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Issues Past Issues MCS 1997 Issue 4 香港模式、台湾经验与中国现实: 试析中共十五大的政治改革思路
Issues Past Issues MCS 1997 Issue 4 香港模式、台湾经验与中国现实: 试析中共十五大的政治改革思路
香港模式、台湾经验与中国现实:
试析中共十五大的政治改革思路
试析中共十五大的政治改革思路
一、政治日程与现实变革之间的鸿沟:十五大有关政治改革政策的文本解读
二、“依法治国”的理想与现实:概念的进步和思路的陈旧
三、基层政权的直接选举:台湾经验与大陆国情
四、结论及其他
【注 释】
二、“依法治国”的理想与现实:概念的进步和思路的陈旧
三、基层政权的直接选举:台湾经验与大陆国情
四、结论及其他
【注 释】
政治体制改革长期滞后，是中国政局多年来的一个重要特点，也被普遍认为是目前中国多种弊端的根源之一。[1] 中共十五大前，国内被长期压制的要求政治改革的呼声再度高涨。[2] 相应地，不久前闭幕的中共十五大用了一定的篇幅讨论了政治体制改革。[3] 那么，中共十五大在政治体制改革方面是不是提出了值得注意的内容?这些内容反映出中共当局在政治改革方面有什么样的思路? 进一步看，在今后五年或更长时期内，中共十五大提出的政治改革政策有没有可能落实?无论这些政策能否落实，对中国的实际政治变革又具有什么意义?当我们讨论十五大之后中国的走向时，这些无疑都是必须充份关注的重要课题。
本文的目的是分析中共十五大所制定的有关中国政治体制改革的思路和政策，研究其特点、意向与内涵，探讨其对于中国政治变革的含义，评估十五大政治改革思路的政策价值与实际影响，从而展望中国政治变革的未来发展。本文所依据的资料信息包括中共总书记江泽民在十五大上的报告、十五大会议过程本身的选举等程序以及十五大所产生的高层人事安排等，从中我们可以解读中国当局的政治改革路线和政策。当然，这样的分析还只是单纯在政策文本的层面；进一步的探讨则要求深入到另一个层面，即联系中国经济、政治发展的现实，来观察有关的政治改革政策。在本文中，这两个层面的分析不是截然分开、而是相互联系的；通过这种从文本到现实的分析，从而评估中共十五大有关政治体制改革的政策，以及政治改革在中国目前发展中的实际状况与可能走向。
一、政治日程与现实变革之间的鸿沟:十五大有关政治改革政策的文本解读
江泽民的十五大报告长达三万字，分为十个部份，其中第六部份题为“政治体制改革和民主法制建设”，篇幅约三千字，占整个报告的十分之一。在这三千字中“民主”一词出现了约三十四次。同时，报告的这一部份明确声称，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。”在报告的第四部份即有关社会主义初级阶段的论述中，也把政治方面的改革和建设列为一项主要内容，称“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”据报告称，这是中共“基本路线”在政治方面的体现，经济、政治、文化不同方面的改革是“有机统一，不可分割”的。
中共十五大没有回避有关政治体制改革的议题，而是重新把政治体制改革与经济体制改革和精神文明建设并列，列入所谓“全面”推进“建设有中国特色的社会主义事业”的总体部署。同时，十五大报告再三强调“民主”，不厌其烦地使用“民主”一词，重申中共十三大提出的“社会主义民主政治”，以民主和法制为基调来讨论政治体制改革。这些都说明，面对国内外的巨大压力，中共不得不至少在日程上再次讨论中国的政治体制改革，并在相当程度上以“民主”为基调来确定中国政治改革的基本内容。与十四大的以政治稳定为基调、尽量回避政治改革的做法相比，应该说中共十五大比十四大有明显的进步。[4]
不过，即使单纯在文本上，也不能高估这种进步。因为，十五大报告的这种结构、语言与词句，只是向1986年中共十二届六中全会的复归。十二届六中全会在讨论精神文明建设时，提出了所谓“社会主义建设的总体部署问题”，第一次把政治体制改革与经济体制改革和精神文明建设并列，给予政治体制改革以日程上的“合法性”。[5]
就实际改革措施而言，十五大还没有达到1987年中共十三大讨论政治体制改革的高度。十三大时，政治体制改革就被作为最重要的政策议题提出，成为大会之后中国改革的主要内容。[6] 而十五大报告虽然在语言上一定程度地重复了十三大报告的说法，但是，在思路和政策上却表现出了严重的局限性。
这些局限性主要表现为三个方面。首先，“民主”在这里只是一个空洞的口号，相应的政策措施则基本上付诸阙如。十五大报告虽然就当前和今后一段时间的政治体制改革提出了五项任务，即“健全民主制度”、“加强法制建设”、“进行机构改革”、“完善民主监督制度”和“维护安定团结”，但是在有关这五条的论述中却极少有具体的改革措施，更未涉及制度层面的改革步骤。这是中共十五大在政治体制改革方面最根本的局限性。
其次，十五大报告在谈论民主的时候有一个基本假设，就是目前中国已经具有了所谓的“社会主义民主”，而现在的任务只不过是进一步发展它而已。必须注意的是，中共十三大在讨论政治体制改革时，提出的目标是“建设社会主义民主政治”；而十五大则改变为“发展社会主义民主政治”。听起来，“发展”比“建设”更进步; 但实际上，十五大对中国现实政治状况的估计却脱离了实际。
十几年来，如何估计现行制度的“民主”程度，一直是中国政治体制改革中一项重要的辩论。1987年中共召开十三大之前对现行政治制度的基本估计是，“我们的制度是人民当家作主的”，问题只是要“发展”它，要使之达到“高度民主”。[7] 但是，十三大前夕，当时的中共总书记赵紫阳组织政治体制改革研究时，赵的主要政策顾问鲍彤对此提出质疑。鲍彤认为，政治体制改革就长远来讲一定要达到“高度民主”，但是现行制度下连“初级民主”都没有，侈谈什么“高度民主”? 鲍彤提出:“我们现在决不是高度民主，要退到底，承认没有高度民主，现在要搞初级民主。”[8] 正是在这种认识的基础上，当时鲍彤建议把中国政治改革的目标确定为“建设社会主义民主政治”。现在十五大将之改变为“发展社会主义民主政治”，等于假定中国已经存在所谓的“社会主义民主”。这样的前提将不可避免地大大削弱政治改革的幅度和力度。
再次，十五大报告试图把“民主”的内容囊括在“法治”之中，强调“发展民主必须依法治国”。抽象地看，这种对于民主和法制之间关系的理解也是正确的。但是问题在于，在中国现行的政治制度下，离开了以权力制衡和民众参与这两大民主要素，“依法治国”实际上是不可能实现的。
与中共十三大报告对于民主和法制关系的理解相对照，十五大报告的这种解释是一种退步。十三大报告在把“建设社会主义民主政治”确定为改革目标的同时，把法制囊括在民主之中，对法制的阐述在于强调，“通过改革，使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化”。与十五大报告“发展民主必须依法治国”、“依法治国可以把党的领导与发扬人民民主统一起来”等说法相比，十三大报告显然更加体认到，中国现行政治制度下难以实现法治的根本原因之所在。根据这种微妙的区别，可以说，十五大报告有关民主与法制关系的论述，实际的作用可能是试图以法治的口号来缓解甚至压制来自党内和社会上要求民主化的压力。
