中国近25年来的改革产生了财富与贫困同步积聚的现象和效应。根据不同的统计和解释方法，中国城市目前的贫困人口约在1,500万到3,100万之间。[1] 尽管经济增长速度维持在较高的水平上，城市的贫困问题却越来越严重。对此目前中国学界和官方的解释主要有7种：一是市场竞争；二是收入分配不公；三是保障制度残缺；四是失业人口剧增；五是贫困人口的文化素质不高[2]；六是制度转型和对外开放的结果[3]；七是社会排斥和社会剥夺[4]。

笔者以为，经济贫困其实是社会权利“贫困”（"poverty" of social rights）的折射和表现，经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素不足，更重要的是社会权利的“贫困”，当然还包括与社会权利相关的政治、文化和经济权利的“贫困”。所以治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。美国的经验表明，城市贫困的发展阶段、表现方式和基本原因一般有四种：一是贫困居民缺乏必要的物质条件；二是贫困居民的能力不足；三是贫困居民的权利不足；四是动机不足。[5] 目前，中国治理城市贫困的重点还是局限于解决贫民的物质不足，兼顾贫民的能力不足。笔者以为，从现阶段贫困群体产生的根源出发，中国必须关注并解决城市贫民社会权利不足的问题。

本文的重点不是具体分析城市的贫困现象，而是试图提供一种可供选择的认识框架和理论解释。本文将对社会权利“贫困”这一概念作出解释，界定社会权利“贫困”的内涵、外延、特徵和形式，并结合中国的实际，讨论社会权利“贫困”的“中国现象”。本文最后通过考察美国自罗斯福新政以来的治理贫困政策的演变，提出应对中国城市贫困问题的基本思路和方向。

一、何谓社会权利的“贫困”？

首先，权利不应当被视为一个政治概念。许多人权和民权事业之所以遭到巨大的政治阻力，是因为原本非政治性的人权和民权概念被人为地过度政治化了。其实，人的权利应当被还原为中性和人性的范畴；只有这样，才能心平气和并价值中立地探讨权利问题，也才能对权利的“贫困”提出比较客观的分析与评价。[6] 同时，和谐、包容、稳定的社会是以权利为基础的，因为只有在权利平等的框架下，社会成员才能不问贫富而一律成为社会的正式成员。“人权的意思就是人人都能成为社会的正式成员”。[7]

1. 讨论贫困问题的三个重要理论

社会权利“贫困”的概念得益于三大与贫困有关的理论。

第一是流行于欧洲社会的“社会剥夺”（social deprivation）和“社会排斥”（social exclusion）理论。一位英国学者在1979年提出了“相对剥夺”（relative deprivation）的概念，认为当个人、家庭和社会集团缺乏必要的资源，不易获取食物、参加活动、拥有公认的居住和生活条件，并且被排除在一般的居住条件、社会习惯和活动之外时，即为贫困。[8] 与“社会剥夺理论”相联系，“社会排斥”主要是指一个社会成员被排斥在一般社会大众所应享受的各种社会经济待遇之外。[9] 但是，社会排斥只是描述了贫困阶层被歧视、被剥夺的过程和现象，而社会权利“贫困”的讨论则能涵盖城市贫民遭到歧视后的结果和原因。就中国的情况看，显然城市贫困阶层的权利不仅仅是被排斥，而且也在某种程度上被剥夺和侵犯。

第二，权利贫困的概念也受到“能力理论”（capabilities）的启发。“能力理论”的主要贡献者是1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚.森(Amartya Sen)。他认为，应该改变传统的以个人收入或资源的占有量为参照来衡量贫富，而应该引入关于能力的参数来测度人们的生活质量。其核心意义是，必须考察个人在实现自我价值功能方面的实际能力，因为能力不足才是导致贫困的根源。[10] 同时，森提出，只有能力才能保证机会的平等；没有能力，机会的平等是一句空话，也就是说“真正的机会平等必须通过能力的平等”才能实现。[11] 森还认为，能力是一种“自由的概念”(notions of freedom)，它代表了一种真正的机会。[12] 森的“能力理论”的一大贡献是强调解决贫困和失业的根本之道是提高个人的能力，而不是单纯发放失业救济。[13]

应当看到，许多城市贫民其实并不缺乏必要的能力，只是社会没有赋予他们发挥这些能力的公平机会和公正权利。权利的不足造成了机会的有限，而有限的机会则影响了经济的收入，并最终导致了贫困。森的“能力理论”只强调主观的能力，却忽略了客观的机会。只有综合考虑主观的能力与客观的机会，才能从根本上减少贫困。而且，如果说个人能力的增强主要依靠个人的主观努力的话，那么，机会和权利的提供、增加和保障，则主要是政府和社会的责任。森的“能力理论”可能比较偏重强调能力的被剥夺是贫困的主要原因，而笔者则认为贫困也源于权利和机会的不足。尽管森的“能力理论”创造性地与上述的“社会排斥理论”相结合，从能力的角度提出了社会排斥问题[14]，但他的讨论却忽视了从权利角度去观察社会排斥。穷人不一定是由于个人能力不足而受到社会排斥，更多的情况是由于权利不足和机会缺乏而遭到社会排斥。

第三，社会权利“贫困”的概念也得益于一些经典的公民权利理论的启发。一种公民权利的理论认为，公民权利的改善是循序渐进的。首先是公民的自由权利，包括人身自由、言论自由和行动自由；其次是公民的政治权利，主要是指政治参与和选举权利；最后是公民的社会权利，即建立制度化的社会政策，向弱势团体提供医疗、失业、住房、教育和救济的保障。[15] 这种公民权利的演进在西欧和美国比较典型，尤其是美国的黑人，他们就是从人身自由、政治民主走向社会福利的。但在许多亚洲的威权政治国家，则往往是政府以提供社会福利为起点，在非政治的意义上帮助贫民改善自身的经济状况，旨在以社会福利来“赎买”和交换公民的政治权利。有人也以德国政府在19世纪下半期用福利买稳定、用金钱换专制的例子，证明公民的社会权利有时侯比政治权利和自由权利更能得到贫民阶层的拥护。[16] 所以有学者提出，公民权利必须与社会福利政策相结合，只有公民最基本的权利需求得到满足，公民的政治和自由权利才能落实到实处。[17] 笔者也认为，目前解决中国城市贫困问题的当务之急是市民的社会权利，这些社会权利不仅关系到未来的政治权利能否构筑坚实的基础，而且也是为现有的经济福利提供切实的保障。社会权利是经济待遇的根本，也是政治民主的起点。

2. 社会权利“贫困”的具体表现

大致而言，社会权利的“贫困”主要有下列形式和特徵。

首先，社会权利相对不足。与贫困相联系的社会权利主要涵盖社会公正和适当的资源分配权、工作权、医疗权、财产权、住房权、晋升权、迁徙权、名誉权、教育权、娱乐权、被瞻养权、以及平等的性别权等12大类。

表面上看，贫困与经济权利是否平等直接相关；实际上直接影响和改变经济权利的主要因素却是社会权利。当一个人的人格遭到歧视、名誉倍受侵害、迁徙没有自由、晋升受到阻碍时，那么他的工作权利就自然会受到侵犯；一旦就业无法保障，那么投资权、收益权等经济权利也就成了空话；同样，在人格处处受到歧视的社会环境下，所谓的选举权、被选举权以及参政议政权等政治权利，都只是形同虚设。就象一个英国学者所指出的，贫困“损害人们的自尊、尊严和自我认同，堵塞他们参与决策过程、进入各种有关机构的途径”。例如，印度奥里萨邦长期贫困的原因不是自然资源的缺乏，而是不平等的种姓制度、不可接触性和其他形式的歧视，当然也包括扭曲的土地分配、土地转让、对高利贷者的依赖、公共财产资源的霸占以及种种社会性别问题等。[18] 所以，权利的“贫困”主要是指社会权利的“贫困”。能否享受这种社会权利的一定数量和质量，既是社会权利“贫困”的重要指标，也是影响城市贫困的关键因素。

