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Issues Past Issues MCS 2003 Issue 3 由SARS看信息公开问题
Issues Past Issues MCS 2003 Issue 3 由SARS看信息公开问题
由SARS看信息公开问题
一、政府遭遇的尴尬
二、信息不公开与政治制度之间的关系
【注释】
二、信息不公开与政治制度之间的关系
【注释】
SARS[1]已趋于平静，这场“突如其来”的疫情使中国政府经受了重大考验。SARS冲击了中国的疾病预防控制体系，暴露处这一体系处理突发性公共卫生事件的应急能力之缺失。由于政府从一开始就处置不当，导致SARS从一场普通的公共卫生危机演变为涉及社会、政治与国际关系的事件。
回首延续数月的SARS事件，很多问题值得反思，尤其是政府处理公共信息的方式更值得重视。在当今信息传播速度极快、信息传播手段和传播渠道多样化的时代，政府处理公共信息的能力及其所秉持的原则体现了治国之道。本文就防治SARS过程中出现的一些问题，对中国政府的信息公开策略作一讨论。
一、政府遭遇的尴尬
早在2002年11月，广东省就开始出现不明原因的“肺炎”病例，当时还没有人意识到，数月后这种疾病会在如此大的范围内扩散和蔓延。截止到2003年7月9日12时，全世界累计报告SARS病例8,436例，死亡812人，其中中国内地病例5,327例，死亡348人。为了防止SARS传播被隔离的人不计其数。[2]
疫情初期，中国适值“两会”召开前夕，由于“稳定压倒一切”的政治原则，疫情未见之于公开报导，按“报喜不报忧”的原则处理新闻本是中国的惯例。由于SARS随着疫情传播到香港，再传至世界各地，引起国际社会纷纷指责，中国的多个省市被世界卫生组织（WHO）列入疫区名单，部份国家还对中国采取了隔离措施。这一切迫使中国政府不得不面对事实，采取种种补救措施，但其影响已不能挽回，多年来中国政府竭尽全力树立的国际形像大受损害。
在SARS流行期间，有3件因信息处理不当而引发的事件使中国政府陷入尴尬处境。
有关SARS的流言
在公开信息受控制的国度，小道消息最容易流行。SARS初期，由于公开信息匮乏，有关SARS的各种流言开始传播。来自广东的流言五花八门，危言耸听，引发了全国范围的公众性恐慌。流言的内容涉及SARS的传播情况、SARS的传染性、因感染SARS而死亡的人数等。紧接着，许多地方都开始抢购板蓝根、白醋以及传言可以防治SARS的药品。这些信息都是通过非正规渠道传播的，主要是人与人之间的口头议论，也通过电话、互联网、手机短信传播，流言几乎遍及全国。其后中国政府制定了法律，规定凡传播SARS谣言者将受法律惩处，因此被抓的人据说有数十位。流言大行其道，固然是公开信息匮乏所致，但在某种程度上也反映了中国媒体的公信力不高。
“蒋彦永现象”
中国人民解放军总医院退休医生蒋彦永在今年4月勇敢地站出来，向境外媒体披露了北京SARS疫情的一些真实情况，揭露中国卫生部前部长张文康隐瞒SARS疫情，使中国政府公布的SARS疫情数字之准确性受到质疑。境外媒体对这一事件作了报导，有舆论称赞蒋彦永，并称此为“蒋彦永现象”。[3]但与境外媒体的大规模报导构成鲜明对比的，是中国媒体的“冷处理”，同时有关蒋彦永受到有关方面“特殊待遇”的消息在网上流传。在网络时代，阻绝信息的流通并不现实，也非明智之举。
WHO对中国的质疑
4月，世界卫生组织（WHO）对中国的SARS疫情展开了调查。WHO西太平洋区主任尾身茂6月24日在WHO与中国卫生部举行的联合记者会上直言，中国政府在疫情爆发初期向WHO提供的讯息不够透明、及时，导致全球防SARS工作出现延误。[4]WHO指责北京少报SARS病例，于是在WHO与北京市政府之间发生了一些争执。中国官方提供的SARS数字是否可信，引起了海外媒体的关注。一些境外报章和通讯社借WHO官员之口，对中国的疫情数字提出质疑，中国政府一度处于备受指责的尴尬之中。