综上所述，十五大报告中有关政治体制改革的论述，显示了中共在面临来自党内、党外、国内、国际的相当压力下，已经不再完全拒绝政治体制改革，至少已经接受了政治体制改革和民主的口号，这与1989年以来中共的一贯政策相比是一个比较明显的进步。但是，这种进步有很大的局限。因为，在讨论政治体制改革时，中共更多地是使用虚假的前提，而不是正视政治现实;在偶尔触及真实问题时，则更多地是在消极被动地考虑如何在不得不谈论政治改革的时候保持所谓的“稳定”，而不是积极主动地通过政治改革来解决目前中国经济社会变迁中出现的大量问题;而在偶尔承认某些现实弊端时，中共又过多地使用空洞口号、单纯地表示决心以安抚民众，而不是真正、切实地提出制度变革的措施。
二、“依法治国”的理想与现实:概念的进步和思路的陈旧
中共十五大报告以相当的篇幅讨论了政治体制改革，除了上面所讨论的“日程效应”和“语言效应”之外，是不是完全没有提出值得注意的实质性内容呢? 也不尽然。我认为，在十五大报告中，有关政治体制改革的两点提法比较具有实质意义，反映出了当局改革思路的内容。这就是，第一，强调了“依法治国”，提出了“建立社会主义法治国家”;第二，承诺在“基层国家政权”一级实行直接选举。下面分别展开讨论。
在中共的文件中，“建设社会主义法治国家”是一个所谓的新“提法”。整个十五大报告的政治体制改革部份把“依法治国”放到提纲挈领的突出地位，用一大段文字集中论述了“依法治国”的内涵和意义，引出了“健全民主”等五项政治改革内容。在具体论述到法制建设时，还提出了“在2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的具体目标。此外，还要注意到，中共长期习用的相关概念是“法制”，而这次改成了“法治”。一般认为，“法制”的含义类似"rule by law"，而“法治”的含义则近乎"rule of law"。[9]
十五大报告强调“依法治国”和“法治”，其进步意义首先在于，这反映出以乔石为代表的改革派在人事上相对失利的同时取得了一个重要的政策进展。1996年前后，江泽民提出了所谓的“讲政治”，与乔石所主张的“讲法治”形成了鲜明对照。[10] 在遭遇到内外的强烈批评之后，江泽民逐渐抛弃了自己的“讲政治”的说法；这次则在十五大报告中更转而高谈“以法治国”。这可以被视为江泽民在政策主张上向乔石等作出让步，以缓和在人事上逼迫乔石退休而造成的紧张; 也可以被认为是整个中共领导层对“依法治国”的认识加深和加强了。前一点的政治含义是，江泽民虽然通过这次大会加强了自己的地位，但是其地位的强化并没有达到完全主导重要决策的地步; 后一点如可被确认，那当然是值得欢迎的。
就政治体制改革与经济社会变迁之间的关系而言，强化法治无疑是解决中国诸多社会弊端的当务之急。在过去的近二十年中，中国的市场化已经取得了决定性的进展，但相应地也出现了诸多乱象，市场规则不健全，这已构成了中国经济进一步发展的制度“瓶颈”，严重制约了经济和社会的进步。要改变这种局面，不能仅仅依靠市场体系本身的自然发育，同时还必须健全和完善法治。江泽民在十五大报告中说，“依法治国”是“发展社会主义市场经济的客观需要”，表达的应该就是这种看法。
从政治改革与社会稳定之间的关系来看，加强法制显然有助于政治稳定;如果能够通过加强法制来推进政治改革，把民主化的过程尽量变成一个法律制度改造和法制建设的过程，则可以较大程度地避免民主化过程中可能引发的社会动荡。目前，对中共来说，“稳定”已成为其政治上的最高目标，它甚至可以为了稳定而抵制改革，这在很大程度上成了中国政治改革的一大障碍。当然，要推动政治改革和民主化，并不意味着可以不顾稳定和秩序。对中共来说，“建设法治国家”自然要比“建设民主政治”稳妥得多；而对中国目前的整体社会心理来说，“建设法治国家”似乎也比“建设民主政治”更能得到较大多数人的拥护，从而可以减少推动政治改革的社会心理阻力。
既然十五大报告提出的“建设法治国家”是一个进步，那么，这种话语的进步究竟能不能落实为制度的进步呢? 如果要落实为制度上实质性的进步，主要的障碍又在哪里呢? 我认为，关键在于，可不可能在一党专制的政治体制下成功地建设一个“法治国家”?
中国政治体制的特点是权力高度集中的共产党一党专制，全国的权力集中在共产党手中，而党内权力又集中在中央领导层，甚至个别领导人手中。邓小平早在1980年就一针见血地指出过这点。[11] 如果比照英国的政治体制，我们或许可以把共产党中央看作“王室”，把党的领导人视为“君主”。即使在英国那样的君主政体中，也可以实现法治和民主，问题只不过在于如何架构实际的政治权力，怎样弱化和虚化“君主”和“王室”的权力。倘若真做到了这点，中共十五大所说的“人民民主”和“依法治国”也许就不难实现了。[12]
然而，在十五大报告中，我们不仅看不到任何试图虚化和弱化共产党权力的措施，反而看到强烈要求“加强共产党领导”的意图，并从十五大所产生的新的权力结构中看到了最高领导人个人的进一步集权。常识告诉我们，在这种权力高度集中的政治制度里，“民主”讲得再好听，“监督”说了几百遍，“法治”目标多清晰，都是完全没有用处的。在中国能不能实现法治，要害在于重构权力关系。只要有什么人或机构的权力高于法律，无论这个人是民选总统还是共产党总书记，也无论这个机构是皇室还是中央政治局，法治都不可能实现，所谓“依法治国”、“法律面前人人平等”必然是空话、废话、甚至假话。
那么，怎样才能使那些权力强大者老老实实地与平民一样遵奉法律呢?这当然首先要削弱他们的权力，要将权力分散、并在不同的权力握有者之间形成相互制约的关系。权力只能以权力来制约，而权力怎样分散、怎样相互制约，则需要宪法和法律来规定。有了这样的一套权力制衡的民主制度，即使象在英国那样依然存在君主，君主也不再握有至高无上的实际权力，因此其意志也不可能高于法律。只有这样，所谓的“依法治国”才可能实现。否则，如果权力非常集中，即使是民选总统，也一样可以破坏法治，践踏民主。
正是从这种理解出发，我认为，中共十三大的政治改革思路才是真正着眼于改造权力关系、推动民主化。根据这一思路，要通过党政分开来虚化党的权力；通过权力下放来弱化中央的权力；通过增强人大、工会等各种机构和组织的权力与功能，来逐渐分散原本集中在共产党手中的权力。只有在这样的架构下，民主参与才有意义，法治权威才不致遭到共产党强大权力的侵犯。
而十五大政治改革思路的根本缺陷就在于，忽视了对现行权力架构的改造。结果十五大所提的政治目标，如“加强民主监督”、“执法必严”、“人民当家作主”等等，实际上都不可能实现，因而全落了空。十五大报告又再次重申，“党要在宪法和法律的范围内活动”、“法律面前人人平等”、“任何人、任何组织都没有超越法律的特权”等等，这只不过是重复空洞的老调。从邓小平1980年8月18日的讲话算起，类似老调已前后讲了十七年了。为什么十七年来这些漂亮的口号从未实现过呢?只有找到其原因并解决之，这才是政治体制改革的要害。如果不从体制架构、权力分配等方面下手，死的宪法和法律怎么可能约束住那些活生生的有超越法律的特权的某些人和某些组织呢?
我在前面特意提到英国的例子，是因为中共这次强调“依法治国”，或许有其学习“香港经验”的含义。众所周知，民主与法治固然密不可分，但其中之区别也非常明显。我们可以从香港的长期繁荣稳定中看到法治的重要性和积极意义，但英治时代香港的政治体制是一个有法治而无民主的典型例子。[13] 中国大陆能不能引进香港的旧政治体制呢?
