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Issues Past Issues MCS 1996 Issue 2 后冷战时期东南亚权力格局与中国角色
Issues Past Issues MCS 1996 Issue 2 后冷战时期东南亚权力格局与中国角色
后冷战时期东南亚权力格局与中国角色
美苏冷战与东南亚力量平衡格局
冷战下的阴影：中国与东南亚
冷战的结束与东南亚国家的军备竞赛
中国角色
苏联的崩溃给现代国际关系注入了巨大的动力。如果说二战后世界政治相对稳定的主要原因是美苏之间的“冷战”，那么苏联一极的消失标志着由美苏之间对抗而形成的世界政治权力平衡体系的动摇。一方面，由于冷战的结束，美国势必作出大战略调整，不可能像冷战时期动用庞大的国内资源来支持其海外战略。另一方面，由于苏联崩溃而出现的权力真空，其他各国势必争相填补，从而形成各国间的角力。但更为重要的是，国际关系发展史中一而再，再而三出现的经济与权力消长之间的互动准则，即是说，一个国家的现代化和快速经济增张或迟或早会对现成权力体系构成威胁，甚至向既成霸权挑战，导致新一轮的争霸战争（Robert Gilpin，1981；Paul Kennedy，1987）。
恰恰同时，东亚、东南亚创造了世界经济发展的奇迹。包括中国在内的整个东亚、东南亚地区自80年代以来，经济发展始终领先世界的其他地区。人们关注的焦点自然从苏联转向该一地区，尤其是中国。由于中国的地理位置、国家规模、经济潜力等诸种因素，很多人自然而简单地相信，中国势必起而填补由美苏权力衰落而出现的权力真空。因此西方世界不断就对中国的外交战略展开争论。最近产生的所谓“中国威胁论”和“围堵中国论”就是明显的例子。
本文的目的在于运用现实主义的方法来评估冷战时期中国与东南亚各国之间的关系，在此基础上来预测后冷战时期双方的关系。本文认为，冷战时期中国与东南亚之间的关系取决于以下三种因素，即大国与东南亚的关系，东南亚各国之间的关系，以及中国与东男亚各国的双边关系。未来中国与东南亚之间的关系取决于以下诸种因素：各大国包括美日对东南亚外交策略的调整和中国总体内政，外交策略的调整。概括地说，尽管这一地区存在着国家间（双边的或多边的）冲突乃至战争的威胁，但目前中国与东南亚各国关系发展也孕育着种种和平的因素。
本文分为以下几个部份。第一部份回顾冷站时代中国与东南亚地区之间的关系，着重于美苏的东南亚策略是如何影响中国在该一地区的外交策略的。第二部份侧重于中国与东南亚地区关系的现状，力求突出战争与和平的可能性。最后一部份评估中国现时东南亚政策及其可能的策略调整。
美苏冷战与东南亚力量平衡格局
如同在世界上的其他地方，美苏冷战不仅制约着东南亚国家的外交政策，而且也制约着中国同东南亚国家之间的双边的及多边的关系。在这一节，我们先来看看美苏两大阵营间的冷战对东南亚的影响，再来看看中国在其中扮演了何种角色。
第二次世界大战结束后，美苏两大阵营进入“冷战”状态。东南亚地区即成为两大阵营全球性意识形态、军事、政治、经济、外交利益争夺的焦点。从总体上看，在1969年尼克松的“关岛主义”出笼前，美国在东南亚占主导地位。战后杜鲁门总统推行“围堵政策”，涵盖西欧至中东，由东北亚至东南亚的广大地区。美国对东南亚地区的重视主要是因为，首先，东南亚地区可以成为美国抑制当时日益蓬兴的共产主义势力的前沿阵地。1949年，在中华人民共和国诞生前，美国国家安全委员会的一份报告直接警告共产党势力会席卷东南亚，美国必需采取某种政策加以抑制以防多米诺效应的发生。其次，与美国的军事战略有关。战后美国成为军事强国，其海空势力渗透从太平洋至印度洋的广大海域。为了加强其在两大洋之间的战略优势，控制两洋之间的通道，美国不惜一切地要加强东南亚这一交通要道。基于以上战略考虑，自50年代初至60年代末，美国的东南亚政策主要由以下几部份组成。第一，以印支地区为中心，以武力为手段来围堵和抑制中国共产主义势力的扩张。