这次SARS危机所表现出来的一个突出现象是，中国公民与政府之间、世界各国与中国政府之间出现了信任危机。流言广布和WHO对中国官方数据的疑问，一定程度上就是信任危机造成的。而追究信任危机产生的原因，只能说是中国政府咎由自取。
WHO发言人辛普森在日内瓦说：“我们关注中国当局计算病例的方法……（因为）我们还不清楚这些数字是怎么来的。”他又说：“或许中国的新发病例确实真是减少得很快，但考虑到疫情之前如何在中国爆发，它目前显然面对信用（不足）的问题。”[5]WHO官员押谷仁说：“很明显，（中国的）新发病例正在减少，我们也相信目前没有大规模感染的情况，但他们并没有给我们足够流行病学所需要的信息来了解真实的情况。”[6]一些WHO官员以及海外媒体在看待中国时有一种微妙的不信任感。中国卫生部副部长高强在一次记者会上就因为不断被问及官方数字的可信度而感叹：“你有什么理由不相信呢？我怎么才能让你相信呢？”[7]
二、信息不公开与政治制度之间的关系
人类遭遇传染病侵袭是常见之事，但不同的政府有不同的处理方法。明智的政府应该将减少生命伤害、缩小传播范围、降低社会财富损失作为政府努力的目标，及时启动公共卫生防疫系统，有效地保护公共利益。有经验表明，让公众了解信息，提高自我防范意识和能力，这样可以收事半功倍之效，是有效防止疫病传播的重要条件。
中国政府之所以遭遇尴尬，主要是信息处理与民主社会信息公开的原则相悖，仍然将媒体视之为“党的喉舌”，而不是真正意义上的传媒。中国政府在信息屏蔽状态下封锁过许多疫病事件。例如，河南省爱滋病的流行使中国政府备受指责，但因病情主要限于河南一地，中国政府并未因受指责而改变传统做法。这种前现代方式在人口流动相对稀少的农业社会也许有效，但与当今信息高速传播、人口流动频繁、疫病变化复杂的情势不相适应。在全球化和信息化时代，每天的信息传播量相当惊人，尤其是因特网在信息传播方面起了革命性的作用，公众获得信息的途径多而且相当快捷，足不出户而能知天下事。与网络未出现之前的时代相比，现在的经济与社会生活更具敏感性，一有风吹草动，很容易牵一发而动全身。
此次对SARS疫情政府仍然沿用了过去50多年来的习惯模式：封锁信息，加强内部监控，有行动但不声张，采行“内紧外松”的做法。在SARS疫情流行前期，公众一直被蒙在鼓里。直到SARS流行了几个月并成为蔓延于世界的瘟疫之后，信息才由“出口转内销”，通过网络传播到国内，再口口相传，结果导致公众性恐慌。
中国政府认为疫病信息的传播将引起社会恐慌、破坏社会稳定的观点根本不适用于网络时代。明智的作法是让公众了解疫情，信息公开化，这样做反而有利于消除公众的恐慌心理，使公众能主动地配合政府参与各项防治工作。在SARS疫情流行的中后期，政府改变了信息公开策略，及时公布疫情信息，让公众积极参与防治活动，取得了较好效果，这就是明证。[8]
中国前卫生部长张文康在北京疫情已恶化的情况下，仍然坚持声称“现在在中国工作、旅游、开会是安全的”[9]。张文康的行为方式并非个人偏好，在中国，按照“稳定压倒一切”的原则处理所谓“负面信息”，“报喜不报忧”既是为官之道，也是传媒被迫必须遵循的原则；公众利益与事实从来就让位于所谓的“稳定”，而这“稳定”在中国政治里的特殊内涵就是所有的坏消息不许见之于媒体。其实，中国政府官员在公开场合说谎几乎成了行为方式。他们在如此行政文化中浸染已久，甚至说谎而不自知。按照中国的习惯做法，敏感问题要及时向上级报告，发布与否由上级说了算，哪怕层层请示直到中央最高领导，这种请示虽然麻烦，但好处是下级不用承担任何责任。至于因向公众隐瞒重大信息而受惩处，在中国政治中鲜有先例，张文康与孟学农只是运气不佳，成为中国政治的替罪羊而已。