如果没有一种保障法律意志高于权力意志的架构和制度，香港的经验是不可能在大陆生根开花的。在整个邓小平时代，中共都有学习香港、新加坡经验的意图，也有建立规范、尊重法律的愿望。但是，每当规范和法律与极少数领导人的意志相冲突的时候，我们看到的总是领导人个人意志的胜利，以及规范与法律的失败。
仅以领导人退休为例，乔石等人在十五大上退出了中央政治局常委会，说明中共在邓小平之后开始尝试建立某种制度化的领导人更替规范。这并非第一次，早在邓小平年代的初期，年迈的叶剑英元帅退休时，中共就有建立这种规范的迹象。但是叶剑英退休之后，邓小平的权力空前巩固和扩大，他反而与陈云、李先念等其他元老革命家一起破坏了早先的规范，此后迟迟不肯退出领导层；甚至在从正式职位上卸任后，也还实际掌握着重大问题的最后决定权。对领导人退休规范的这种破坏，导致了邓小平时代高层政治极不稳定，社会和国家为此付出了极大的代价。
现在，随着乔石退休，江泽民的地位进一步巩固和加强了，权力的集中在表面上比邓小平有过之而无不及。那么，中共有没有可能再次建立规范并使之具有高于领导人个人意志的地位呢? 我的看法是，十五大的人事安排一方面开始从简单的规范做起，有了进步; 但另一方面却在加强个人集权，从而为最高领导人破坏规范留下了很大的空间。类似地，十五大的政治改革思路一方面强调“依法治国”，认识上有进步;但另一方面却根本没有针对现行权力结构采取任何变革措施。因此，结论只能是，在目前共产党一党专制的制度下，根本不可能实现“依法治国”。
三、基层政权的直接选举:台湾经验与大陆国情
中共十五大召开前后，有消息指出，中共当局准备今后几年内在县级实行直接选举，这个消息迄今没有得到证实。十五大报告中明确指出的是，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度。”所谓城乡基层政权，一般是指乡村的乡镇一级和城市的街道一级，应该不包括县和城市的区这一级。报告也没有明确谈到“直接选举”。不过，根据一些消息，似乎中国当局有意实行乡镇一级的直接选举。[14]
过去，中国大陆在乡镇一级也实行“选举”，只不过第一不是直接选举，第二缺少竞争机制。自从中共十三大引进差额选举之后，中国大陆的各级“选举”开始有了一点竞争。现在，中共十五大进一步强调在基层政权“健全民主”，似乎应该是要引进直接选举了。
迄今为止，中国大陆只在农村的村一级实行了基层民主选举，但村一级不是基层政权，而是农民的自治组织。[15] 这种选举从八十年代中期开始，其中真正的民主因素逐渐增多，从而引起了人们的密切关注。[16] 虽然在中文文献中，对如何判断农村村级选举的性质和意义还有争议和疑问[17]，但严肃的实地观察和实证研究发现，选民的选择在中国农村已经开始实质性地、有效地、并极大地影响与决定着被选举者的行为，形成了所谓的“选举关联”(electoral connection)。[18] 在民主化问题的文献中，这种关联被普遍认为是民主的基本要素，而在过去的共产主义制度下是不会存在的。[19]
为什么在中国权威主义的整体政治架构里，农村地区会出现局部的民主实践呢?这引起了人们的广泛兴趣。对此学者们大约有几种观点。一种观点强调个别领导人的作用，如前任全国人大委员长彭真为推动农村选举就发挥过很大的作用。至于为什么一向以保守强硬著称的彭真会这样做呢?单纯从个人心理与偏好这一层面来解释显然是不够充份的。一些学者通过对制度层面的深入研究发现，农村选举产生了所谓的“国家与社会的权力互强”的结果，因此对于加强共产党在农村基层的权力合法性有很大的帮助。[20]
还有一些学者则强调这种“局部民主化”所赖以生长的制度根基。比如，我本人的研究发现，在中国的共产主义制度下，农村与城市有两个重要的制度性区别，一个是“政治的制度相关性”(institutional relativeness)，另一个是“政治的制度性隔离”(institutional exclusiveness)。前者为农民参与村级自治组织的选举提供了动力，因为谁出任村领导与他们的利益密切相关;而后者则意味着，乡村的公共政治生活和非公共生活领域是彼此隔离的，所以选举不会象在城市的工作单位中那样导致管理的困难或效率的下降。这些特点使得农村能够具有初步民主化的制度基础。[21]
目前，中共当局显然还不能接受在县级以上直接实行真正的民主选举，更不要说在中国立即实行全国选举。而且，在没有相应配合条件的情况下，即使立即实行全国大选，这种选举能有多少实质性的民主成份，会很成问题。[22] 然而，若把直接选举从村级进一步引向乡镇一级和城市的街道一级，毕竟是中国政治变革的一个重要发展。但是，在乡镇和城市街道一级推行直接选举，是否可能象村庄选举那样成为“局部民主化”的实践，并进一步产生扩大效应呢?
台湾政治发展的经验表明，基层和地方选举确实对推动台湾的民主化发生过重要的作用。中共十五大提出的基层政权机关的民主选举，也未尝不是有意参考台湾经验。国民党在台湾民主化后依然保持了执政地位，对正面临着民主化压力、也肯定意识到未来还会有更大压力的中共来说，这不能不说是某种不得已情况下的有利选择。看来中共正在考虑从基层选举着手、加强其在基层的合法性和政治实力这样一种政治策略，这个策略甚至可能成为它未来的一个应变之策。十五大报告中含糊但也具体地谈到基层政权选举，相信背后有这种体认。
虽然在中国民主化战略的论争中，我本人是主张从基层和地方选举入手来推动中国民主化进程的。[23] 不过，我也认为，不应当对乡镇和城市街道直接选举的民主化意义过度乐观，或抱过高的预期。
首要的原因是，由于乡镇和城市街道体制的特点，乡镇和城市街道的选举未必能在短期内成为真正的民主选举，而且其全局性意义可能也有限。因为在城市里，国家主要是通过居民的工作“单位”来完成社会政治控制的，而国家的基层政权(即“街道”)在一般居民生活中的影响力很小。这一方面会抑制城市居民参与“街道”这个层面的基层政治生活的意愿，另一方面也大大缩小了在街道这个政治层面实现民主化选举的全局性意义。
在农村，作为基层国家政权的乡镇一级政府有很大的权力，能直接介入农民的生活，在这一级实行民主选举的意义当然要大一些。但是，一个乡通常有十几至几十个村庄，在目前的经济发展水平下，村庄之间的联系不强，基本上不存在乡一级的公共生活。因此，乡镇政权的选举很容易被政府操纵，不一定能真正体现选举的竞争性和选民意志。只有在乡镇企业相当发达的少数地方(或许能占全国乡镇的五十分之一)，才会形成一定程度的乡镇公共生活，而且这种公共生活对农民来说已十分重要。这样，选民才可能更活跃地联络组织起来，积极地参与选举，从而赋予选举以真正的民主意义。如果选举难以“真实化”，那么形式上的乡镇政权直接选举就会象今天中国的其他种种“选举”一样，不具备真正的意义。
第二，在权威主义的整体政治架构下，即使乡镇选举某一天能发展成为真正的选举，选举过程还可能受到盘根错节的地方派系的影响。从台湾的政治发展来看，这种地方派系至今还是民主化过程中的一个负面因素。中国的规模那么大，如果也象台湾一样形成了种种地方派系，其势力可能会比台湾的地方派系更大，这对于未来的民主化也会有较大的负面影响。
第三，基层政权的民主选举并不一定能迅速解决大陆经济与社会转型中的许多紧迫问题。这一情形与台湾是不一样的，台湾推行地方选举的时候，经济上不存在市场化转型的问题。而大陆今天面临的诸多问题，许多是市场化转型的产物，而市场化转型缺少政治上的配套改革则使得这些问题更加复杂尖锐。如果不能通过更大范围的政治改革来缓解这些矛盾，那么这些冲突积累到一定时候，就可能爆发而产生社会动荡。
所以我认为，基层和地方选举不宜单线推进，而必须有相应的配套措施，以制约选举中可能出现的地方派系和其他负面现象。其中最重要的两个制约因素，就是相对独立、公平的司法和自由的舆论。可惜，在权威主义制度下，最缺少的恰恰就是这两个因素。在这样的情况下，地方选举一旦真实化，就难免出现台湾那种情况了。
有没有可能至少在地方层面实行司法机关独立于中共党政机关的变革措施?有没有可能至少在县一级实行公共媒体独立于党政机关的变革措施?这样的变革措施并不会危及全国的政治安定，相反却可以增加地方的政治清明。也唯有这样的配套政治改革，才可能在基层解决中国社会经济转型中所出现的腐败等诸多问题。所以，我呼吁中共当局在考虑实行乡镇直接选举的同时，首先在县一级开放媒体，实行司法独立，实行配套政治改革，从而为中国的民主化转型开辟一条稳健可行的道路。
四、结论及其他
中共十五大加强了江泽民的地位、稳定了现行领导体制，同时也表明，中共将继续坚持邓小平路线、推进改革开放。这两件事都体现了政治和政策的连续性，强调的是“不变”而非变化。看来，中共准备在邓小平过去二十年来所制定的路线上继续走下去。邓小平路线的主要特点是，在实行经济自由化的同时加紧政治控制；虽然他也谈论政治改革，但是在政治上他更关心的其实是稳定而不是变革。1989年，当民众走上北京街头要求新闻自由、政治民主时，邓小平反而从十三大的政治改革政策大大后退，采取暴力措施予以回答。可以说，邓小平路线就是“一条腿走路”的改革路线，即经济的“腿”已走得很远，而政治的“腿”却还留在原地。
