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Issues Past Issues MCS 1994 Issue 2 经济和社会转型过程中的政府能力： 从中国大陆混乱与生机并存的现象谈起
Issues Past Issues MCS 1994 Issue 2 经济和社会转型过程中的政府能力： 从中国大陆混乱与生机并存的现象谈起
经济和社会转型过程中的政府能力：
从中国大陆混乱与生机并存的现象谈起
从中国大陆混乱与生机并存的现象谈起
一. “政府能力”这个概念是什么意思?
二. 为什么提出“政府能力”的问题?
三. 改革中政府能力发生了什么样的变化?
一. “政府能力”这个概念是什么意思?
亨廷顿（Samuel Huntington）在讨论社会转型中的政治秩序的时候，开宗明义地将美国、英国、和当时苏联的政治制度一同归为现代政治制度。他的理由很简单：在这三个体制中都是由政府来统治（“In all three systems the government governs”）①。 这里，并不涉及到这种统治（governance）的标准（normative）方面。
新制度学派（the new institutionalist approach）所提出的“国家能力”（state capacities）的概念与亨廷顿的着眼点和我们的关怀非常接近。按照通行的理解，这一学派一般把“国家能力”的概念解释为国家贯彻自己的政策目标的能力②。
新制度学派的这样一种“国家能力”概念有很多的模糊之处。同样沿着这一学派关注国家的角色这一思路，科利（Atul Kohli）深入讨论了在印度这样一个发展中国家的民主政治制度下的政府能力问题。他用统治能力（governability）这样的概念来展开论题，并把研究的基本着眼点放在国家（the state）与社会的关系上③。科利的研究在事实上把他的“政府能力”的概念界定得比较清楚了。
本文不准备在理论和概念上展开讨论“政府能力”的概念，而只是在相对模糊的意义上使用这一概念。粗略地说，我把“国家能力”或“政府能力”分为三个方面。一个可以称为实现“消极的国家职能”的能力，包括调节基本的社会利益冲突，维持起码的社会秩序，防止暴力和犯罪；另一个则不妨说是实现“积极的国家职能”的能力，主要表现为促进经济发展和社会福利。从上面所给出的学术线索来看，使用“国家能力”（state capacity）概念的学者一般比较注重第二个方面，而第一个方面的内容似乎更适宜于在“管理”（to govern）的意义上来谈论，也比较接近科利的意思。这个概念的第三个方面可以叫作实现“超国家职能”的能力，就是国家要实现上述两个方面的职能之外的由国家为自己设定的某些职能的能力。比如，共产主义国家往往给自己赋予意识形态上的职能、全面改造社会的职能，等等。一般使用“国家能力”这一概念的学者没有看到第三点，只是笼统地讲“国家实现自己官方目标和政策的能力”，就把一些要害的关节搞模糊了。
我在下面经常把“国家能力”和“政府能力”的概念交换使用，这是因为这两个方面我们都会涉及到。但是，我强调使用“政府能力”的概念，则是因为本文的讨论更多地集中在和科利的研究相接近的方面，集中在国家行使其消极职责的方面。另外，在八十年代中国政治体制改革的讨论中，“政府能力”已经是一个被广泛使用因此在中文中已经被接受和理解了的概念，而“国家”的概念在中文中还不像在英文中、特别是不像在政治学中这么明确。
二. 为什么提出“政府能力”的问题?