其次，社会权利贫困是指获取社会权利的机会和渠道不足。权利的存在是一回事，而能否得到获取这些权利的机会又是一回事。社会权利“贫困”的一大表现是，城市贫民无法或难以享受其他人群所能够享受的机会，包括得到工作的机会、积聚资金的机会、投资兴业的机会。它表明，许多穷人的贫困状况不是主观因素造成的，而主要是客观社会环境所导致的机会不公的结果。正象一位英国国际发展部大臣所指出的：许多穷人“往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。特别严重的是，在影响到他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音”。[19]

必须指出，如果弱势团体只要求政府解决经济贫困而不是权利“贫困”的话，那么，政府的行政干预和滥用权力的空间就很大，各种救济政策和措施的实施将按照政府官员的主观意志排列组合，给与不给、给多给少、给你给他、以及何时何地进行“施舍”，都在他们的一念之间，这将使“无力者更加无力”，尽管会使无钱者得到一些钱。所以，参与是一种权利，权利则是一种保险，它是弱势团体改善自身地位和处境的根本之道。物质救济只能释放没有保障的金钱，而权利救济则能赋予穷人一种永恒的力量。力量比金钱更具长远性和根本性的保证。所以，机会的“贫困”是权利的“贫困”的一大组成部份，机会是权利的一大象征，权利是获得机会的重要保证。

再次，社会权利的“贫困”表明现有的权利没有稳定和明确的法律保证。一旦人们享有相当数量和质量的权利，以及得到获取权利的机会之后，并不能保证人们能摆脱权利的“贫困”状态，还有必要建立和健全一个保护和保障既有权利的社会环境和法律机制。不然现有的权利和机会仍然随时有可能得而复失，结果贫弱者再度受困于权利的“贫困”。得到权利的过程和机会需要公平，失去权利的过程和机会，也需要公平和公正，尤其是维护权利的法律，更要能保证人人平等。不应当只保护富人的利益，而让穷人的权益朝不保夕。

最后，社会权利贫困的另一表现是权利失而复得的机会很少。权利的得而复失属于市场经济的常态，但权利的失而复得则更能显示市场经济的健康与活力。许多城市贫民并不是生来贫困，由于各种主客观原因导致他们日益走向贫穷。但是他们的最大悲哀则是一旦贫困就再没有机会由贫变富，其中的一个根本原因就是社会权利的“贫困”。而富人一旦经营失败，企业破产，往往能够东山再起。由此可见，一个社会如果缺乏帮助穷人变富的机制，那么在争取权利失而复得的过程中富人和穷人的机会是不可能平等的。

二、社会权利“贫困”之“中国现象”

运用社会权利“贫困”的概念和分析方法，有助于深入考察和准确理解中国城市目前特有的贫困现象。

据中国政府公布，到2002年7月10日中国享受城市“低保”待遇的贫困居民已经从2001年底的1,170万人奇迹般地迅速增加到1,930.8万人，初步实现了在经济上“应保尽保”的目标。[20] 但是中国城市的社会权利“贫困”的现象却广泛存在于下岗、待岗、停产半停产、不定期放假、到期终止劳动合同、提前解除劳动合同（一次性买断工龄）、企业破产安置、开除、强制提前退休、提前因病退休、拖欠退休人员的养老金等各个方面。[21] 按照社会权利“贫困”的基本标准，中国城市的社会权利“贫困”主要表现在五大方面。

1. 现行的政府法规未能保障平等的公民权利

（1）1997年出台的“国务院关于在全国建立城镇居民低保制度的通知”（以下简称“通知”）排斥了个体户、职工遗孀、犯有罪错的本人及其家属申请“低保”的权利。许多个体户和职工遗孀尽管有“生活来源和劳动能力”，但人均收入仍然低于最低生活保障标准，他们理应享受“低保”却被排斥在“低保”制度之外。尤其是许多基层民政干部拒绝对劳改犯家属发放救济，其理由是“顾虑其他民众会因此有意见”。[22]

（2）政府的现行法规未向城市贫民提供福利分房的优惠。随着1998年中国取消福利分房之后，对在职职工和下岗职工“一视同仁”，他们都不得不购买商品房。这显然剥夺了下岗工人要求“不平等”分配住房的权利，因为这种表面上“平等”的政策实际上是对“起点不平等”的贫弱群体权利的损害。长此以往贫困人口的住房条件必然持续恶化，有可能加速城市贫困问题的阶层化和区域化[23]，其直接后果是可能出现类似于美国一些大城市中心的贫民窟。同样，目前的救济政策中不包含医疗福利，尽管下岗工人在获得失业保险的2年内还可能申请医疗补助，但一旦失业保险期满，他们就没有任何制度化的医疗保障了。[24]

（3）目前的养老保险政策也充斥着不平等。国有企业一方面竭力迫使工人提前退休，从40岁到60岁都陆续被纳入“退休人员”的行列；另一方面，社会又不承认这些被迫提前退休的工人为“老年”，劳动部门至今拒绝将那些提前退休的工人纳入养老保险的范围，结果那些40岁左右的下岗工人必须熬到60岁以后才能申请养老金。根据目前的养老保险方案，养老金的数额主要是根据受保人过去缴费时间的长短和缴费工资基数的高低；而领取失业保险的下岗工人和提前退休的工人已不再有企业为他们缴纳养老保险，这样必然极大地影响他们未来的养老金金额。尤其是下岗工人到了正常退休年龄后仍无权获得医疗保险，因为他们的原单位并未象给正常退休人员那样缴纳相当于其退休金数额6％的医疗保险费。下岗工人获得医疗保险的权利就这样被无端地剥夺了。[25]

2. 中央政府明文规定的职工权利未能依法兑现

许多城市的执法部门往往片面解释国务院的“通知”和国务院于1999年1月22日发布的“失业保险条例”，违法侵害职工权利的事例在企业和地方政府部门中屡见不鲜。

一种流行的忽视社会权利的做法是，只要一个家庭中有成员获得经济收入（不管稳定与否和收入高低），家庭的其他成员就往往被排除在“低保”制度之外。其实，按照国务院规定，“一个家庭成员在领取工资或最低工资、基本生活费后，其家庭人均收入仍低于低保标准的居民”，均在保障对象之列；而且，有些家庭是祖孙同住，所以应该将所有同住亲属人口合并计算。但有些地方政府竟然规定，对那些有劳动能力的失业者，一律代他们多算200元收入，从而得以减少对这些失业者的社会保障支出。有些城市限于财力甚至实行轮流领救济的办法，让众多贫民轮流“喝粥”。有些民政干部还提出，凡年龄在18岁至50岁之间、身体健康、有劳动能力者，一律不列入“低保”范围。[26] 其实，有劳动能力的人不一定就有劳动机会和劳动权利，将劳动能力与劳动机会混为一谈，是目前中国各级地方政府执行社会救济政策的一大误区。目前，虽有工作能力但因无工作机会而导致贫困的人口占总贫困人口总数的21％[27]，而据民政部门2000年的统计，真正属于“三无”人员的低保对象仅占总低保人口的6％[28]。

又如，尽管北京市政府规定不能同时让夫妻都下岗，但北京市某工矿区的一份调查显示，竟然有三分之一的夫妻已经同时下岗失业或其中一人下岗、另一人失业。当失业工人要求企业保障其合法权利时，企业往往以能力不够为由，“理直气壮”地拒绝执行政府的规定。北京市政府还有规定，国有企业的再就业服务中心负责给下岗职工介绍两次工作，如果下岗职工拒绝接受这两次工作机会，单位可以解除劳动合同。但一项调查显示，下岗者中很少有人表示企业曾给自己介绍过工作。当下岗工人从报纸和电视上得到某些适用自身利益的法规政策或某些中央领导人讲话的信息而向企业讨“权利”时，企业的通常回答是：“你让电视台给你落实政策”，“既然是江泽民说的，让江泽民给你办”。有些企业甚至公开封锁相关法律法规和政策信息，并且垄断法规政策的信息渠道，公民最基本的知情权遭到侵犯和剥夺。[29]