SARS流行之际，中国的媒体正24小时滚动播放中东的美伊战争，忙于指责美国的霸权主义；而对这场正在中国大地上肆虐的高度危险的传染病疫情，国内新闻媒体却高度自觉地保持了统一沉默，这种沉默并非媒体的自觉选择，而是宣传主管部门按照“党的喉舌”这一原则要求的结果。中国要建立信息公开制度，还得从媒体性质的改变开始。只要媒体还是“喉舌”，不是按照事实与媒体应该恪守的职业道德从事新闻工作，中国的信息公开以及媒体的社会作用就只能是纸面上的东西。
信息的形成与传播与整个社会政治制度相联系。政府责无旁贷地负有收集信息与发布真实信息的责任。可以说，向公众真实准确地提供信息服务是一个基本的宪政观念，公开、透明是政府履行公共服务职能的基本要求，信息公开、言论自由亦是民主政治的基本原则。换言之，控制信息、有意隐瞒公共信息会成为一种政府犯罪行为。当今世界，只有北韩这样的专制政府才将控制信息与言论作为基本统治方略。
可以说SARS暴露的并不是张文康之类几个官员的政治责任问题，而是中国政治体制的弊端。而中国是否有诚意推进政治民主化改革，最关键的一步就是新闻媒体的自由化与信息公开化。
【注释】
[1] SARS是 Severe Acute Respiratory Syndrome 的缩写，意为“严重急性呼吸系统综合症”，中国大陆称其为“非典型性肺炎”。
[2] 中国卫生部网站（www.moh.gov.cn/zhgl/xgxx/gjyq/1200307100004）。
[3] 社会科学研究目录》（libnetnt.cosoft.org.cn/projects/sars/archives/000204）。
[4] www.dajiyuan.com/gb/3/4/17/n301355。
[5] 《中文导报》（www.chubun.com/2003/06b/gb/09-06）。
[6] 《联合早报》（www.zaobao.com/special/pneumonia/pages2/pneumonia050603g）。
[7] 出处同上。
[8] 凤凰网（www.phoenixtv.com/home/200304/25/57019）。
[9] http://chanye.sina.net/yy/2003-04-09/158844.shtml。
回首延续数月的SARS事件，很多问题值得反思，尤其是政府处理公共信息的方式更值得重视。在当今信息传播速度极快、信息传播手段和传播渠道多样化的时代，政府处理公共信息的能力及其所秉持的原则体现了治国之道。本文就防治SARS过程中出现的一些问题，对中国政府的信息公开策略作一讨论。
一、政府遭遇的尴尬
早在2002年11月，广东省就开始出现不明原因的“肺炎”病例，当时还没有人意识到，数月后这种疾病会在如此大的范围内扩散和蔓延。截止到2003年7月9日12时，全世界累计报告SARS病例8,436例，死亡812人，其中中国内地病例5,327例，死亡348人。为了防止SARS传播被隔离的人不计其数。[2]
疫情初期，中国适值“两会”召开前夕，由于“稳定压倒一切”的政治原则，疫情未见之于公开报导，按“报喜不报忧”的原则处理新闻本是中国的惯例。由于SARS随着疫情传播到香港，再传至世界各地，引起国际社会纷纷指责，中国的多个省市被世界卫生组织（WHO）列入疫区名单，部份国家还对中国采取了隔离措施。这一切迫使中国政府不得不面对事实，采取种种补救措施，但其影响已不能挽回，多年来中国政府竭尽全力树立的国际形像大受损害。
在SARS流行期间，有3件因信息处理不当而引发的事件使中国政府陷入尴尬处境。
有关SARS的流言