提出“政府能力”的问题来讨论，当然是针对目前中国的实际情况。不过，这种针对性仅仅是学术的，即仅仅在于使用这一概念来帮助理解和分析中国目前的问题；而不是政治和政策的，即不准备在本文中形成任何对策性方案。
今年夏天回国，我对中国目前局势最基本的感觉可以用两句话来概括：生机勃勃，秩序混乱。分析起来，“生机勃勃”主要表现在经济发展的势头和社会自由扩大的程度上，而“秩序混乱”则主要是一个政治问题。这两个方面，都在说明中国的国家和社会的关系在发生着深刻的变化。这一变化的实质，在中国的共产主义全权政治的背景下看，就是国家的作用在减弱。正是国家作用在减弱这个过程产生出以上两个后果。具体地说，就是：
第一，中国过去几十年长期存在的国家对于社会、经济和各种其它事务无孔不入的控制正在解体，经济、社会的活力因此正在释放出来，经济的市场化和市民社会（civil society）的逐渐形成是中国局势富有生机的根本原因。
第二，中国的国家（或政府）在过去几十年中通过严密控制社会、经济、政治和人们生活的其它各个领域而达成了多方面的社会公共功能，包括制定和维持各个领域的秩序。因此，国家能力的减弱在现阶段同时也在导致中国社会生活各个领域的失序。所谓“秩序混乱”，盖源于此。
这两个方面的现象都和政府能力密切相关。正是在这样一个背景下，我们才有必要讨论政府能力的问题。需要交代一句的是，本文的研究内容和观点并不代表我本人在意识形态上的价值准则和我个人的政治意愿。换句话说，我讨论政府能力问题，并不表示我希望中国目前政府能够具备继续统治下去的能力；而我说中国的政府能力在下降，也并不表示我判断中国目前政府将不再具有统治下去的能力。
三. 改革中政府能力发生了什么样的变化?
改革以来，中国的政府能力的基本变化趋势是下降和削弱。不过，事情还需要具体的分析。
按照我们上面对于政府能力所作的三个方面的划分，可以这么分析中国的政府能力的变化：
第一，在实现“超国家职能”的能力方面，中国的政府能力大大地下降和削弱了。这个变化从根本上改变了共产主义国家（the Communist state）对于中国社会的全面控制，是中国经济发展和社会生活活跃的基本原因。（当然，我们也可以说后者是前者的原因。准确地说，政府能力的削弱和中国经济、社会、乃至政治的自由化是一个过程的相辅相成的两个方面。在这个意义上，政府能力的削弱在中国是有助于经济社会发展的，也是有助于政治发展的。
第二，中国政府实现积极的国家职能的能力也在发生变化，但是这个变化不能简单地用“削弱了”或者是“加强了”这样的判断来概括。也许可以这么说：中国政府这个方面的能力一方面有所削弱，另一方面却有所加强；根本的变化是它实现这方面能力的手段发生了变化。过去中国政府使用高度集中的计划手段来推动经济和社会发展，在工业化初期也取得了明显的成效；目前它的这种凭借集中和计划来实现某一经济社会发展目标的能力则大大削弱了。但是，另一方面，中国的经济发展和某些方面的社会发展的总体成就表明了中国政府实现积极的国家职能的能力在改革中加强了。比如说，市场机制的引进，乡镇企业的发展，对外开放的扩展，都是促进中国经济达到目前这样的良好发展的关键因素；而在这些方面的活动中，政府（中央或地方）都扮演了积极的角色。考虑到后一方面的问题更具有根本意义，我们或许应该说中国在改革中事实上加强了政府能力。
第三，中国政府目前行使“消极国家职能”的能力很弱，相对改革以前应该说是大大下降了。简单地说，这一方面的政府能力如果不迅速加强，中国社会的无序状态可能会加剧。不过，这个结论还需要矫正，理由如次。
首先，上述三个方面的国家能力是互相联系的，在不同的国家结构中不同的方面占有不同的地位。在中国的共产主义国家结构中，“超国家职能”方面的国家能力占有核心地位。因此，它能够实现维持秩序等消极的国家职能，首先在于它具有实现“超国家职能”的能力。所以，在它实现“超国家职能”的能力削弱的同时，它的维持秩序等起码的国家能力也大大下降了。反过来，只是简单地说要加强实现“消极国家职能”的政府能力，不分析如何加强这一能力，在现实中很可能发生首先是实现“超国家职能”的政府能力得到加强的后果。这样一来，中国的经济和社会发展就有可能受到极大的阻碍。
其次，与上一点密切联系的是，中国过去几十年的强大的国家能力基本上是通过严密的社会控制来实现的。如果政府能力的加强同时意味着政府对于社会的控制也要加强，那不过就是要重复中国过去几十年的老一套。所以，加强政府行使消极国家职能的能力，要以区分社会控制和政府能力为前提。
这样，在第三点上，我们同样也必须说，中国是否具备相当强的政府能力，关键也还在于政府使用什么手段来达成它的能力。
【参考文献】
（1）Huntington, Samuel, "Political Order in Changing Societies," Yale University Press, 1968, p.1.