1950年朝鲜战争爆发，美国为法国军队提供援助，开始涉足印支事务。在法军撤出印支后，美国马上填补了力量真空。自1955年起，美国大力扶植南越和老挝的亲美势力，不惜以战争的手段直接来与反对势力抗衡。如1958年策动老挝亲美势力推翻联合政府；1959年涉足老挝内战；1961年对南越发动“特种战争”，等等。第二，在东南亚建立各种双边的和多边的军事同盟。美于1954年发起东南亚条约组织，把南越、老挝和柬埔寨化为其“保护区”。第三，美国单方面地对东南亚国家实行“一元化”领导。战后，由于东南亚国家刚刚摆脱殖民统治，国内各种力量间斗争激烈，且政治领袖们缺乏独立的统治国家的能力，这就为美国的渗透提供了机会，使得东南亚各国的政治严重依赖于美国。如果说中国当时实行的“一边倒”政策是和苏联结盟，那么东南亚各国的“一边倒”政策是和美国结盟。第四，美国把与东南亚政治军事关系置于首位，而经济关系次之。这一方面是因为当时东南亚各国经济仍处于极为落后状态，另一方面是因为美国的主要兴趣不在于经济利益，而是借东南亚来围堵共产主义势力。但不久，美国重视起东南亚地区的经济发展。在美国看来，光用美国的经济援助不足以抵抗共产主党势力，而是必须鼓励东南亚各国发展自身的经济，这样才有可能和美国合作共同围堵共产势力。
1969年至80年代末，美国的东南亚政策进入第二个时期。1969年尼克松入主白宫，不久就开始大幅度地调整美国的东南亚政策，即有名的“关岛主义”。关岛主义的主要精神在于“亚洲事务的亚洲化”。这一战略包括，第一，关岛主义并不意味着美国势力完全退出东南亚，而是说美国不能继续单独地负担亚太地区的军事国防安全。亚洲事务，乃至亚洲战争与和平须由亚洲人自己决定；第二，美国继续保证对东南亚各国所缔结的条约和承诺，但把重点放在鼓励东南亚国家依靠自己的力量应付国内政治经济问题，特别是国内共产主义势力。除非东南亚国家遭到外来侵略的直接威胁，美国应采用“低姿态”外交政策；第三，修正战后和共产主义势力直接对抗的策略。根据越战的教训，美国宜避免直接卷入亚洲战争。同时美国希望东盟各国间的有关安全方面的关系制度化，以加强和平的力量；第四，尼克松意识到东南亚地区的“和平”取决于美苏之间的某种“和解”，即非直接的军事对抗，而是互相“威慑”，及与中国关系的改善。可见关岛主义把单纯的围堵政策修改成“围堵而不孤立”政策，强调“以谈判代替对抗”的外交精神。
尼克松后，福特过渡政府基本上继续关岛主义精神。但卡特政府期间及以后，美国的东南亚政策变化较大。卡特政府并没有把东南亚地区视为其外交政策的重要日程。相反，卡特强调“人权外交”，以此作为与东南亚国家关系的准则，许多东南亚国家被划入“侵犯人权”的范畴。同时，卡特政府改变了过去只强调政治军事关系的做法，把重心转移到发展同东南亚国家的经济关系。里根上台后，对苏实行全面抑制政策，美国的东南亚政策也因此又有重大变化，政治军事关系又被置于首位。里根政府一方面对东南亚各国提供各种形式的军事援助，另一方面推行政治民主化，即要求东南亚各国仿效西方，实行政治改革，以此来抑制苏联的影响。布什政府期间，美国的东南亚政策有所改变，但大体上仍承袭里根的政策。
要理解美国的东南亚政策的变化就必须看看两极权力平衡的另一极，即苏联的东南亚政策。冷战结束前，苏联的东南亚政策是苏联同美国全球竞争的一部份。冷战开始后至尼克松的关岛主义，美国势力在东南亚占优势，苏联处于劣势。印尼是60年代中期唯一与苏联有外交关系的东南亚国家。苏联直接给予印尼以不同形式的军事，经济和政治上的支持，辅助印尼对西方的强硬外交政策。关岛主义出台后，美国开始削减其东南亚的军事力量。这就给苏联提供了某种权力空间。东南亚地区的力量平衡开始向苏联一极倾斜。1969年，勃列日涅夫抛出“亚洲安全”体系，苏联势力竭力向该地区渗透。美国越战的失利，使苏联很快把越南纳入自己的势力范围，并把它作为向东南亚及整个亚太地区扩张的前哨基地。同时苏联也对东盟国家展开政治攻势。70年代末中越冲突后，苏联开始在东南亚以军事大国的姿态出现。