在公开信息受控制的国度，小道消息最容易流行。SARS初期，由于公开信息匮乏，有关SARS的各种流言开始传播。来自广东的流言五花八门，危言耸听，引发了全国范围的公众性恐慌。流言的内容涉及SARS的传播情况、SARS的传染性、因感染SARS而死亡的人数等。紧接着，许多地方都开始抢购板蓝根、白醋以及传言可以防治SARS的药品。这些信息都是通过非正规渠道传播的，主要是人与人之间的口头议论，也通过电话、互联网、手机短信传播，流言几乎遍及全国。其后中国政府制定了法律，规定凡传播SARS谣言者将受法律惩处，因此被抓的人据说有数十位。流言大行其道，固然是公开信息匮乏所致，但在某种程度上也反映了中国媒体的公信力不高。
“蒋彦永现象”
中国人民解放军总医院退休医生蒋彦永在今年4月勇敢地站出来，向境外媒体披露了北京SARS疫情的一些真实情况，揭露中国卫生部前部长张文康隐瞒SARS疫情，使中国政府公布的SARS疫情数字之准确性受到质疑。境外媒体对这一事件作了报导，有舆论称赞蒋彦永，并称此为“蒋彦永现象”。[3]但与境外媒体的大规模报导构成鲜明对比的，是中国媒体的“冷处理”，同时有关蒋彦永受到有关方面“特殊待遇”的消息在网上流传。在网络时代，阻绝信息的流通并不现实，也非明智之举。
WHO对中国的质疑
4月，世界卫生组织（WHO）对中国的SARS疫情展开了调查。WHO西太平洋区主任尾身茂6月24日在WHO与中国卫生部举行的联合记者会上直言，中国政府在疫情爆发初期向WHO提供的讯息不够透明、及时，导致全球防SARS工作出现延误。[4]WHO指责北京少报SARS病例，于是在WHO与北京市政府之间发生了一些争执。中国官方提供的SARS数字是否可信，引起了海外媒体的关注。一些境外报章和通讯社借WHO官员之口，对中国的疫情数字提出质疑，中国政府一度处于备受指责的尴尬之中。
这次SARS危机所表现出来的一个突出现象是，中国公民与政府之间、世界各国与中国政府之间出现了信任危机。流言广布和WHO对中国官方数据的疑问，一定程度上就是信任危机造成的。而追究信任危机产生的原因，只能说是中国政府咎由自取。
WHO发言人辛普森在日内瓦说：“我们关注中国当局计算病例的方法……（因为）我们还不清楚这些数字是怎么来的。”他又说：“或许中国的新发病例确实真是减少得很快，但考虑到疫情之前如何在中国爆发，它目前显然面对信用（不足）的问题。”[5]WHO官员押谷仁说：“很明显，（中国的）新发病例正在减少，我们也相信目前没有大规模感染的情况，但他们并没有给我们足够流行病学所需要的信息来了解真实的情况。”[6]一些WHO官员以及海外媒体在看待中国时有一种微妙的不信任感。中国卫生部副部长高强在一次记者会上就因为不断被问及官方数字的可信度而感叹：“你有什么理由不相信呢？我怎么才能让你相信呢？”[7]
二、信息不公开与政治制度之间的关系
人类遭遇传染病侵袭是常见之事，但不同的政府有不同的处理方法。明智的政府应该将减少生命伤害、缩小传播范围、降低社会财富损失作为政府努力的目标，及时启动公共卫生防疫系统，有效地保护公共利益。有经验表明，让公众了解信息，提高自我防范意识和能力，这样可以收事半功倍之效，是有效防止疫病传播的重要条件。
中国政府之所以遭遇尴尬，主要是信息处理与民主社会信息公开的原则相悖，仍然将媒体视之为“党的喉舌”，而不是真正意义上的传媒。中国政府在信息屏蔽状态下封锁过许多疫病事件。例如，河南省爱滋病的流行使中国政府备受指责，但因病情主要限于河南一地，中国政府并未因受指责而改变传统做法。这种前现代方式在人口流动相对稀少的农业社会也许有效，但与当今信息高速传播、人口流动频繁、疫病变化复杂的情势不相适应。在全球化和信息化时代，每天的信息传播量相当惊人，尤其是因特网在信息传播方面起了革命性的作用，公众获得信息的途径多而且相当快捷，足不出户而能知天下事。与网络未出现之前的时代相比，现在的经济与社会生活更具敏感性，一有风吹草动，很容易牵一发而动全身。