十五大把邓小平“旗帜”当作“灵魂”，这是为了加强江泽民作为邓小平继承人的地位，也是为了澄清中国内外对于邓小平死后中国走向的疑虑。把邓小平理论和马克思主义、毛泽东思想并列，就为中国政府的资本主义路线找到了意识形态根据。在这个基础上，十五大将让邓小平本来已经伸得很长的经济改革的这条“腿”迈得更远。一旦中国完成了对国有企业的股份制改造，恐怕将很难发现中国的经济和所谓的资本主义经济还有什么不同了。但是，在中国大陆，政治改革的“腿”却仍然很短。十五大报告虽然使用了相当篇幅讨论政治改革，也不断强调“民主”和“法治”，但是，怎样在权力高度集中的一党专制下实现民主和法治?十五大对此并没有任何交代。
强化法治的确是目前中国的当务之急，市场化转型中出现的诸多失序现象，都可以将其归结为缺少法治。中共十五大看到了这个问题，强调“依法治国”，这是一个好的发展。但是，中国法治的主要障碍，在于共产党及其领导人的意志高于法律意志。如何改变这种现象，中共十五大也没有提出任何实际措施。
乡村的选举是过去八年中国政治中唯一值得重视的制度变化，看来中共也有意进一步把它推广到乡镇一级。不过，这种试图把中共在基层的政治合法性逐渐从经济表现转移到选举的举动，面临着诸多困难，很可能在选民并不热心的情况下成为虚假的改革和虚假的选举。何况，素以保守著称的现任总理李鹏如果于1998年春天接任人大委员长，基层选举的推展会不会失去来自人大的动力，也是一个疑问。
与十四大不同的是，十五大上中共似乎开始走出1989年“六四”事件的阴影。不过，走出阴影的方式是试图把这个阴影锁在人们记忆的黑暗深处。政治变革的那条“腿”之所以如此短，一个重要的原因正是因为这条“腿”曾经“踩中”了天安门前的“地雷”。前总书记赵紫阳在十五大开幕那天上书要求重新评价“六四”，是看准了唯有消解这个阴影，中国的政治改革才可能有长足进步。可是，这种声音很容易被封杀。
二十年来在成功的政治控制下实现过经济繁荣，这使许多人(不仅是中共领导人)已经习惯于一条“腿”走路了；改用两条“腿”走，他们反而感觉不习惯、不稳当了。今后，到底是继续把那条政治改革之“腿”仅仅当做装饰，还是视之为麻烦，或者逐渐适应两条“腿”走路的日子，可以说是对这个政权的能力的一大挑战。从中共十五大的结果来看，他们是一方面把政治改革和“民主”、“法治”当作某种装饰品，以换得民众的同情和等待，从而缓和眼前面临的政治变革压力;另一方面则实际上把政治改革和“民主”、“法治”看成是麻烦，采取多种手法来加以限制。在这样的情况下，很难期待今后几年内中国会出现实质性的政治体制改革。
【注 释】
[1] 吴国光，《赵紫阳与政治改革》(香港: 太平洋世纪研究所，1997)。
[2] 北大教授商德文要求实行普选和多党制; 新华社记者杨继绳撰文呼吁政治体制改革;并参见《与总书记谈心》(北京: 中国社会科学出版社，1996)。
[3] 江泽民，“高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪─在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告”。以下出自此文的引文不另加注。
[4] 江泽民，“加开改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色的社会主义事业的更大胜利─在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告”，载中共中央文献研究室编，《十四大以来重要文献选编》(北京:人民出版社，1995)，上册，第1至47页。
[5] 参见《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。
[6] 参见赵紫阳，“沿着有中国特色的社会主义道路前进─在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”，载《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》(北京:人民出版社，1987)，第1至64页。以下凡是明确交代出自此文的引文不另加注。
[7] 同注[5]。
[8] 吴国光，《赵紫阳与政治改革》，第91页。关于当时的争论，参见该书第三章注20。
[9] 中共分别使用“法制”和“法治”的含义究竟为何，并没有官方的明确界定。但据中国权威法学家江平说，中共当局非常清楚这两个词之间存在的重大分别，中共是长期不赞成使用“法治”而仅仅谈论“法制”的。参见郑永年等，《十五大治国蓝图》(香港: 太平洋世纪出版社，1997)。
[10] 参见吴国光，“讲政治，讲法治，讲政改?”，《信报》1996年10月10日。
[11] 邓小平，“关于党和国家领导制度的改革”，载《邓小平文选》(北京: 人民出版社)，第二卷。
[12] 这当然只是一种假设。因为英国的政治制度是其历史发展的产物，而中国今后的历史发展能否产生类似的制度，目前只能是一个假设性的问题。传统王室和列宁主义政党之间的重大区别，以及传统英国君主政治制度和当代中国共产主义政治制度之间的重大区别，可能决定了中国今后根本不可能走上英国几百年前的道路。我在此提出这个问题的用意仅仅在于说明，即使假设共产党的领导地位不改变、也同样可能实现“依法治国”，那么在目前的这种中共执政的情况下，至少是根本不可能实现所谓的“依法治国”的。
[13] 参见: 《香港的政府与政治》(上海: 上海人民出版社，1988)。
[14] Asian Wall Street Journal，September 20，1997.
[15] 赵紫阳曾经专门明确此点。参见吴国光，《赵紫阳与政治改革》。
[16] 郑永年，“乡村民主和中国政治进程”，《二十一世纪》，第35期(1996年6月)，第24至33页;王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，《二十一世纪》，第40期(1997年4月)，第147至158页; International Republican Institute，People's Republic of China Election Observation Report，May 15─31，1994 (Washington: 1995); Kevin O'Brien，"Implementing Political Reform in China's Villages，" The Australian Journal of Chinese Affairs，No.32(July 1994)，pp.33─59; Susan Lawrence，"Democracy，Chinese Style，" The Australian Journal of Chinese Affairs，No.32 (July 1994)，pp.61─68; and Melanie Manion，"The Electoral Connection in the Chinese Countryside，" American Political Science Review，Vol.90，No.4 (December 1996)，pp.736─748.
[17] 何清涟，“农村基层社会恶势力的兴起”，《二十一世纪》，第41期(1996年6月)，第129至134页; 陆菲云，“重建农村社会秩序的尝试”，《明报》，1997年4月30日。
[18] 见注[16]Manion文。
[19] Robert A. Dahl，Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press); Charles E. Lindblom，Politics and Markets (New York: Basic Books，1977); Samuel H. Barnes，Representation in Italy: Institutionalized Tradition and Electoral Choice (Chicago: University of Chicago Press，1977); John D. Huber and G. Bingham Powell，Jr.，"Congruence between Citizens and Policymakers in Two Versions of Liberal Democracy，" World Politics 46 (April 1994)，pp.291─325.