1979年，苏联海军进入越南金兰弯，此后，苏联在越军事力量不断增加。随后支持越南侵占柬埔寨。东南亚地区的力量对比出现不利于美国的态势，尤其是在卡特政府期间。苏联在东南亚的势力在里根政府期间受到严重挫折。苏联也因此事实上在冷战结束前开始调整其在亚洲的政策。1986年，当时苏共总书记戈巴乔夫发表海参威宣言，称自己为亚太国家。自1983年起，中苏关系不断改善。1989年，戈巴乔夫访华标志两国长期以来的敌对状态的结束。印尼与中国恢复关系。老挝在1988年底也同中国恢复了外交关系。苏联也开始向越南施压，迫使其尽快从柬埔寨撤军。苏联本身也大幅度地调整其东南亚政策， 大大收缩其在东南亚乃至整个亚太地区的力量，如撤走驻金兰弯的大部份苏军，将太平洋舰队兵力裁减三分之一。至1989年，美国承认，由于苏联的退却，美在亚太地区的军事力量已占优势。
冷战下的阴影：中国与东南亚
无疑，二战后中国无论从政治、安全、军事、经济和外交各方面来说，都把重点放在亚洲国家。中央政府在中华人民共和国成立后宣布独立自主的外交政策，但许多西方观察家和评论家仍称中国是一个“地区大国，而无地区政策”的国家（Steven I. Levine，1984）。这种说法虽不够确切，但也反映了一个事实，即，中国的亚洲政策，特别是对东南亚的政策始终“生活”在美苏两国的阴影下。中国的东南亚政策在很大程度上受制于美苏两国在东南亚的权力消长。在冷战的背景下，中国虽然在东南亚地区取得了一定的外交空间，但中国对该地区的影响并不占主导地位，较之美苏两国，可说是处于边缘状态。
1950年代初期，中国领导人认为世界权力体系由美苏两极组成。中国出于自身安全及其他各方面考虑，实行“一边倒”政策，即与苏联结盟。一些领导人曾盲目估计共产主义会席卷亚洲。中国于是支持东南亚国家的共产党或亲共势力，对一些新独立的亲西方的东南亚国家持怀疑及不支持态度。朝鲜战争结束后，中国的东南亚政策有所变化。中国领导人看到了东南亚新兴国家与美国之间的矛盾，认为中国可以和一些新兴国家结成广泛的联合阵线反对美帝国主义及其同盟。中国和印度联合提出“和平共处”五项原则，得到许多亚洲国家的认同。但随着50年代末中印边界冲突及60年代中苏冲突的发生，中国的东南亚政策发生重大的变化，即越来越激进化。中国认为，东南亚地区既不属于帝国主义阵营也不属于社会主义阵营。中国的目标是打击与中国为敌的东南亚国家，领导第三世界革命，在美苏两大霸权体系之下寻求自主独立的政治行动。东南亚国家因此可以与拉丁美洲和非洲国家相提并论，属于反帝国主义的同一阵营。
在70年代，中国把外交政策重点放在南北和东西关系上，并认同不发达国家，为寻求新的国际经济秩序而努力。在70年代中期，邓小平在联合国的演讲，强调毛泽东的三个世界理论，把中国放在亚、非、拉不发达国家的阵营。这时中国最担心的是苏联对中国构成的威胁。尼克松奉行关岛主义以后，美国在亚洲势力削减，苏联乘虚而入，填补权力真空。中国领导人认为，这不仅构成了对东南亚国家的威胁，也构成了对中国的威胁。1975年美国的印支政策发生急剧变化，中苏之间的争端也达到了一个新的起点。中国改变了以往的对东南亚国家的政策，同时与美国结成联合阵线以抑制苏联势力。中国告诫东南亚国家不要前门刚送走“美狼”，后门就迎进“苏虎”。1967年,东盟成立时，中国把此认定为美国操纵下的“反华反共联盟”。但至70年代中期，中国认为东盟可以成为阻挡苏联势力南下的一支重要力量。70年代末期，受苏联支持，越南入侵柬埔寨。美苏在东南亚的势力平衡迅速向于苏联有利的方向发展。很多东南亚国家，特别是泰国深表关切。中国这时和美国结盟于79年进行有限的“反击战”。美国希望中国能够阻止越南的势力，从而间接地阻止苏联的力量。1978年，美副总统蒙代尔访华，强调与中国合作的重要性。此后，中美的军事合作趋于密切，直至89年北京事件和冷战的结束。对东南亚国家来说，一方面中美合作于自己有利，因为中国可以充当一支抑制苏联势力扩张的强大力量，但另一方面，它们也担心，中国强大的军事力量是否会影响东南亚国家的安全。