3. 弱势群体缺乏参与制定规则制度的权利

政府法规的制订者之所以忽视穷人权利，而政府法规的执行者也有法不依，其重要原因是弱势群体往往在法规制订过程和执行过程中“缺席”。强调权利平等和社会公正的一大要义是要让弱势群体参与修订制度规则，并促使现有的规则趋于更合理、更公平。[30] 可是目前中国不存在这样的制度环境。

面对许多不合理的法规，下岗工人往往是敢怒不敢言。例如，各地政府往往不容许下岗工人领取出租车的营业执照，其结果是逼使下岗工人违章经营开“黑车”；而一旦“黑车”被查，轻则罚款2万元，重则没收车辆。这表明弱势团体的合法经营权遭到剥夺。

在工人下岗的过程中，工会和职工代表大会都未尽到维护工人权益的责任。一些城市贫民说，工会实际上是象“聋子的耳朵”那样的摆设，不为厂方说话就算是天大的好事了。一些职代会代表为了暂时保住个人职位而听任厂方任意牺牲下岗失业者的利益，其实不少人到最后自己也仍然难逃下岗失业的命运。[31]

在现行制度下，下岗失业者没有代表他们的合法民意代表，各级人代会或政协都没有代表下岗失业者的代表或委员。下岗职工若自行成立组织，往往未经成立即遭取缔。由于没有自己的组织，也没有联系政府决策部门的直接管道，所以下岗工人既不能有效地保护自身的权利，更无法参与规则制度的制定。而且有些下岗工人遭到不公平待遇后往往无法得到劳动仲裁委员会或法院的合法保护，因为如今执法机构存在着相当严重的腐败。由于下岗工人没钱也没“关系”，所以他们的诉讼往往以失败而告终。[32]

由于长期无法参与有关规则制度的制订，越来越多的城市贫民产生了对社会的认同危机，尤其是对权力资本集团和权力资本经济充满对立与敌意。[33] 例如，根据中央政府的规定，失业者可以获得一次性开业补贴5,000元或10,000元，但他们在开业过程中却往往败多成少，主要原因之一是缺少接近权力资本集团的渠道和关系。一项社会调查表明，煤矿工人的子女往往还是工人，他们的配偶也是工人，而配偶的父母和兄弟姐妹同样可能是工人。[34] 长此以往，这批“权利贫困”集团将被日益边缘化，对社会产生认同危机并出现反叛行为。

根据“社会排斥理论”，贫困者的个人权利最容易受到伤害，穷人只有成立自己的团体才能形成集体力量，从而有效地保护自身权益。[35] 而“权力资本集团”的腐败和寻租则是弱势群体出现社会认同危机的直接根源，并进而导致弱势群体对政权合法性产生怀疑。相对而言，农村贫困人口的认同危机对社会稳定的危害并没有“显性化”，因为他们的思维相对封闭，自主意识较弱。[36] 但是城市贫民的边缘化和叛逆化将产生很强的话语扩散能力，并诱发严重的认同危机；“权力资本集团”的挥霍浪费、巧取豪夺更容易激发贫困群体的敌视心理和被剥夺的屈辱感，最终所产生的破坏力量将难以估量。[37] 而且，这批贫民大多居住在工厂和政府机构附近，很容易“就近就便”发起针对政府的集体行动。[38]

4. 城市贫民的人格尊严受到蔑视

长期以来，中国社会的一个传统价值观念是“多劳多得、不劳不得”，不劳而获者往往得不到社会的尊重；人们认为只有那些“五保户”和“三无人员”才有资格“吃救济”，而不太接受年富力强者成为救济对象的现象。所以不少民政干部和民众都顾虑实施“低保”是豢养懒汉。一项调查表明，在重庆、天津、兰州市，城市贫民与邻居之间互不串门聊天的比例分别高达45％、40％和38％。一些受访者说：“邻居间不来往，借个钱也借不着。难啊！”“有时我带着女儿出去，人家远远地就躲开了”。“有一天我们隔壁家的蜂窝煤少了，他们发现后指桑骂槐地说，穷成这样，还偷我们家的煤，当时气得我浑身发抖”。

这种人格上的侮辱，导致贫弱者在社交过程中出现严重的心理障碍。在一个以“关系”为核心的华人社会，没有社区、邻里的交往，将使他们的许多权益受损，加上社会排斥和自我排斥的双重压力，贫困者的人格不仅难以得到他人尊重，还容易被摧毁。[39] 有人将贫弱者改变地位的动机不足和社会对贫弱者的人格歧视所形成的现象归结为“贫困文化”。[40] 还有学者指出，失业者领取保障金是一种权利，将失业津贴称为失业救济是对人格的不尊重。[41]

5. 特定弱势团体的社会权利严重不足

目前大约有6大群体的权利“贫困”现象非常突出：

（1）“非正规就业”人员，即只有工资但无资格参加社会保险或签订正式劳动合同的工人。在中国绝对的劳动力“买方市场”的情况下，许多企业趁机迫使大批在职职工下岗，然后再雇佣大量农民工或愿意接受没有社会保障的市民。[42] 特别要指出的是，这类“非正规就业”人员将日益成为中国企业雇员的主要形式。有学者估计，在未来的10至15年中非正规就业会接近城镇就业总数的50％[43]；如果加上农民工和乡镇企业职工，那么非正规就业人员将占全部企业雇员的80％以上。[44] 从社会安定的角度着想，政府绝对不应该鼓励这种非正规就业的发展，因为这种有工作、无保障的就业必将导致另一类城市的贫困，即社会权利的贫困，它将严重侵犯在职职工的基本权利。

（2）“土地工”，这些人过去是农民，当地的企业占用了他们的土地后，作为交换条件将他们招为企业职工。本来，这批“土地工”应该有不被“下岗”的“特权”，但在全国性下岗潮当中，失去了土地的“土地工”也往往难逃失业下岗的结局[45]，结果他们是既失去了土地，又丢了饭碗。这其实是企业明目张胆的掠夺和欺诈行为。

（3）长期流动人口。根据民政部统计，1999年全国流动人口总数为4,040万，其中包括相当部份从城镇到城镇的流动人口。这批流动人口的权利往往严重受损，因为他们不能享有与城市常驻居民同等的工作机会与工资报酬，这种劳务市场的不公正和人为分割，是政府限制劳动力流动的结果。由于社会权利的“贫困”和不足，流动人口的贫困率比城镇居民高出50％[46]，这是社会权利“贫困”直接影响经济贫困的典型例子。

（4）中老年人。目前中国的用人单位普遍存在严重的年龄歧视，导致许多下岗工人接受技术培训的意愿大大降低，因为年龄大、受益期短，学了也是“白学”，尤其是女性退出劳动领域的年龄更早，她们接受培训的意愿和动力就更低。[47] 这样恶性循环就开始显现：贫困产生于年龄歧视；因年龄歧视贫困者的培训成本得不到回报，所以他们不愿培训；而由于不能通过培训获得新的技能，就更难找到工作；没有工作，他们就越加贫穷。一位全国政协委员对这样的贫困者的生活现状描述道，“有些地区已经出现少数特困职工以拣拾菜叶、卖血为生的现象；有的无力支付电费，晚上不敢点灯；北方的高寒地区有的职工冬天无钱买煤取暖；有的小病不看，大病熬着”。[48]

（5）伤残市民。目前政府发放的下岗职工基本生活费、失业保险金和社会救济金，都只按人头发放，不因病残而增加。一位接受调查者患有严重脉管炎，一侧下肢腐烂，已截肢一次，每年的医疗费用高达6万元，但全家的月收入只有妻子的1，000元和本人即将到期的失业保险金。还有一些人因工伤而导致残疾，却不能享有工伤待遇，因为企业为了避免奖金损失，一般将工伤按疾病处理，但保证全额报销医疗费。这些工伤者本来按照规定是不能被处置为下岗的，但许多单位往往仍然剥夺他们的工作权利，他们失业或下岗后更难找到工作，而且下岗后医疗费用也不能全部报销。[49] 据研究表明，“几乎四分之一的贫民家庭由带着少量孩子的父子构成，14%是老人，5%是伤残男人”。[50] 在北京市某工矿区，就业最困难的就是年龄在35岁以上、身体患病或残疾者。[51]