[20] 见注[16]所引王旭文。
[21] Guoguang Wu，"Why Villages? Why Peasants? " A Paper Presented at the Conference on "Grassroots Elections on Both Sides of the Taiwan Straits"，Harvard University，May 1997.
[22] Satori，"How Far Can A Free Government Travel? " Journal of Democracy，1996.
[23] 参见吴国光、郑永年，《论中央地方关系》(香港:牛津大学出版社，1995);吴国光，“论制度化分权”，《二十一世纪》;吴国光，“再论制度化分权”，《二十一世纪》。
本文的目的是分析中共十五大所制定的有关中国政治体制改革的思路和政策，研究其特点、意向与内涵，探讨其对于中国政治变革的含义，评估十五大政治改革思路的政策价值与实际影响，从而展望中国政治变革的未来发展。本文所依据的资料信息包括中共总书记江泽民在十五大上的报告、十五大会议过程本身的选举等程序以及十五大所产生的高层人事安排等，从中我们可以解读中国当局的政治改革路线和政策。当然，这样的分析还只是单纯在政策文本的层面；进一步的探讨则要求深入到另一个层面，即联系中国经济、政治发展的现实，来观察有关的政治改革政策。在本文中，这两个层面的分析不是截然分开、而是相互联系的；通过这种从文本到现实的分析，从而评估中共十五大有关政治体制改革的政策，以及政治改革在中国目前发展中的实际状况与可能走向。
一、政治日程与现实变革之间的鸿沟:十五大有关政治改革政策的文本解读
江泽民的十五大报告长达三万字，分为十个部份，其中第六部份题为“政治体制改革和民主法制建设”，篇幅约三千字，占整个报告的十分之一。在这三千字中“民主”一词出现了约三十四次。同时，报告的这一部份明确声称，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。”在报告的第四部份即有关社会主义初级阶段的论述中，也把政治方面的改革和建设列为一项主要内容，称“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”据报告称，这是中共“基本路线”在政治方面的体现，经济、政治、文化不同方面的改革是“有机统一，不可分割”的。
中共十五大没有回避有关政治体制改革的议题，而是重新把政治体制改革与经济体制改革和精神文明建设并列，列入所谓“全面”推进“建设有中国特色的社会主义事业”的总体部署。同时，十五大报告再三强调“民主”，不厌其烦地使用“民主”一词，重申中共十三大提出的“社会主义民主政治”，以民主和法制为基调来讨论政治体制改革。这些都说明，面对国内外的巨大压力，中共不得不至少在日程上再次讨论中国的政治体制改革，并在相当程度上以“民主”为基调来确定中国政治改革的基本内容。与十四大的以政治稳定为基调、尽量回避政治改革的做法相比，应该说中共十五大比十四大有明显的进步。[4]
不过，即使单纯在文本上，也不能高估这种进步。因为，十五大报告的这种结构、语言与词句，只是向1986年中共十二届六中全会的复归。十二届六中全会在讨论精神文明建设时，提出了所谓“社会主义建设的总体部署问题”，第一次把政治体制改革与经济体制改革和精神文明建设并列，给予政治体制改革以日程上的“合法性”。[5]
就实际改革措施而言，十五大还没有达到1987年中共十三大讨论政治体制改革的高度。十三大时，政治体制改革就被作为最重要的政策议题提出，成为大会之后中国改革的主要内容。[6] 而十五大报告虽然在语言上一定程度地重复了十三大报告的说法，但是，在思路和政策上却表现出了严重的局限性。
这些局限性主要表现为三个方面。首先，“民主”在这里只是一个空洞的口号，相应的政策措施则基本上付诸阙如。十五大报告虽然就当前和今后一段时间的政治体制改革提出了五项任务，即“健全民主制度”、“加强法制建设”、“进行机构改革”、“完善民主监督制度”和“维护安定团结”，但是在有关这五条的论述中却极少有具体的改革措施，更未涉及制度层面的改革步骤。这是中共十五大在政治体制改革方面最根本的局限性。
其次，十五大报告在谈论民主的时候有一个基本假设，就是目前中国已经具有了所谓的“社会主义民主”，而现在的任务只不过是进一步发展它而已。必须注意的是，中共十三大在讨论政治体制改革时，提出的目标是“建设社会主义民主政治”；而十五大则改变为“发展社会主义民主政治”。听起来，“发展”比“建设”更进步; 但实际上，十五大对中国现实政治状况的估计却脱离了实际。
十几年来，如何估计现行制度的“民主”程度，一直是中国政治体制改革中一项重要的辩论。1987年中共召开十三大之前对现行政治制度的基本估计是，“我们的制度是人民当家作主的”，问题只是要“发展”它，要使之达到“高度民主”。[7] 但是，十三大前夕，当时的中共总书记赵紫阳组织政治体制改革研究时，赵的主要政策顾问鲍彤对此提出质疑。鲍彤认为，政治体制改革就长远来讲一定要达到“高度民主”，但是现行制度下连“初级民主”都没有，侈谈什么“高度民主”? 鲍彤提出:“我们现在决不是高度民主，要退到底，承认没有高度民主，现在要搞初级民主。”[8] 正是在这种认识的基础上，当时鲍彤建议把中国政治改革的目标确定为“建设社会主义民主政治”。现在十五大将之改变为“发展社会主义民主政治”，等于假定中国已经存在所谓的“社会主义民主”。这样的前提将不可避免地大大削弱政治改革的幅度和力度。
再次，十五大报告试图把“民主”的内容囊括在“法治”之中，强调“发展民主必须依法治国”。抽象地看，这种对于民主和法制之间关系的理解也是正确的。但是问题在于，在中国现行的政治制度下，离开了以权力制衡和民众参与这两大民主要素，“依法治国”实际上是不可能实现的。
与中共十三大报告对于民主和法制关系的理解相对照，十五大报告的这种解释是一种退步。十三大报告在把“建设社会主义民主政治”确定为改革目标的同时，把法制囊括在民主之中，对法制的阐述在于强调，“通过改革，使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化”。与十五大报告“发展民主必须依法治国”、“依法治国可以把党的领导与发扬人民民主统一起来”等说法相比，十三大报告显然更加体认到，中国现行政治制度下难以实现法治的根本原因之所在。根据这种微妙的区别，可以说，十五大报告有关民主与法制关系的论述，实际的作用可能是试图以法治的口号来缓解甚至压制来自党内和社会上要求民主化的压力。
综上所述，十五大报告中有关政治体制改革的论述，显示了中共在面临来自党内、党外、国内、国际的相当压力下，已经不再完全拒绝政治体制改革，至少已经接受了政治体制改革和民主的口号，这与1989年以来中共的一贯政策相比是一个比较明显的进步。但是，这种进步有很大的局限。因为，在讨论政治体制改革时，中共更多地是使用虚假的前提，而不是正视政治现实;在偶尔触及真实问题时，则更多地是在消极被动地考虑如何在不得不谈论政治改革的时候保持所谓的“稳定”，而不是积极主动地通过政治改革来解决目前中国经济社会变迁中出现的大量问题;而在偶尔承认某些现实弊端时，中共又过多地使用空洞口号、单纯地表示决心以安抚民众，而不是真正、切实地提出制度变革的措施。