（2）For example, see Theda Skocpol's Chapter in Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back In, Cambridge University Press, 1985
（3）Kohli, Atul, "Democracy and Discontent: India's Growing Crisis of Governability," Cambridge University Press, 1990
亨廷顿（Samuel Huntington）在讨论社会转型中的政治秩序的时候，开宗明义地将美国、英国、和当时苏联的政治制度一同归为现代政治制度。他的理由很简单：在这三个体制中都是由政府来统治（“In all three systems the government governs”）①。 这里，并不涉及到这种统治（governance）的标准（normative）方面。
新制度学派（the new institutionalist approach）所提出的“国家能力”（state capacities）的概念与亨廷顿的着眼点和我们的关怀非常接近。按照通行的理解，这一学派一般把“国家能力”的概念解释为国家贯彻自己的政策目标的能力②。
新制度学派的这样一种“国家能力”概念有很多的模糊之处。同样沿着这一学派关注国家的角色这一思路，科利（Atul Kohli）深入讨论了在印度这样一个发展中国家的民主政治制度下的政府能力问题。他用统治能力（governability）这样的概念来展开论题，并把研究的基本着眼点放在国家（the state）与社会的关系上③。科利的研究在事实上把他的“政府能力”的概念界定得比较清楚了。
本文不准备在理论和概念上展开讨论“政府能力”的概念，而只是在相对模糊的意义上使用这一概念。粗略地说，我把“国家能力”或“政府能力”分为三个方面。一个可以称为实现“消极的国家职能”的能力，包括调节基本的社会利益冲突，维持起码的社会秩序，防止暴力和犯罪；另一个则不妨说是实现“积极的国家职能”的能力，主要表现为促进经济发展和社会福利。从上面所给出的学术线索来看，使用“国家能力”（state capacity）概念的学者一般比较注重第二个方面，而第一个方面的内容似乎更适宜于在“管理”（to govern）的意义上来谈论，也比较接近科利的意思。这个概念的第三个方面可以叫作实现“超国家职能”的能力，就是国家要实现上述两个方面的职能之外的由国家为自己设定的某些职能的能力。比如，共产主义国家往往给自己赋予意识形态上的职能、全面改造社会的职能，等等。一般使用“国家能力”这一概念的学者没有看到第三点，只是笼统地讲“国家实现自己官方目标和政策的能力”，就把一些要害的关节搞模糊了。
我在下面经常把“国家能力”和“政府能力”的概念交换使用，这是因为这两个方面我们都会涉及到。但是，我强调使用“政府能力”的概念，则是因为本文的讨论更多地集中在和科利的研究相接近的方面，集中在国家行使其消极职责的方面。另外，在八十年代中国政治体制改革的讨论中，“政府能力”已经是一个被广泛使用因此在中文中已经被接受和理解了的概念，而“国家”的概念在中文中还不像在英文中、特别是不像在政治学中这么明确。
二. 为什么提出“政府能力”的问题?
提出“政府能力”的问题来讨论，当然是针对目前中国的实际情况。不过，这种针对性仅仅是学术的，即仅仅在于使用这一概念来帮助理解和分析中国目前的问题；而不是政治和政策的，即不准备在本文中形成任何对策性方案。
今年夏天回国，我对中国目前局势最基本的感觉可以用两句话来概括：生机勃勃，秩序混乱。分析起来，“生机勃勃”主要表现在经济发展的势头和社会自由扩大的程度上，而“秩序混乱”则主要是一个政治问题。这两个方面，都在说明中国的国家和社会的关系在发生着深刻的变化。这一变化的实质，在中国的共产主义全权政治的背景下看，就是国家的作用在减弱。正是国家作用在减弱这个过程产生出以上两个后果。具体地说，就是：
第一，中国过去几十年长期存在的国家对于社会、经济和各种其它事务无孔不入的控制正在解体，经济、社会的活力因此正在释放出来，经济的市场化和市民社会（civil society）的逐渐形成是中国局势富有生机的根本原因。
第二，中国的国家（或政府）在过去几十年中通过严密控制社会、经济、政治和人们生活的其它各个领域而达成了多方面的社会公共功能，包括制定和维持各个领域的秩序。因此，国家能力的减弱在现阶段同时也在导致中国社会生活各个领域的失序。所谓“秩序混乱”，盖源于此。
这两个方面的现象都和政府能力密切相关。正是在这样一个背景下，我们才有必要讨论政府能力的问题。需要交代一句的是，本文的研究内容和观点并不代表我本人在意识形态上的价值准则和我个人的政治意愿。换句话说，我讨论政府能力问题，并不表示我希望中国目前政府能够具备继续统治下去的能力；而我说中国的政府能力在下降，也并不表示我判断中国目前政府将不再具有统治下去的能力。
三. 改革中政府能力发生了什么样的变化?