进入80年代，中苏之间的对抗程度有所减弱。但中国仍旧认为世界和平的最大威胁来自苏联。苏联的越南政策更是直接地威胁到中国的安全与其他利益。但中国的对抗苏联的活动余地仍旧有限。中国一方面开始了军事现代化的进程；另一方面向在“第一战线”的国家，如泰国和巴基斯坦提供援助以抑制苏联的扩张。由于多种原因，中国与美国的抗苏联盟的程度也是极为有限的。中国领导人仍旧慢慢地在两个大国之间寻求自己较为独立的外交政策，试图在两个大国之间谋求权力平衡的作用。
中国外交政策的独立性也表现在其他方面。最明显的是中国的外交政策强调双边关系，而对多边关系持怀疑态度。中国同东南亚国家的关系多为双边关系。有研究者认为，中国的这种双边主义（bilateralism）的外交政策既是传统中国“朝贡”制度（the tribute system）的反映，也是中国在亚洲长远战略利益的考虑（Steven I. Levine，1984），这种说法是否有理，仍有待于继续研究，但中国确实反对亚洲国家间的多边关系，特别是当多边关系包括美苏两大国的情况下。在这种心态支持下，中国从未寻求和任何亚洲国家结成正式同盟。在60年代初，中国认为自己可充当亚洲共产主义阵营，包括北朝鲜、北越、柬埔寨和印度尼西亚的领袖。但即使在这种情况下，中国也未组织这些国家间的正式同盟关系。所以，所谓“共产主义阵营”是极其松散的。在美苏两大国主宰下，中国的外交政策在很多情况下是消极被动的，旨在弱化，打破，甚至预防任何亚洲国家结成反华同盟。所以，中国竭力反对东南亚条约组织（South East Asian Treaty Organization），亚太理事会（Asian and Pacific Council）和东盟（Association of Southeast Asia）。1969年，苏联提出建立亚洲集体安全体系，中国始终反对。中国的目标是防止美苏两大国在亚洲的霸权地位。但同时中国意识到中国不可能完全阻止这两大国涉足亚洲事务，因此选择有限独立的政策。在50年代与苏联结盟反对美国，在1972年与美国结盟反对苏联。目的是使美苏力量构成平衡局势，减少对中国的威胁。再者，即使是双边关系，中国领导人也非常谨慎。中国并不希望极为密切的双边关系，特别是与国家安全有关的，或涉及美苏两大国的双边关系。中国始终担心，重要的亚洲国家，如日本、南韩、泰国、菲律宾、印度、越南、等会和某一超级大国结成紧密同盟，充当“爪牙”或“代理人”来威胁中国利益。但当中国意识到这种关系有助于抑制超级大国在亚洲的势力时，就会默认或支持这种关系，如1972年以来美日关系，及从原先的反对东盟到支持的转变。
中国这种较为灵活的，从而也是多变的外交政策主要着眼于中国自身的安全考虑。在50和60年代，中国支持东南亚地区所谓“革命”，与印度尼西亚合作对抗那些被美国用来“围堵”中国的东南亚国家。中美之间的直接对抗因为越南战争而有所减弱。但越战的胜利并未给中国的安全提供保障。越战后，越南成为地区军事强国，其势力大有席卷东南亚之势。越南得到苏联的支持，迅速向印支渗透。作为对这种新形势的反应，中国加快了其同东盟国家关系正常化的速度。同时向越南施加军事和外交压力，迫使其从柬埔寨撤兵。1979年中国对越南发动“自卫反击战”。但东南亚国家对中国的行动持较为复杂的看法。一方面，他们表示欢迎，因为越南的扩张主义使他们感到不安。但另一方面，他们担心中国是否从此以后会以亚洲宪兵的面目出现。这从一个侧面反应了地区政治中各国权力平衡的重要性。尽管权力平衡基本上是西方概念，许多亚洲，特别是东南亚国家对此不以为然，但从他们的行为中可以看到他们实际上是强调权力平衡在维持地区稳定中的重要性的。例如，战后30多年中，泰国始终把中国视为主要敌人，但由于越南力量的崛起，中泰关系迅速改善，两国间军事合作达到很高的层次，以此来遏制越南的扩张主义。其他同盟国家或多或少地也有类似的态度。