（6）无钱上学的少年儿童。城市贫民的义务教育平等权利普遍受到歧视，如今，不仅上中小学需要缴学费和赞助费，甚至幼儿园、托儿所也不再是义务教育。加上私人补习成风，逼使市民缴纳额外的巨额教育费用。在这种情况下，许多城市贫民子女的教育权利遭到剥夺。中国的户口制度规定，小孩的户口随母而定，城市贫民的妻子若是农村户口，这样的家庭会被称为“半边户”，其子女如要在城镇上学就需要缴纳大量的“借读费”[52]，这种陋规使不少“半边户”家庭的子女在城市就学的权利被无端地剥夺。另一项调查显示，在武汉、天津和重庆市，分别有高达27％、22％和20％的贫困家庭表示，他们会因为家里缺钱而让孩子退学。[53]

必须指出，这些城市弱势团体的社会权利已经出现了制度化的“贫困”，对他们的歧视和排斥已经得到法律、制度和社会习俗的认可、保护甚至纵容。例如，许多企业现在明确规定，女性必须在45岁退休；多数大学明文禁止一些残疾学生入学；用人单位甚至堂而皇之地宣称，本企业只招录35岁以下、身体健康的男性求职者。[54] 社会歧视各国皆有，但西方文明国家至少不敢公开宣扬歧视，“只能悄悄做、不能公开说”是各西方国家实施歧视的一贯“底线”和基本“规则”。但在中国，不仅敢做，而且敢说，这种制度性歧视不但大行其道，而且毫无遮蔽地公开宣扬，这不能不说是具有“中国特色”的社会歧视。

三、美国治理贫困的路径

如何设计治理中国城市贫困问题的对策，或许有必要借鉴美国的历史经验与教训。纵观从罗斯福新政以来的美国治理贫困政策的演变，有助于思考中国城市反贫困的思路与方向。

美国自1930年代以来的治理贫困政策，大致经历了从解决物质不足到解决能力不足、权利不足和动机不足这四大阶段。

第一阶段：自1933年起美国进入治理物质贫困阶段

美国作为现代福利国家的起点始于罗斯福政府1935年颁布的“社会保障法(The Social Security Act”。当时开始实行双轨救济政策：一是社会保险，即将雇主和雇工的部份所得税强行用于资助退休基金、失业基金、伤残基金和医疗福利；二是公共资助，即由财政资助那些无力工作的群体，如未成年人、贫穷老人和残疾人。[55] 同时，面对当时高达25％以上的失业率，美国在1933年成立了“工作进步总署(The Works Progress Administration)”，它通过以工代赈的方法，由联邦政府在1933年至1943年期间共出资110亿美元，在公共工程领域提供了800万个工作机会。另外，罗斯福新政还在1938年建立了每小时25美分的最低工资制度，这是对在职职工的美国式“低保”制度，由此刺激了美国工会的急剧发展，工会人数从1935年的370万猛增到1940年的900万。[56]

与美国传统的济贫法(the poor laws)相比，罗斯福新政的最大贡献是将反贫困资源由地方向州和联邦政府转移，对城市贫困现象不再采用传统的自由放任政策；而且将救济对象从所有穷人转移到贫穷家庭的家长个人，以家庭而不是以个人为单位发放救济，并将救济款的来源由传统的财产税变为雇主和雇员的所得税，最后将传统的实物和现金救济转为支票支付。[57] 罗斯福新政的扶贫济贫成就是无可争辩的事实，从新政前的1929年到新政后的1940年，美国的社会福利支出从占全国GNP的3.9%（39亿美元）猛增到9.2%（88亿美元）。[58] 但是罗斯福新政也充满了不公正和不平等的局限，包括对妇女的歧视[59]、对穷人进入工作领域的歧视[60]、对现有经济秩序的维护和对既得利益集团的保护等[61]

第二阶段：从1961年起美国进入治理能力贫困和不足的阶段

到了1960年代，由于快速的经济成长，美国已经被“分裂”为“两个国家”，即“富人国”和“穷人国”。[62] 在肯尼迪总统执政期间(1961-1963)，美国治理贫困的重点开始移向提高贫民的能力，也就是说联邦政府治理贫困由资助穷人物质和金钱开始演变为提供服务和技能，即由“输血”转向“造血”。这一重大转变的主要标志是1962年颁布的“公共福利修正案(The Public Welfare Amendments)”，其主要精神涵盖了四大方面。一是服务，旨在帮助每个贫困家庭提高独立和自助的能力；二是预防，为无助和无依者提供预防可能再度发生贫困危机的服务；三是激励，旨在鼓励救济和福利的受益者逐渐摆脱政府的资助；四是培训，提供足够的培训机会和选择，促使贫困者自立、自强。[63]

同时为了配合贫民能力的培养，美国的救济政策开始从集权走向分权，发动地方政府、尤其是社区的力量提供服务和培训[64]；而且发动私人基金会，如福特基金会就资助著名的“青年动员项目(The Mobilization for Youth)”，这一项目旨在鼓励当地非专业的年青人成为义务教员，帮助贫困者解决疑难问题，完善贫民对付贫困的技能和知识，借此减少费用昂贵的专业社会工作者的专业培训。[65] 肯尼迪政府分别在1961年和1962年颁布了“地区再发展法(The Area Redevelopment Act)”和“人力发展和培训法(The Manpower Development and Training Act)”，旨在向贫弱群体提供职业培训，普及教育，帮助城市贫民在根本上增强抵御贫困的能力。

第三阶段：始于1964年的“治理权利贫困”阶段

1960年代以来，以马丁.路德.金为首的美国黑人兴起了卓有成效的民权运动，由此极大地推动了治理贫困的政策走向深化，促使约翰逊总统开始侧重解决社会权利“贫困”的问题。约翰逊总统在1964年1月8日发出了著名的口号：“向贫困宣战(War on Poverty)”！[66] 美国政府一方面继续加大治理贫困的资金投入，从1965年到1969年，联邦政府用于社会福利的资金从占GNP的11％（771亿美元）猛增到占GNP的15.2％（1,450亿美元）[67]；同时推出许多具有历史里程碑意义的福利和扶贫项目，包括著名的“医疗福利项目(Medicare和Medicaid)”、“食物券项目(the Food Stamp Act)”，也推出了许多旨在提高贫民能力的培训项目，包括“工作队(the Job Corps)”和“刺激工作项目(the Work Incentive Program)”等。但最更重要的是约翰逊总统开始关注权利“贫困”的问题，其中最富有指标意义的反权利“贫困”法案是1964年颁布的“经济机会法(The Economic Opportunity Act)”，它的宗旨是最大限度地增加穷人参与救济和福利项目的机会，尤其是那些严重受到歧视的美国黑人。[68] 与此相配合，约翰逊总统分别在1964年、1965年和1968年连续颁布了三大著名的“民权法(The Civil Rights Act)”，划时代地推动了公民权利的平等和普及。

所以如果要将“罗斯福新政”与约翰逊的“伟大社会(the Great Society)”相比较的话，不难发现“罗斯福新政”是“物化”了众多的穷人，它把治理贫困当作改革整个经济体制的一部份来进行，关注的核心是“物本”而不是“人本”，所以“新政”往往难以顾及对每个穷人的人格尊重。而约翰逊开始注重贫民的个体权利，尤其是黑人的权利，并富有人情味地将穷人视为不幸的一群，极力推动穷人参与和享受美国经济安全的梦想。[69] 这种“以人为本”的反贫困政策不仅意义深远，而且效果显著。例如，1960年与1973年相比，美国的贫困人口从4,000万锐减到2,300万。[70]