此次对SARS疫情政府仍然沿用了过去50多年来的习惯模式：封锁信息，加强内部监控，有行动但不声张，采行“内紧外松”的做法。在SARS疫情流行前期，公众一直被蒙在鼓里。直到SARS流行了几个月并成为蔓延于世界的瘟疫之后，信息才由“出口转内销”，通过网络传播到国内，再口口相传，结果导致公众性恐慌。
中国政府认为疫病信息的传播将引起社会恐慌、破坏社会稳定的观点根本不适用于网络时代。明智的作法是让公众了解疫情，信息公开化，这样做反而有利于消除公众的恐慌心理，使公众能主动地配合政府参与各项防治工作。在SARS疫情流行的中后期，政府改变了信息公开策略，及时公布疫情信息，让公众积极参与防治活动，取得了较好效果，这就是明证。[8]
中国前卫生部长张文康在北京疫情已恶化的情况下，仍然坚持声称“现在在中国工作、旅游、开会是安全的”[9]。张文康的行为方式并非个人偏好，在中国，按照“稳定压倒一切”的原则处理所谓“负面信息”，“报喜不报忧”既是为官之道，也是传媒被迫必须遵循的原则；公众利益与事实从来就让位于所谓的“稳定”，而这“稳定”在中国政治里的特殊内涵就是所有的坏消息不许见之于媒体。其实，中国政府官员在公开场合说谎几乎成了行为方式。他们在如此行政文化中浸染已久，甚至说谎而不自知。按照中国的习惯做法，敏感问题要及时向上级报告，发布与否由上级说了算，哪怕层层请示直到中央最高领导，这种请示虽然麻烦，但好处是下级不用承担任何责任。至于因向公众隐瞒重大信息而受惩处，在中国政治中鲜有先例，张文康与孟学农只是运气不佳，成为中国政治的替罪羊而已。
SARS流行之际，中国的媒体正24小时滚动播放中东的美伊战争，忙于指责美国的霸权主义；而对这场正在中国大地上肆虐的高度危险的传染病疫情，国内新闻媒体却高度自觉地保持了统一沉默，这种沉默并非媒体的自觉选择，而是宣传主管部门按照“党的喉舌”这一原则要求的结果。中国要建立信息公开制度，还得从媒体性质的改变开始。只要媒体还是“喉舌”，不是按照事实与媒体应该恪守的职业道德从事新闻工作，中国的信息公开以及媒体的社会作用就只能是纸面上的东西。
信息的形成与传播与整个社会政治制度相联系。政府责无旁贷地负有收集信息与发布真实信息的责任。可以说，向公众真实准确地提供信息服务是一个基本的宪政观念，公开、透明是政府履行公共服务职能的基本要求，信息公开、言论自由亦是民主政治的基本原则。换言之，控制信息、有意隐瞒公共信息会成为一种政府犯罪行为。当今世界，只有北韩这样的专制政府才将控制信息与言论作为基本统治方略。
可以说SARS暴露的并不是张文康之类几个官员的政治责任问题，而是中国政治体制的弊端。而中国是否有诚意推进政治民主化改革，最关键的一步就是新闻媒体的自由化与信息公开化。
【注释】
[1] SARS是 Severe Acute Respiratory Syndrome 的缩写，意为“严重急性呼吸系统综合症”，中国大陆称其为“非典型性肺炎”。
[2] 中国卫生部网站（www.moh.gov.cn/zhgl/xgxx/gjyq/1200307100004）。
[3] 社会科学研究目录》（libnetnt.cosoft.org.cn/projects/sars/archives/000204）。
[4] www.dajiyuan.com/gb/3/4/17/n301355。
[5] 《中文导报》（www.chubun.com/2003/06b/gb/09-06）。
[6] 《联合早报》（www.zaobao.com/special/pneumonia/pages2/pneumonia050603g）。
[7] 出处同上。
[8] 凤凰网（www.phoenixtv.com/home/200304/25/57019）。
[9] http://chanye.sina.net/yy/2003-04-09/158844.shtml。
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