二、“依法治国”的理想与现实:概念的进步和思路的陈旧
中共十五大报告以相当的篇幅讨论了政治体制改革，除了上面所讨论的“日程效应”和“语言效应”之外，是不是完全没有提出值得注意的实质性内容呢? 也不尽然。我认为，在十五大报告中，有关政治体制改革的两点提法比较具有实质意义，反映出了当局改革思路的内容。这就是，第一，强调了“依法治国”，提出了“建立社会主义法治国家”;第二，承诺在“基层国家政权”一级实行直接选举。下面分别展开讨论。
在中共的文件中，“建设社会主义法治国家”是一个所谓的新“提法”。整个十五大报告的政治体制改革部份把“依法治国”放到提纲挈领的突出地位，用一大段文字集中论述了“依法治国”的内涵和意义，引出了“健全民主”等五项政治改革内容。在具体论述到法制建设时，还提出了“在2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的具体目标。此外，还要注意到，中共长期习用的相关概念是“法制”，而这次改成了“法治”。一般认为，“法制”的含义类似"rule by law"，而“法治”的含义则近乎"rule of law"。[9]
十五大报告强调“依法治国”和“法治”，其进步意义首先在于，这反映出以乔石为代表的改革派在人事上相对失利的同时取得了一个重要的政策进展。1996年前后，江泽民提出了所谓的“讲政治”，与乔石所主张的“讲法治”形成了鲜明对照。[10] 在遭遇到内外的强烈批评之后，江泽民逐渐抛弃了自己的“讲政治”的说法；这次则在十五大报告中更转而高谈“以法治国”。这可以被视为江泽民在政策主张上向乔石等作出让步，以缓和在人事上逼迫乔石退休而造成的紧张; 也可以被认为是整个中共领导层对“依法治国”的认识加深和加强了。前一点的政治含义是，江泽民虽然通过这次大会加强了自己的地位，但是其地位的强化并没有达到完全主导重要决策的地步; 后一点如可被确认，那当然是值得欢迎的。
就政治体制改革与经济社会变迁之间的关系而言，强化法治无疑是解决中国诸多社会弊端的当务之急。在过去的近二十年中，中国的市场化已经取得了决定性的进展，但相应地也出现了诸多乱象，市场规则不健全，这已构成了中国经济进一步发展的制度“瓶颈”，严重制约了经济和社会的进步。要改变这种局面，不能仅仅依靠市场体系本身的自然发育，同时还必须健全和完善法治。江泽民在十五大报告中说，“依法治国”是“发展社会主义市场经济的客观需要”，表达的应该就是这种看法。
从政治改革与社会稳定之间的关系来看，加强法制显然有助于政治稳定;如果能够通过加强法制来推进政治改革，把民主化的过程尽量变成一个法律制度改造和法制建设的过程，则可以较大程度地避免民主化过程中可能引发的社会动荡。目前，对中共来说，“稳定”已成为其政治上的最高目标，它甚至可以为了稳定而抵制改革，这在很大程度上成了中国政治改革的一大障碍。当然，要推动政治改革和民主化，并不意味着可以不顾稳定和秩序。对中共来说，“建设法治国家”自然要比“建设民主政治”稳妥得多；而对中国目前的整体社会心理来说，“建设法治国家”似乎也比“建设民主政治”更能得到较大多数人的拥护，从而可以减少推动政治改革的社会心理阻力。
既然十五大报告提出的“建设法治国家”是一个进步，那么，这种话语的进步究竟能不能落实为制度的进步呢? 如果要落实为制度上实质性的进步，主要的障碍又在哪里呢? 我认为，关键在于，可不可能在一党专制的政治体制下成功地建设一个“法治国家”?
中国政治体制的特点是权力高度集中的共产党一党专制，全国的权力集中在共产党手中，而党内权力又集中在中央领导层，甚至个别领导人手中。邓小平早在1980年就一针见血地指出过这点。[11] 如果比照英国的政治体制，我们或许可以把共产党中央看作“王室”，把党的领导人视为“君主”。即使在英国那样的君主政体中，也可以实现法治和民主，问题只不过在于如何架构实际的政治权力，怎样弱化和虚化“君主”和“王室”的权力。倘若真做到了这点，中共十五大所说的“人民民主”和“依法治国”也许就不难实现了。[12]
然而，在十五大报告中，我们不仅看不到任何试图虚化和弱化共产党权力的措施，反而看到强烈要求“加强共产党领导”的意图，并从十五大所产生的新的权力结构中看到了最高领导人个人的进一步集权。常识告诉我们，在这种权力高度集中的政治制度里，“民主”讲得再好听，“监督”说了几百遍，“法治”目标多清晰，都是完全没有用处的。在中国能不能实现法治，要害在于重构权力关系。只要有什么人或机构的权力高于法律，无论这个人是民选总统还是共产党总书记，也无论这个机构是皇室还是中央政治局，法治都不可能实现，所谓“依法治国”、“法律面前人人平等”必然是空话、废话、甚至假话。
那么，怎样才能使那些权力强大者老老实实地与平民一样遵奉法律呢?这当然首先要削弱他们的权力，要将权力分散、并在不同的权力握有者之间形成相互制约的关系。权力只能以权力来制约，而权力怎样分散、怎样相互制约，则需要宪法和法律来规定。有了这样的一套权力制衡的民主制度，即使象在英国那样依然存在君主，君主也不再握有至高无上的实际权力，因此其意志也不可能高于法律。只有这样，所谓的“依法治国”才可能实现。否则，如果权力非常集中，即使是民选总统，也一样可以破坏法治，践踏民主。
正是从这种理解出发，我认为，中共十三大的政治改革思路才是真正着眼于改造权力关系、推动民主化。根据这一思路，要通过党政分开来虚化党的权力；通过权力下放来弱化中央的权力；通过增强人大、工会等各种机构和组织的权力与功能，来逐渐分散原本集中在共产党手中的权力。只有在这样的架构下，民主参与才有意义，法治权威才不致遭到共产党强大权力的侵犯。
而十五大政治改革思路的根本缺陷就在于，忽视了对现行权力架构的改造。结果十五大所提的政治目标，如“加强民主监督”、“执法必严”、“人民当家作主”等等，实际上都不可能实现，因而全落了空。十五大报告又再次重申，“党要在宪法和法律的范围内活动”、“法律面前人人平等”、“任何人、任何组织都没有超越法律的特权”等等，这只不过是重复空洞的老调。从邓小平1980年8月18日的讲话算起，类似老调已前后讲了十七年了。为什么十七年来这些漂亮的口号从未实现过呢?只有找到其原因并解决之，这才是政治体制改革的要害。如果不从体制架构、权力分配等方面下手，死的宪法和法律怎么可能约束住那些活生生的有超越法律的特权的某些人和某些组织呢?
我在前面特意提到英国的例子，是因为中共这次强调“依法治国”，或许有其学习“香港经验”的含义。众所周知，民主与法治固然密不可分，但其中之区别也非常明显。我们可以从香港的长期繁荣稳定中看到法治的重要性和积极意义，但英治时代香港的政治体制是一个有法治而无民主的典型例子。[13] 中国大陆能不能引进香港的旧政治体制呢?