第四阶段：1970年代以来美国政府开始侧重治理动力不足

由于福利支出日益庞大，美国社会逐渐出现了与欧洲社会相似的“福利病”。有学者认为，黑人贫困问题的根源不是金钱、能力和权利不足，而是动力不足；在相当可观的免费福利面前，穷人失去了寻找工作的动力和意愿，加上黑人家庭的解体，直接导致他们的贫困问题日益严重。[71] 有人则直接指责穷人的惰性，认为许多身强力壮的年青男性长期依赖救济和福利，拒绝工作，长此以往这种依赖将导致“西方传统的终结”。[72]

与共和党的一贯政策相一致，尼克松和福特总统日益注重利用投资的强化和所得税的减少，鼓励富人投资产业，增加就业，实现“投资扶贫”和“就业扶贫”的战略，而不是消极地用现金扶贫。他们主张减少联邦政府在扶贫领域的介入，发动各州和地方政府的力量积极扶贫。[73] 1975年，福特总统发起了投资45亿美元的刺激经济方案，其中的25亿美元专门帮助各州和地方政府雇佣失业的工人，而且给在职的低工资工人以所得税奖励(the earned income tax credit)，实际上是一种对在职工人的额外奖金，鼓励穷人放弃免费救济，争取就业，自食其力。在1975年，联邦政府共发放12.5亿美元的所得税奖励，到1993年猛增到119.14亿美元。但这种治理穷人脱贫动力不足的措施，往往门槛很高，许多单亲家庭只能望钱兴叹。[74]

作为民主党人的卡特总统，似乎仍然继续共和党人理念，着力解决市民脱贫动力不足的问题。不过，他的重点是由创造公共工程领域的工作发展到创造公共服务领域的工作，因为长期不曾就业的穷人或懒人更乐意在轻松的服务业工作[75]，而不愿从事十分辛苦的公共工程。

但真正强有力地解决贫民动力不足的措施，大都是在最保守的里根政府时期(1980-1988年)实施的。里根首先实施了美国历史上最大幅度的减税，以刺激投资，增加就业。短短3年竟然减税2,800亿美元，个人所得税率减少了25％。与此同时，里根又大幅度地减少政府的福利和救济开支，408,000个有未成年孩子的家庭失去了得到政府资助的资格，299,000个家庭的福利待遇遭到削减，而联邦和州政府则因此仅1983年一年就节省了11亿美元。[76]

里根的“新联邦主义(The New Federalism)”推动了美国在治理贫困方面的四大改革。一是迫使和鼓励受救济的穷人参加工作，即不给福利(welfare)给“工利”(workfare)；二是尽可能减少或取消现有的福利项目；三是要求州和地方政府承担更多的救济穷人的负担；[77] 四是将一些与救济和福利有关的项目尽可能地私有化，包括就业培训、福利服务和就业投资项目等。[78] 1988年，里根政府通过了一个具有历史意义的法案──“扶持家庭法(The Family Support Act)”，它要求家中有一个3岁以上小孩的年青父母必须实行强制职业培训和基本教育，不然其小孩就无法领到政府救济。但事实上很少有人参与这一培训和工作项目，因为年青的单身母亲必须在家照顾小孩，而且往往缺乏交通工具、身体不佳、陷入家庭危机或者有早年求学期间对教育的负面恐惧等。[79] 其实，里根政府的本意不是终止贫困，而是终止依赖。[80]

随后的布什和克林顿总统大都继承了里根终止穷人过度依赖、刺激穷人致富动机的政策。尽管布什与克林顿分属不同党派，但两者都主张清理“福利垃圾(welfare mess)”，尤其是克林顿更乐于强化政府的行政监督功能和机制，迫使一批享受福利的穷人进入工作市场。他们认为：贫困只是一个不好的经济现象，不难解决；但依赖则是一个不良的文化行为，必须从严、从快、从重解决，必须通过行政强制和经济激励的双重努力，提升贫民的个人责任心。[81] 很显然，动机不足的实质是行为不良、责任感不强，所以主导目前美国政府治理贫困的政策思路是导引贫民的行为、增强贫民的责任，最终改造福利文化，重振美国自由竞争、适者生存的主流价值和传统精神。

令人震惊和深思的是，历史的循环开始在1990年代的美国显现。由于里根政府以来的各届行政当局的反贫困政策过度保守，导致治理穷人动机不足的政策超过了社会价值和贫困文化所能承受的极限，最终再度制造了大批的贫困人口，贫困现象再度泛滥。[82] 从1969年到1979年期间，美国的贫困率一直控制在10％以下；到里根时代的1984年再度突破10％，达到11.6%，此后就一直高于10％[83]；2001年美国的贫困率为11.7％，贫困人口高达3,290万[84]。在里根政府鼎盛时期的1983年，美国的经济繁荣与贫困人口出现了正相关关系，两者皆达到了自1965年以来的历史新高，导致1983年的贫困人口高达3,500万[85]；各族裔的贫困率在后里根时代全部上扬，在1989年到1990年期间，白人贫困率从8.3%增加到8.8%（2001年更高达9.9%）[86]；黑人贫困率从30.7%增加到31.9%，而西语裔的贫困率则从26.2%增加到28.1% [87]。在1988年到1991年期间，18岁以下的贫困人口新增190万之多[88]；到2001年，儿童贫困率则高达16.3%，远远高于总人口贫困率的11.7%。[89]

这样，美国社会再度出现要求政府以治理物质贫困为主的需求，“罗斯福新政”时期的物质救济再度成为社会的优先考虑。这种历史的循环除了留给众多治理贫困的先行者以挫折感之外，也对美国的反贫困问题提出了新的要求。

四、中国治理城市贫困的思路

根据社会权利“贫困”的理论框架，分析社会权利“贫困”的“中国现象”以及美国治理贫困的历史路径，可以为思考目前中国的城市贫困对策和走向提供基本思路。

1. 处理好物质、能力、权利和动力四者之间的关系

美国在治理贫困过程中所经历的四大历史阶段有一定的历史逻辑性、内在合理性和应用普遍性。尽管各国的国情不同，但贫困的发生和发展具有相当的内在规律。比如说，当赤地千里、饿殍遍野之时，政府的第一优先当然是物质救济；但当大多数穷人的基本温饱能够维持之后，政府的扶贫重点就应该是帮助穷人提高自救能力；但有能力不等于有机会，于是政府就应建立公平、公正的制度，维护和保障穷人的社会权利；但一旦过度福利成为主流，穷人依赖福利和救济成为一种固定的生活方式和文化基因时，政府又应面对穷人改变现状的动机和动力不足的积弊，促使穷人走向工作市场，矫正不良的懒惰行为。由此可见，四大阶段的演变与当时当地的经济发展水平和政治文化环境密切相关。

尽管扶贫的各阶段难以跨越，但各阶段的时间长度是可以缩短的。研究和考察西方国家贫困问题的一大目的就是帮助中国吸取教训，少走弯路。中国政府需要综合考虑和超前思考上述“四大不足”，在考虑以“低保”为核心的物质救济的同时，通盘设计未来的扶贫措施，努力兼顾能力、权利和动力等问题，防止出现“头痛医头、脚痛医脚”的扶贫政策，避免贫困人口越来越多的结果，也要防止美国那种扶贫政策回归历史原点的教训。

对于贫困现状的不同解释和认识显然直接影响到治理贫困的对策。如果认定中国目前的城市贫困现象主要是经济贫困问题，那么反贫困的主要手段应是以“输血”为宗旨的物质救济；如果认定贫困问题产生于穷人的能力不足，那么政府就应致力于以“造血”为目标的技术培训和知识灌输；如果认定贫困的深层原因是社会权利的“贫困”和不足，那么政府就不得不侧重以“保血”为核心的制度建设和结构重组，以保证输进去的“血”和造出来的“血”是“健康有力”和长期有效的；一旦“福利病”成为社会的癌症时，那么政府的扶贫政策就只能以加快“血液循环”为目的，促使身体中的“血”不致病变。