改革以来，中国的政府能力的基本变化趋势是下降和削弱。不过，事情还需要具体的分析。
按照我们上面对于政府能力所作的三个方面的划分，可以这么分析中国的政府能力的变化：
第一，在实现“超国家职能”的能力方面，中国的政府能力大大地下降和削弱了。这个变化从根本上改变了共产主义国家（the Communist state）对于中国社会的全面控制，是中国经济发展和社会生活活跃的基本原因。（当然，我们也可以说后者是前者的原因。准确地说，政府能力的削弱和中国经济、社会、乃至政治的自由化是一个过程的相辅相成的两个方面。在这个意义上，政府能力的削弱在中国是有助于经济社会发展的，也是有助于政治发展的。
第二，中国政府实现积极的国家职能的能力也在发生变化，但是这个变化不能简单地用“削弱了”或者是“加强了”这样的判断来概括。也许可以这么说：中国政府这个方面的能力一方面有所削弱，另一方面却有所加强；根本的变化是它实现这方面能力的手段发生了变化。过去中国政府使用高度集中的计划手段来推动经济和社会发展，在工业化初期也取得了明显的成效；目前它的这种凭借集中和计划来实现某一经济社会发展目标的能力则大大削弱了。但是，另一方面，中国的经济发展和某些方面的社会发展的总体成就表明了中国政府实现积极的国家职能的能力在改革中加强了。比如说，市场机制的引进，乡镇企业的发展，对外开放的扩展，都是促进中国经济达到目前这样的良好发展的关键因素；而在这些方面的活动中，政府（中央或地方）都扮演了积极的角色。考虑到后一方面的问题更具有根本意义，我们或许应该说中国在改革中事实上加强了政府能力。
第三，中国政府目前行使“消极国家职能”的能力很弱，相对改革以前应该说是大大下降了。简单地说，这一方面的政府能力如果不迅速加强，中国社会的无序状态可能会加剧。不过，这个结论还需要矫正，理由如次。
首先，上述三个方面的国家能力是互相联系的，在不同的国家结构中不同的方面占有不同的地位。在中国的共产主义国家结构中，“超国家职能”方面的国家能力占有核心地位。因此，它能够实现维持秩序等消极的国家职能，首先在于它具有实现“超国家职能”的能力。所以，在它实现“超国家职能”的能力削弱的同时，它的维持秩序等起码的国家能力也大大下降了。反过来，只是简单地说要加强实现“消极国家职能”的政府能力，不分析如何加强这一能力，在现实中很可能发生首先是实现“超国家职能”的政府能力得到加强的后果。这样一来，中国的经济和社会发展就有可能受到极大的阻碍。
其次，与上一点密切联系的是，中国过去几十年的强大的国家能力基本上是通过严密的社会控制来实现的。如果政府能力的加强同时意味着政府对于社会的控制也要加强，那不过就是要重复中国过去几十年的老一套。所以，加强政府行使消极国家职能的能力，要以区分社会控制和政府能力为前提。
这样，在第三点上，我们同样也必须说，中国是否具备相当强的政府能力，关键也还在于政府使用什么手段来达成它的能力。
【参考文献】
（1）Huntington, Samuel, "Political Order in Changing Societies," Yale University Press, 1968, p.1.
（2）For example, see Theda Skocpol's Chapter in Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back In, Cambridge University Press, 1985
（3）Kohli, Atul, "Democracy and Discontent: India's Growing Crisis of Governability," Cambridge University Press, 1990
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