如果没有一种保障法律意志高于权力意志的架构和制度，香港的经验是不可能在大陆生根开花的。在整个邓小平时代，中共都有学习香港、新加坡经验的意图，也有建立规范、尊重法律的愿望。但是，每当规范和法律与极少数领导人的意志相冲突的时候，我们看到的总是领导人个人意志的胜利，以及规范与法律的失败。
仅以领导人退休为例，乔石等人在十五大上退出了中央政治局常委会，说明中共在邓小平之后开始尝试建立某种制度化的领导人更替规范。这并非第一次，早在邓小平年代的初期，年迈的叶剑英元帅退休时，中共就有建立这种规范的迹象。但是叶剑英退休之后，邓小平的权力空前巩固和扩大，他反而与陈云、李先念等其他元老革命家一起破坏了早先的规范，此后迟迟不肯退出领导层；甚至在从正式职位上卸任后，也还实际掌握着重大问题的最后决定权。对领导人退休规范的这种破坏，导致了邓小平时代高层政治极不稳定，社会和国家为此付出了极大的代价。
现在，随着乔石退休，江泽民的地位进一步巩固和加强了，权力的集中在表面上比邓小平有过之而无不及。那么，中共有没有可能再次建立规范并使之具有高于领导人个人意志的地位呢? 我的看法是，十五大的人事安排一方面开始从简单的规范做起，有了进步; 但另一方面却在加强个人集权，从而为最高领导人破坏规范留下了很大的空间。类似地，十五大的政治改革思路一方面强调“依法治国”，认识上有进步;但另一方面却根本没有针对现行权力结构采取任何变革措施。因此，结论只能是，在目前共产党一党专制的制度下，根本不可能实现“依法治国”。
三、基层政权的直接选举:台湾经验与大陆国情
中共十五大召开前后，有消息指出，中共当局准备今后几年内在县级实行直接选举，这个消息迄今没有得到证实。十五大报告中明确指出的是，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度。”所谓城乡基层政权，一般是指乡村的乡镇一级和城市的街道一级，应该不包括县和城市的区这一级。报告也没有明确谈到“直接选举”。不过，根据一些消息，似乎中国当局有意实行乡镇一级的直接选举。[14]
过去，中国大陆在乡镇一级也实行“选举”，只不过第一不是直接选举，第二缺少竞争机制。自从中共十三大引进差额选举之后，中国大陆的各级“选举”开始有了一点竞争。现在，中共十五大进一步强调在基层政权“健全民主”，似乎应该是要引进直接选举了。
迄今为止，中国大陆只在农村的村一级实行了基层民主选举，但村一级不是基层政权，而是农民的自治组织。[15] 这种选举从八十年代中期开始，其中真正的民主因素逐渐增多，从而引起了人们的密切关注。[16] 虽然在中文文献中，对如何判断农村村级选举的性质和意义还有争议和疑问[17]，但严肃的实地观察和实证研究发现，选民的选择在中国农村已经开始实质性地、有效地、并极大地影响与决定着被选举者的行为，形成了所谓的“选举关联”(electoral connection)。[18] 在民主化问题的文献中，这种关联被普遍认为是民主的基本要素，而在过去的共产主义制度下是不会存在的。[19]
为什么在中国权威主义的整体政治架构里，农村地区会出现局部的民主实践呢?这引起了人们的广泛兴趣。对此学者们大约有几种观点。一种观点强调个别领导人的作用，如前任全国人大委员长彭真为推动农村选举就发挥过很大的作用。至于为什么一向以保守强硬著称的彭真会这样做呢?单纯从个人心理与偏好这一层面来解释显然是不够充份的。一些学者通过对制度层面的深入研究发现，农村选举产生了所谓的“国家与社会的权力互强”的结果，因此对于加强共产党在农村基层的权力合法性有很大的帮助。[20]
还有一些学者则强调这种“局部民主化”所赖以生长的制度根基。比如，我本人的研究发现，在中国的共产主义制度下，农村与城市有两个重要的制度性区别，一个是“政治的制度相关性”(institutional relativeness)，另一个是“政治的制度性隔离”(institutional exclusiveness)。前者为农民参与村级自治组织的选举提供了动力，因为谁出任村领导与他们的利益密切相关;而后者则意味着，乡村的公共政治生活和非公共生活领域是彼此隔离的，所以选举不会象在城市的工作单位中那样导致管理的困难或效率的下降。这些特点使得农村能够具有初步民主化的制度基础。[21]
目前，中共当局显然还不能接受在县级以上直接实行真正的民主选举，更不要说在中国立即实行全国选举。而且，在没有相应配合条件的情况下，即使立即实行全国大选，这种选举能有多少实质性的民主成份，会很成问题。[22] 然而，若把直接选举从村级进一步引向乡镇一级和城市的街道一级，毕竟是中国政治变革的一个重要发展。但是，在乡镇和城市街道一级推行直接选举，是否可能象村庄选举那样成为“局部民主化”的实践，并进一步产生扩大效应呢?
台湾政治发展的经验表明，基层和地方选举确实对推动台湾的民主化发生过重要的作用。中共十五大提出的基层政权机关的民主选举，也未尝不是有意参考台湾经验。国民党在台湾民主化后依然保持了执政地位，对正面临着民主化压力、也肯定意识到未来还会有更大压力的中共来说，这不能不说是某种不得已情况下的有利选择。看来中共正在考虑从基层选举着手、加强其在基层的合法性和政治实力这样一种政治策略，这个策略甚至可能成为它未来的一个应变之策。十五大报告中含糊但也具体地谈到基层政权选举，相信背后有这种体认。
虽然在中国民主化战略的论争中，我本人是主张从基层和地方选举入手来推动中国民主化进程的。[23] 不过，我也认为，不应当对乡镇和城市街道直接选举的民主化意义过度乐观，或抱过高的预期。
首要的原因是，由于乡镇和城市街道体制的特点，乡镇和城市街道的选举未必能在短期内成为真正的民主选举，而且其全局性意义可能也有限。因为在城市里，国家主要是通过居民的工作“单位”来完成社会政治控制的，而国家的基层政权(即“街道”)在一般居民生活中的影响力很小。这一方面会抑制城市居民参与“街道”这个层面的基层政治生活的意愿，另一方面也大大缩小了在街道这个政治层面实现民主化选举的全局性意义。
在农村，作为基层国家政权的乡镇一级政府有很大的权力，能直接介入农民的生活，在这一级实行民主选举的意义当然要大一些。但是，一个乡通常有十几至几十个村庄，在目前的经济发展水平下，村庄之间的联系不强，基本上不存在乡一级的公共生活。因此，乡镇政权的选举很容易被政府操纵，不一定能真正体现选举的竞争性和选民意志。只有在乡镇企业相当发达的少数地方(或许能占全国乡镇的五十分之一)，才会形成一定程度的乡镇公共生活，而且这种公共生活对农民来说已十分重要。这样，选民才可能更活跃地联络组织起来，积极地参与选举，从而赋予选举以真正的民主意义。如果选举难以“真实化”，那么形式上的乡镇政权直接选举就会象今天中国的其他种种“选举”一样，不具备真正的意义。
第二，在权威主义的整体政治架构下，即使乡镇选举某一天能发展成为真正的选举，选举过程还可能受到盘根错节的地方派系的影响。从台湾的政治发展来看，这种地方派系至今还是民主化过程中的一个负面因素。中国的规模那么大，如果也象台湾一样形成了种种地方派系，其势力可能会比台湾的地方派系更大，这对于未来的民主化也会有较大的负面影响。
第三，基层政权的民主选举并不一定能迅速解决大陆经济与社会转型中的许多紧迫问题。这一情形与台湾是不一样的，台湾推行地方选举的时候，经济上不存在市场化转型的问题。而大陆今天面临的诸多问题，许多是市场化转型的产物，而市场化转型缺少政治上的配套改革则使得这些问题更加复杂尖锐。如果不能通过更大范围的政治改革来缓解这些矛盾，那么这些冲突积累到一定时候，就可能爆发而产生社会动荡。
所以我认为，基层和地方选举不宜单线推进，而必须有相应的配套措施，以制约选举中可能出现的地方派系和其他负面现象。其中最重要的两个制约因素，就是相对独立、公平的司法和自由的舆论。可惜，在权威主义制度下，最缺少的恰恰就是这两个因素。在这样的情况下，地方选举一旦真实化，就难免出现台湾那种情况了。
有没有可能至少在地方层面实行司法机关独立于中共党政机关的变革措施?有没有可能至少在县一级实行公共媒体独立于党政机关的变革措施?这样的变革措施并不会危及全国的政治安定，相反却可以增加地方的政治清明。也唯有这样的配套政治改革，才可能在基层解决中国社会经济转型中所出现的腐败等诸多问题。所以，我呼吁中共当局在考虑实行乡镇直接选举的同时，首先在县一级开放媒体，实行司法独立，实行配套政治改革，从而为中国的民主化转型开辟一条稳健可行的道路。
四、结论及其他
中共十五大加强了江泽民的地位、稳定了现行领导体制，同时也表明，中共将继续坚持邓小平路线、推进改革开放。这两件事都体现了政治和政策的连续性，强调的是“不变”而非变化。看来，中共准备在邓小平过去二十年来所制定的路线上继续走下去。邓小平路线的主要特点是，在实行经济自由化的同时加紧政治控制；虽然他也谈论政治改革，但是在政治上他更关心的其实是稳定而不是变革。1989年，当民众走上北京街头要求新闻自由、政治民主时，邓小平反而从十三大的政治改革政策大大后退，采取暴力措施予以回答。可以说，邓小平路线就是“一条腿走路”的改革路线，即经济的“腿”已走得很远，而政治的“腿”却还留在原地。