尽管受到现实条件制约，目前中国的反贫困仍应将重点集中在解决物质贫困和能力不足方面。但就象环保一样，发展中国家不能以自身的经济水平低下而拒绝保护环境。治理贫困与发展经济都需要有前瞻性的国际眼光，将扶贫的重点逐渐从生活保障和就业保障，转向权利保障。毕竟，治理权利“贫困”比治理物质贫困的经济代价要小得多，而其社会效益却是长远和根本性的。

2. 应对“贫求富”、“富求安”的不同需求，努力寻求贫富双嬴的结果

各国在具体实施反贫困的步骤时往往出现两难，因为社会政策理论中存在一个著名的悖论：一方面，为了减少社会矛盾，防止穷人造反，必须对现有的经济资源和社会资源进行再分配；另一方面，所有形式的再分配，不论规模大小，都必然引起冲突或摩擦。[90] 也就是说，如果说维护贫富分化的现状是等“死”的话，那么实施二次分配则有可能是找“死”。但为了减少贫困，当局将不得不实施资源的再分配，因为这是避免流血冲突的根本之道。既然再分配是为了帮助弱势团体，那么反贫困的政策也只能、而且必须有利于穷人，由此也必然对现有的社会等级格局产生挑战，既得利益集团的利益也将受到一些损害。[91]

关于双嬴的经济学假设能否在财富的分配和再分配过程中成为可能？贫富两极能否在社会公正的平台上找到共同的利益？这是个极大的现实挑战。美国的经验表明，一般而言，富人决不会轻易或自动让穷人分享自己的财富，一旦面对风起云涌的工人罢工、农民运动和黑人暴动，富人才在“敬酒不吃罚酒”之无奈下被迫同意政府征收累进所得税和70％的高额遗产税。[92] 中国的富人应当吸取类似的历史教训，能够在穷人的暴力反抗到来之前即与政府合作，主动“放血”，争取吃“敬酒”，而不要吃“罚酒”。在二次分配中，按照关怀和分享的原则，通过资源的分享换来社会的稳定和投资环境的完善。在这方面，贫富之间需要在穷人求富和富人求安的交接点上找到结合，尤其是富人们需要了解各国的经验和教训，不能逼穷人太甚，不能过度聚敛财富；他们应当明白，富人与穷人其实是在同一条船上，人溺己溺，尤其需要意识到富人投资扶贫的最大收益就是降低社会犯罪率，消减社会动荡，为投资兴业提供最根本和最基本的前提。

其实，经济贫困本身并不可怕，可怕的是穷人追求脱贫的过程和机会总是不平等。“没有收入通常是因为没有资产或没有进入劳动力市场的渠道”。[93] 社会和政府需要对贫民的脱贫机制提供一个“加速器”，尤其是需要产生一个贫者变富、富者变穷的社会机制，而不是富者越富、贫者越贫的悲剧效应。如果政党政治的常态是不同政党都有轮流执政的机会的话，那么社会经济的常态也应该是贫富都有可能起起落落，这应该是民主政治与市场经济的共通之处。很显然，促使贫者致富，有助于对贫民阶层产生一个示范效应，鼓励他们的奋斗精神；而出现富者也可能破产、变穷的社会环境，则有助于强化富者的危机意识，而且也能给众多穷人一个公平竞争的符号启示。

3. 突出济贫事业的“人本”原则

为了经济发展，必须减少贫困；但减少贫困却不仅仅是为了经济发展、财富增长。扶贫不能作为盈利性投资来经营，也不能过度强调所谓的“开发性扶贫”。尤其是，衡量扶贫事业的成功与否，不能仅仅以物质投入的数量和金钱注入的金额作为唯一标准。扶贫的出发点是人，聚焦点是人，回归点还应该是人。而且只有当人成为主体时，人的贫困才会受到抑制，社会才能发展。[94]

必须看到，市场机制不可能自动消除贫困，因为市场机制是非人性的，并不进入公共福利领域。所以在治理贫困的过程中不仅需要物质上的扶贫，更重要的是要有人本关怀和感情投资。任何政府都必须以人民的社会权利和基本福祉为最高原则，按照1976年通过、中国已经正式签字加入的联合国《经济、社会与文化权利公约》的规定，国家有义务采取措施，最大限度地提供可资利用的资源，使公民的权利得以加速实现。一旦确立以人为本的原则，民众不仅不必惧怕政府，而且应该理直气壮地要求他们的“公仆”履行其本身义务。“权利使得最为边缘化、最没有势力的人或群体也能借助国家的或国际的法律框架向政府提出权利要求”。[95]

缺乏关怀和关爱的扶贫投入，其社会效益和人文效益只能是事倍功半，因为充满怨气和怒气的贫民哪怕得到再多的救济和福利，仍然会对政府和社会心怀不满，那样的扶贫其实无助于缓和社会动荡；相反，如果政府的物质投入有限，但扶贫的过程处处充满人道和人性的关怀，其效果则必然是事半功倍。这就是感情投资重于物质投资的文化功能，尤其是在充满人文传统和礼仪的东方社会，更需要强调这种文化价值。所以，鼓励社会和民间共同扶贫，大力鼓励私人基金会的成立，发展社会的慈善事业，并容许金融机构共同参与对贫民的小额贷款计划，是扶贫人本化、人文化的题中之意。

与“人本”原则相联系，作为贫民赖以生存的载体──家庭，更应该发挥必要的救济和关怀功能。美国黑人贫困的一大因素是黑人家庭的解体，家庭解体的直接后果就是制造了一大批无家可归或有家不归的流浪汉。值得注意的是，在美国庞大的流浪汉队伍中，很难发现亚裔流浪汉，这并不是因为亚裔中没有穷人(亚裔的贫困率在2001年底时为10.2%，比白人的9.9%略高)[96]，而是凝聚在亚裔血液中的东方文化基因和传统家庭观念发生了作用。[97] 同样，亚裔中也有人酗酒，但亚裔酗酒从来没有象美国人或俄国人那样成为严重的社会问题，因为家庭发挥了巨大的内化、柔化和淡化危机和灾难的独特功能, 促使贫穷和酗酒等现象局限在家庭内。所以，政府有责任将扶贫工程与现代家庭结构和观念的重建相结合，发挥千百年来儒家文化的优势，资助和鼓励家庭成为扶贫、安贫的重要组成部份。

另一个与“人本”宗旨相关的是市民对决策的参与，要促使所有利害相关的人们都有机会参与扶贫事宜。 中国一些地区的村民选举在责权结合方面的实践有所启示。村民自治的实质其实是政府以有限的政治自治权换取经济责任权。实行村民自治以前，政府要求村民履行的经济义务往往很难落实，而且村民的抱怨和不满只能由政府自身去承担和消化；但实行村民自治以后，政府释放了政治自治权和民主参与权，作为交换，自治的村民委员会必须如期、如约履行必要的经济义务和消化村民的不满。这是一个“用权利换稳定”的典型。[98] 同样，如果对城市社区和街道实行类似于村民委员会的民主“海选”，那么就一方面能实现城市贫民的政治参与和社会权利，另一方面又能使他们的不满和不平在民主化的社区这一平台得以稀释，并为社会的整体稳定增加一个重要的“减压器”和“消气管道”。

4. 正确处理公平的机会和“不公平”的关怀与分享之间的两难，制定具有中国特色的“反歧视行动(The Affirmative Action)[99]

