织（OSZE）正在中西欧范围内，形成一个以人权和民主为共同价值体系的区域组织。于是，无论是内在的还是外在的自决，都在法律上越来越具有规范的意义。欧洲的一体化进程固然成为世界其他区域性组织的样板，但在世界上的其他区域，如南美、阿拉伯国家和亚太地区，区域组织缺乏稳固的民主政治体制和相应的政治文化，无论是在理念上还是在实践上，自决原则仍不足以限制和挑战国家主权原则。
自决不是目的，为自决而自决只能使人类社会退化到“部落政治”。今天，随着人类社会的技术进步和经济全球化，各国的经济和文化日益互相联系、渗透、依赖和互相影响，共同生存和发展应当成为人类大家庭的最终目标。
【参考文献】
1. Hans-Joachim Heintze. Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Voelkerrecht. Nomos Verlagsgesellschaft 1995.
2. Denise Bruehl-Moser. Die Entwicklung des Selbstbestimmungsrechts der Voelker. Basel und Frankfurt 1994.
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