十五大把邓小平“旗帜”当作“灵魂”，这是为了加强江泽民作为邓小平继承人的地位，也是为了澄清中国内外对于邓小平死后中国走向的疑虑。把邓小平理论和马克思主义、毛泽东思想并列，就为中国政府的资本主义路线找到了意识形态根据。在这个基础上，十五大将让邓小平本来已经伸得很长的经济改革的这条“腿”迈得更远。一旦中国完成了对国有企业的股份制改造，恐怕将很难发现中国的经济和所谓的资本主义经济还有什么不同了。但是，在中国大陆，政治改革的“腿”却仍然很短。十五大报告虽然使用了相当篇幅讨论政治改革，也不断强调“民主”和“法治”，但是，怎样在权力高度集中的一党专制下实现民主和法治?十五大对此并没有任何交代。
强化法治的确是目前中国的当务之急，市场化转型中出现的诸多失序现象，都可以将其归结为缺少法治。中共十五大看到了这个问题，强调“依法治国”，这是一个好的发展。但是，中国法治的主要障碍，在于共产党及其领导人的意志高于法律意志。如何改变这种现象，中共十五大也没有提出任何实际措施。
乡村的选举是过去八年中国政治中唯一值得重视的制度变化，看来中共也有意进一步把它推广到乡镇一级。不过，这种试图把中共在基层的政治合法性逐渐从经济表现转移到选举的举动，面临着诸多困难，很可能在选民并不热心的情况下成为虚假的改革和虚假的选举。何况，素以保守著称的现任总理李鹏如果于1998年春天接任人大委员长，基层选举的推展会不会失去来自人大的动力，也是一个疑问。
与十四大不同的是，十五大上中共似乎开始走出1989年“六四”事件的阴影。不过，走出阴影的方式是试图把这个阴影锁在人们记忆的黑暗深处。政治变革的那条“腿”之所以如此短，一个重要的原因正是因为这条“腿”曾经“踩中”了天安门前的“地雷”。前总书记赵紫阳在十五大开幕那天上书要求重新评价“六四”，是看准了唯有消解这个阴影，中国的政治改革才可能有长足进步。可是，这种声音很容易被封杀。
二十年来在成功的政治控制下实现过经济繁荣，这使许多人(不仅是中共领导人)已经习惯于一条“腿”走路了；改用两条“腿”走，他们反而感觉不习惯、不稳当了。今后，到底是继续把那条政治改革之“腿”仅仅当做装饰，还是视之为麻烦，或者逐渐适应两条“腿”走路的日子，可以说是对这个政权的能力的一大挑战。从中共十五大的结果来看，他们是一方面把政治改革和“民主”、“法治”当作某种装饰品，以换得民众的同情和等待，从而缓和眼前面临的政治变革压力;另一方面则实际上把政治改革和“民主”、“法治”看成是麻烦，采取多种手法来加以限制。在这样的情况下，很难期待今后几年内中国会出现实质性的政治体制改革。
【注 释】
[1] 吴国光，《赵紫阳与政治改革》(香港: 太平洋世纪研究所，1997)。
[2] 北大教授商德文要求实行普选和多党制; 新华社记者杨继绳撰文呼吁政治体制改革;并参见《与总书记谈心》(北京: 中国社会科学出版社，1996)。
[3] 江泽民，“高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪─在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告”。以下出自此文的引文不另加注。
[4] 江泽民，“加开改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色的社会主义事业的更大胜利─在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告”，载中共中央文献研究室编，《十四大以来重要文献选编》(北京:人民出版社，1995)，上册，第1至47页。
[5] 参见《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》。
[6] 参见赵紫阳，“沿着有中国特色的社会主义道路前进─在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告”，载《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》(北京:人民出版社，1987)，第1至64页。以下凡是明确交代出自此文的引文不另加注。
[7] 同注[5]。
[8] 吴国光，《赵紫阳与政治改革》，第91页。关于当时的争论，参见该书第三章注20。
[9] 中共分别使用“法制”和“法治”的含义究竟为何，并没有官方的明确界定。但据中国权威法学家江平说，中共当局非常清楚这两个词之间存在的重大分别，中共是长期不赞成使用“法治”而仅仅谈论“法制”的。参见郑永年等，《十五大治国蓝图》(香港: 太平洋世纪出版社，1997)。
[10] 参见吴国光，“讲政治，讲法治，讲政改?”，《信报》1996年10月10日。
[11] 邓小平，“关于党和国家领导制度的改革”，载《邓小平文选》(北京: 人民出版社)，第二卷。
[12] 这当然只是一种假设。因为英国的政治制度是其历史发展的产物，而中国今后的历史发展能否产生类似的制度，目前只能是一个假设性的问题。传统王室和列宁主义政党之间的重大区别，以及传统英国君主政治制度和当代中国共产主义政治制度之间的重大区别，可能决定了中国今后根本不可能走上英国几百年前的道路。我在此提出这个问题的用意仅仅在于说明，即使假设共产党的领导地位不改变、也同样可能实现“依法治国”，那么在目前的这种中共执政的情况下，至少是根本不可能实现所谓的“依法治国”的。
[13] 参见: 《香港的政府与政治》(上海: 上海人民出版社，1988)。
[14] Asian Wall Street Journal，September 20，1997.
[15] 赵紫阳曾经专门明确此点。参见吴国光，《赵紫阳与政治改革》。
[16] 郑永年，“乡村民主和中国政治进程”，《二十一世纪》，第35期(1996年6月)，第24至33页;王旭，“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”，《二十一世纪》，第40期(1997年4月)，第147至158页; International Republican Institute，People's Republic of China Election Observation Report，May 15─31，1994 (Washington: 1995); Kevin O'Brien，"Implementing Political Reform in China's Villages，" The Australian Journal of Chinese Affairs，No.32(July 1994)，pp.33─59; Susan Lawrence，"Democracy，Chinese Style，" The Australian Journal of Chinese Affairs，No.32 (July 1994)，pp.61─68; and Melanie Manion，"The Electoral Connection in the Chinese Countryside，" American Political Science Review，Vol.90，No.4 (December 1996)，pp.736─748.
[17] 何清涟，“农村基层社会恶势力的兴起”，《二十一世纪》，第41期(1996年6月)，第129至134页; 陆菲云，“重建农村社会秩序的尝试”，《明报》，1997年4月30日。
[18] 见注[16]Manion文。
[19] Robert A. Dahl，Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press); Charles E. Lindblom，Politics and Markets (New York: Basic Books，1977); Samuel H. Barnes，Representation in Italy: Institutionalized Tradition and Electoral Choice (Chicago: University of Chicago Press，1977); John D. Huber and G. Bingham Powell，Jr.，"Congruence between Citizens and Policymakers in Two Versions of Liberal Democracy，" World Politics 46 (April 1994)，pp.291─325.
[20] 见注[16]所引王旭文。
[21] Guoguang Wu，"Why Villages? Why Peasants? " A Paper Presented at the Conference on "Grassroots Elections on Both Sides of the Taiwan Straits"，Harvard University，May 1997.
[22] Satori，"How Far Can A Free Government Travel? " Journal of Democracy，1996.
[23] 参见吴国光、郑永年，《论中央地方关系》(香港:牛津大学出版社，1995);吴国光，“论制度化分权”，《二十一世纪》;吴国光，“再论制度化分权”，《二十一世纪》。
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