美国总统肯尼迪在1961年最早将“Affirmative Action”成为总统的行政命令[100]；在1964年，约翰逊总统首次促使“Affirmative Action”构成《民权法》的一部份，成为联邦法律[101]。这一著名的“反歧视行动”旨在通过联邦法律的强制，促使和鼓励联邦政府部门、受到联邦政府资助的教育机构、以及与联邦政府有商业合同的企业，必须满足一定的招收、雇佣和提升妇女和少数民族的比例，而且规定时限，限期满足政府的规定；不然的话，违规的大学或企业随时将失去政府的资助或合同。联邦政府还设立了“平等工作机会委员会(The Equal Employment Opportunity Commission)”和“联邦合同政策办公室(The Office of Federal Contract Compliance)”，作为“反歧视行动”的执行单位。这一划时代的“反歧视行动”极大地推动了美国社会男女平等和种族平等的进步，尤其是作为弱势和贫困主体的美国黑人、西语裔、亚裔和妇女，由于参加工作、入学、晋升的机会大大改善，加速了他们脱贫的进程。[102]

“反歧视行动”的基本理念不仅是建立一个人人平等的社会，更重要的是建立关怀和分享的机制。[103] 为了矫枉过正，政府在实践过程中必须而且只能对那些长年处于弱势的团体给予更多的关怀；否则，他们永远无法赶上那批居于优势地位的既得利益集团。所以许多美国大学对少数族裔的学生降低录取标准，旨在满足联邦政府的要求。

目前中国有必要、也有可能设计并建立具有中国特色的反歧视法规。中国政府对少数民族的优惠政策由来已久而且卓有成效，但目前最严重的歧视发生在贫民、农民、妇女、老人和残疾人等5大弱势团体。为了加快中国治理贫困的进程，中国急需借鉴美国的经验与教训，推出《反歧视法》，落实公民和贫民的社会权利，在法律、资源、组织和舆论等四方面保障民众的合法权益。尤其是应该趁中国政府的威权还相对强大之时，通过政府的行政力量，给所有需要政府资助和合同的学校和企业，增加一个不得歧视贫民、农民、妇女、老人、残疾人和少数民族的附加条件，并要求所有招聘和招生广告上，都得申明不得因为性别、地位、身体、种族、年龄、地域不同而有所歧视。

政府的行政干预存在恶性与良性之分，为了维护社会公正、保护公民权利、消除各种歧视的行政干预，不仅是政府的天然义务和责任，更是大得民心和国际认同的良性干预。设计与颁行反歧视法规是一个强化政府合法性、维护社会稳定的切入点，它不是对现有利益格局的根本性调整，也不对既得利益集团构成致命威胁；而且反歧视在人类社会和国际主流社会享有天然的政治正确性。反歧视法规并不违背自由市场经济的基本原则，因为政府作为一个对企业或事业机构的“出资”单位，完全有权利对受益人提出满足社会和公众利益的条件，这是供需双方之间一种基本的交易模式和规范。而且反歧视法规的经济成本低，社会收益大，它可以成为推动中国政治改革的一个“拳头产品”，既有助于张扬社会公正、落实社会权利、完善政府形像，又抑制了权力资本、社会不公，为未来利益格局的合理而又人性化地重组提供了历史性的起点和发展的平台。

【注释】
[1] 有关中国城市贫困人口的数字统计，参见“城市贫困与相关社会政策：回顾与前瞻研讨会会议纪要”，唐钧主编，《社会政策：国际经验与国内实践》（北京：华夏出版社，2001年版）；唐钧，“2001──2002：中国贫困与反贫困形式分析”，见《社会政策网》，2002年7月25日(页1－2)；张建华主编，《解决：中国再度面临的紧要问题》（北京：经济日报出版社，2000年），页250－253；王绍光、胡鞍钢、丁元竹，“经济繁荣背后的社会不稳定”，《战略与管理》，2002年第3期，页30。
[2] 王有捐，“对目前我国城市贫困状况的判断分析”，《中国统计信息网》，2002年2月25日，页4－5（http://www.stats/gov.cn/was40/search）；张建华，前引书，页253－254；王时涛，“我国城市贫困问题研究”，《学术界》，1998年第2期；吕红平，“对我国社会转型期城市贫困的初步探析”，《中国农村研究网》，2002年6月13日，页4－5。
[3] 关信平，“经济──社会转型、全球化与中国城市贫困问题”，《社会政策网》，2002年7月25日，页3。
[4] 孙炳耀，“制度转型过程中的社会排斥和边缘化──以中国大陆的下岗职工为例”，《社会政策网》，2002年7月25日，页1；唐钧、王婴，“城市‘低保’政策过程中的社会排斥”，《社会政策网》，2002年7月25日，页1－3；唐钧，“社会排斥与城市贫困群体的生存状态”，《大军论坛网》，2002年7月15日，页1－2（http://www.dajun.com.cn/shehuipaichi.html）。
[5] 具体的演进例子和表现方式典型地反映在美国自1930年代以来的城市贫困问题和政府的反贫困政策，参见本文第三节。
[6] 唐钧，“社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥”，《社会政策网》，2002年6月17日，页6；唐钧、王婴，前引文，页2。
[7] 克莱尔，“消除贫困与社会整合：英国的立场”，《国际社会科学杂志》（中文版），2000年11月第4期，页54。
[8] Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom: A Survey of Household Resources and Standards of Living (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1979), p.31.
[9] 有关社会排斥的理论，参见Bill Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion (Cambridg: Polity Press, 1996), pp.1-39; Carey Oppenheim, ed., An Inclusive Society: Strategies for Tackling Poverty (London: Institute for Public Policy Research, 1998); Peter Townsend, The International Analysis of Poverty (Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1993), pp.27-39; Carey Oppenheim, Poverty: The Facts, 3rd ed. (London: Child Poverty Action Group, 1996); Kaushika Amin, Poverty in Black and White: Deprivation and Ethnic Minorities (London: Child Poverty Action Group, 1992); J. Micklewright, "Social Exclusion and Children: A European View for a US Debate," CASE Paper, No.51, London: London School of Economics; H. Silver, "Social Exclusion and Social Solidarity: Three Paradigms," IILS Discussion Papers, No.69, Geneva: ILO.
[10] Amartya K. Sen, "Capability and Well-Being," in The Quality of Life, eds. Martha Nussbaum and Amartya Sen (Oxford: Clarendon Press, 1993), pp. 30-50.
[11] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined (Cambridge: Harvard University Press, 1992), p.7.
[12] Amartya K. Sen, The Standard of Living (Cambridge: Cambridge University Press, 1987), p.36.
[13] Amartya K. Sen, Inequality Reexamined, p.11.
[14] 李秉勤、John G. Pinel，“能力、贫困、社会排斥及福利”，《社会政策网》，2002年6月17日，页6。
[15] Thomas Humphrey Marshall, Social Policy (London: Hutchingson & Co. LTD, 1965); Thomas Humphrey Marshall, Social Policy in the Twentieth Century (London: Hutchinson & Co. LTD, 1985).
[16] Anthony Giddens, The Third Way: The Renewal of Social Democracy (Cambridge: Polity Press, 1998).
[17] Richard Hugman, Social Welfare and Social Value: The Role of the Caring Professions (Basingstoke, Hampshire : Macmillan, 1998).
[18] 克莱尔，前引文，页53。
[19] 克莱尔，前引文，页52
[20] 陈娟，“全国1930万城市贫困居民享受低保”，《人民日报》，2002年7月20日，第1版。
[21] 唐钧，“社会政策的基本目标：从克服贫困到消除社会排斥”，页3；石秀印，“下岗失业劳动者的生活状况和社会救助需求”，《社会政策网》，2002年7月25日，页1。
[22] 唐钧、王婴，前引文，页4－5。有关“通知”的内容，参见“国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知”，载《社会保障制度改革指南》（北京：改革出版社1999年版）。
[23] 关信平，“构建城市反贫困社会保障制度”，《光明日报》，1999年1月1日。
[24] 孙炳耀，前引文，页7。
[25] 孙炳耀，前引文，页7－9。
[26] 唐钧、王婴，前引文，页7－9。
[27] 王有捐，前引文，页5。
[28] 春晓，“中国城镇贫困问题基本状况分析”，《故乡》网站，2002年3月9日，（http://www.guxiang.com/xueshu/others/shijiao/200203/.htm）。
[29] 石秀印，前引文，页2、页4、页28。
[30] 唐钧，前引文，页7。
[31] 石秀印，前引文，页21。
[32] 石秀印，前引文，页30－32、页22。
[33] 有关权力资本集团和权力资本经济的定义和特徵，参见Zhaohui Hong, "The Role of Power-Capital Economy in Chinese Reform," American Journal of China Review (Fall 2002).
[34] 石秀印，前引文，页6－8。
[35] Jordan, A Theory of Poverty and Social Exclusion, p.5.
[36] 王时涛，前引文，页1。
[37] 参见《文明的足迹网》，2002年5月20日。
[38] 康晓光，“未来3－5年中国大陆政治稳定性分析”，《战略与管理》，2002年第2期，页11。
[39] 唐钧，“社会排斥与城市贫困群体的生存状态，”，页28、30－31。
[40] 关信平，“当代欧洲贫困问题及欧盟的反贫困政策研究”，《社会政策网》，2002年7月25日，页5－6。
[41] 王时涛，前引文，页1。
[42] 中国社会科学院社会政策研究中心赴义乌调研组，“城市贫困的深层原因：就业与保障的二律背反”，《社会政策网》，2002年6月17日。
[43] 胡鞍钢，“就业模式应走非正规化之路”，《中国新闻网》，2001年9月8日。
[44] 国家统计局，《中国统计提要：2001》（北京：国家统计局2001年），页56。
[45] 石秀印，前引文，页16 。
[46] 亚洲银行专家组，“中国城市贫困问题研究”，《社会政策网》，2002年6月17日。
[47] 石秀印，前引文，页9。
[48] 孙传炜，“政协委员王大明：中国城市贫困人口介于两千至三千万”，《联合早报》，2002年3月10日。
[49] 石秀印，前引文，页15、页16。
[50] 张欣，“城市贫困与政府政策”，《青年思想家》网站，2002年第五期。
[51] 石秀印，前引文，页4。
[52] 石秀印，前引文，页16。
[53] 唐钧，“社会排斥与城市贫困群体的生存状态”，页21。
[54] 石秀印，前引文，页4。
[55] Charles V. Hamilton and Dona C. Hamilton, "The Dual Agenda: Social Policies of Civil Rights Organizations, New Deal to the Present" (Paper delivered at the 1991 Annual Meeting of the American Political Science Association, Washington, DC, August 29-September 1, 1991), p.6.
[56] Donald S. Howard, WPA and the Federal Relief Policy (New York: Da Capo Press, 1973).
[57] Edward D. Berkowitz, America's Welfare State: From Roosevelt to Reagan (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991), p.5.
[58] Neil Gilbert, Capitalism and the Welfare State (New Haven, CT: Yale University Press, 1983).
[59] Mimi Abramovitz, Regulating the Lives of Women: Social Welfare Policy from Colonial Times to the Present (Boston: South End Press, 1989).
[60] Dorothy B. James, Poverty, Politics and Change (New York: Prentice-Hall, 1972).
[61] Michael B. Katz, In the Shadow of the Poorhouse: A Social History of Welfare in America (New York: Basic Books, 1986).
[62] Michael Harrington, The Other America: Poverty in the United States (New York: Penguin Books, 1968), p.167.
[63] E. W. Kelley, Policy and Politics in the United States: The Limits of Localism (Philadelphia: Temple University Press, 1987), p.240.
[64] Lillian B. Rubin, "Maximum Feasible Participation: The Origins, Implications, and Present Status," The Annals 385 (September 1969), p.20.
[65] Rubin, "Maximum Feasible Participation," p.20.
[66] 不过，首次将反贫困事业提升到战争高度者，不是约翰逊，而是英国的国会议员David Lloyd George，他早在1909年就提出“反贫困战争（Warfare against Poverty）"，但影响显然不如约翰逊大。参见Robert J. Lampman, Ends and Means of Reducing Income Poverty (Chicago: Markham, 1971), p.7.
[67] Gilbert, Capitalism and the Welfare State, p.142.
[68] Sar A. Levitan, The Great Society's Poor Law: A New Approach to Poverty (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1969).
[69] James A. Morone, The Democratic Wish: Popular Participation and Limits of American Government (New York: Basic Books, 1990); Thomas Gladwin, Poverty USA (Boston: Little Brown and Co., 1967).
[70] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), pp.27-28.
[71] Daniel Patrick Moynihan, The Negro Family: The Case for National Action (Washinton, DC: U.S. Department of Labor, 1965).
[72] Lawrence M. Mead, "Social Programs and Social Obligations," The Public Interest 69, no.3 (Fall 1982): 17-32.
[73] David Greenstone and Paul Peterson, Race and Authority in Urban America (New York: Russell Sage, 1974).
[74] Harrell R. Rodgers, Jr., Poor Women, Poor Family: The Economic Plight of America's Female-Headed Households (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1990); Ellen Teninty, "Tax Credits Divide and Conquer," Equal Means 1, no.4 (Winter 1993).
[75] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), pp.40-41.
[76] David Stoesz, "Poor Policy: The Legacy of the Kerner Commission for Social Welfare," North Carolina Law Review 71, no.5 (June 1993): 1680.
[77] Rodgers, Poor Women, Poor Family, p.120.
[78] James Jennings, Understanding the Nature of Poverty in Urban America (Westport, CT: Praeger, 1994), p.36.
[79] Thomas Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" Focus 15, no.1 (Spring 1993). Institute on Research and Poverty, University of Wisconsin, Madison.
[80] Laurie Udesky, "Welfare Reform and Its Victims," The Nations, September 24, 1990.
[81] Michael Abramowitz, "Doledrums," The New Republic 206 (March 30, 1992): 16-18.
[82] K. Sue Jewell, Survival of the Black Family: The Institutional Impact of U.S. Social Policy (Westport, CT: Praeger, 1988), p.57.
[83] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," Series P-60, No.175, (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1991), table 16.
[84] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," Series P 60-219, Written by Bernadette D. Proctor and Joseph Dalaker. (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 2002), p.7.
[85] Joel A. Devine and James D. Wright, The Greatest of Evils: Urban Poverty and the American Underclass (New York: Aldine Dr Gruyter, 1993), p.28.
[86] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002, p.11.
[87] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 1990," table A.
[88] Corbett, "Child Poverty and Welfare Reform: Progress or Paralyses?" p.4.
[89] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.7.
[90] 艾泽尔.厄延，“减少贫困的政治”，《国际社会科学杂志》（中文版），2000年11月，第17期，页44。
[91] 艾泽尔.厄延，上引文，页44。
[92] 参见洪朝辉的《社会转型的历史变迁：美国现代化进程新论》（杭州：杭州大学出版社，1994年版）。
[93] 克莱尔，前引文，页53。
[94] 克莱尔，前引文，页49。
[95] 克莱尔，前引文，页54。
[96] U.S. Bureau of the Census, Current Population Reports, "Poverty in the United States: 2002," p.9.
[97] 克莱尔，前引文，页54。
[98] Zhaohui Hong, "The Villager Committees and Rural Stability in China," Asian Thought and Society 67 (1998): 54-55.
[99] Affirmative Action的中文直译是“肯定行动”，但更容易反映其实际涵义的意译，应该是“反歧视行动”。
[100] Encarta, 2002 ed. S.v. "Affirmative Action," by Paul Finkelman. 但也有学者认为Affirmative Action一词首先出现在约翰逊总统的1965年行政命令11246号。见Marquite Sykes, "The Origins of Affirmative Action."
[101] The Columbia Encyclopedia, 6th ed. S.v. “Affirmative Action."
[102] 有关美国反歧视行动计划的历史、主题、进程、障碍和前景，请参见Christopher Edley, Jr., Not All Black and White: Affirmative Action and American Values (New York: Hill and Wang, 1996).
[103] 有关公平、关怀和分享的具体措施，在美国进步主义运动时期已经开始试验。参见洪朝辉：“社会公正与中国的政治改革”，《当代中国研究》（美国），1999年，第1期。