综上所述，在冷战期间，中国对东南亚国家的关系呈现出如下特点。首先，因为冷战期间美苏两大国主宰世界政治舞台，中国与东南亚国家的关系在很大程度上受两大国权力消长的影响。但这并不是说，中国缺乏自己独立的外交政策。相反，由于两大国之间的冲突，中国在其间争得了一定的外交空间。其二，中国倾向于国与国之间的双边关系，而对多边关系持怀疑态度。这一外交关系模式正在影响着冷战后中国对亚洲各国的关系。其三，中国的东南亚政策趋向于现实主义化。或者说，中国的东南亚政策从早期的革命化，意识形态化转向以解决问题（problem-solving）为取向的“职业”外交。这一转型有助于冷战后中国与东南亚国家关系的改善。
冷战的结束与东南亚国家的军备竞赛
从理论上说，冷战的结束有助于东南亚地区的和平与安全。但事实上，冷战结束了往日美苏两国在该地区权力平衡局面，从而给该地区引进了新的不稳定因素。当世界上多数地区热衷于削减军备的时候，东南亚成了少数几个军费开支急剧增加的地区，尤其是东盟。军备竞赛表现为如下几个特点。
首先，东盟各国大力加强本国的军事力量，大幅度增加军费，采购西方先进的武器装备（方柏华，1993）。各国都把军事发展的重点放在海军与空军方面。其二，东盟各国加强国与国之间多边的军事合作关系，以提高东盟作为一个整体的军事力量。东盟成立之初，其目的在于各国间的经济合作。随着冷战的结束，苏美在东南亚权力平衡体系的打破，东盟的经济一体化进程加快。但同时东盟各国间的军事合作程度也迅速提高。1992年，东盟首脑会议发表东盟合作宣言，称东盟合作的重点由经济领域扩展至军事，国防安全等方面。东盟各国的军事合作类似于欧洲二战后的集体安全体系。东盟各国已同意国家之间在“东南亚军事委员会”的协调组织下加强军事交流和合作，扩大双边的军事演习，共同研制新武器等。
其三，东盟各国想方设法保留美国在东盟的军事基地，以美国的势力来强化自身的军事力量及防患周边国家的威胁。1992年美国在第一届亚太地区防务会议上对东盟国家作了一系列的承诺，包括：美国保证继续参与亚太事务；进行双边的防务合作；维持高效的先遣队；保留足够的海外基地来支持美国的先遣队；与东盟各国承担责任和额外的防务活动；在东盟国家的要求下，美国与其合作进行共同的防务安排。
东盟国家新近出现的军备竞赛既有其内部原因，也为其所面临的国际因素所驱动。从国内因素来说，首先，东盟国家经济的迅速增长为东盟的军事力量的发展提供了强大的经济支持。70年代，东盟各国经济增长率达74％。从1987年至1991年经济增长又保持同样的速度。目前，东盟六国拥有3.2亿人口，国民生产总值达3,100亿美元。随着经济发展，各国军费开支也相继增长。其二，东盟成员之间的矛盾。这些矛盾包括边界和领土争端；经济纠纷；民族与宗教矛盾以及毒品、海盗问题。菲律宾与马来西亚之间有关于沙巴州的领土纠纷，印度尼西亚和新加坡之间有边界纠纷，菲律宾与印尼之间有领海纠纷，文莱与马来西亚有主权纠纷。再者，东盟各国间就金三角地区的毒品问题，马六甲战略航线的海盗问题也存在着矛盾。此外，东盟各国对宗教民族问题也极为敏感。印尼，马来西亚和文莱国的大多数人信仰伊斯兰教，泰国和新加坡华人大多信仰佛教，菲律宾人大多信仰天主教。从民族来看，东盟各国主要由华人、马来人、印度尼西亚人、菲律宾人及泰族等几百个民族组成。不同的宗教和民族不仅给东盟各国国内政治带来很大的压力，而且为各国之间的关系带来不确定因素。
其三，东盟与印度支那各国之间存在着极为不稳定的因素，包括柬埔寨问题，泰国老挝之间边界及湄工河航运问题，泰国、马来西亚和越南之间的捕鱼争端，越南和柬埔寨的关系问题。
其四，东南亚各国尽管经济发展迅速，但经济发展仍很不平衡，国与国之间的贫富差距相当严重。以1990年为例，新加坡和文莱的人均GNP超过一万美元，而印尼只有570美元，相差20倍。新加坡正加快向发达国家迈进，而菲律宾和印尼仍属发展中国家。老挝、缅甸、柬埔寨、越南的人均GNP都只在630美元以下。一些国家的领导人担心各国间贫富差距悬殊，加上民族宗教问题，会导致国与国之间的冲突。这也是他们竟相加强国防力量的一个原因。
但是，离开冷战后大国际环境不谈，就很难理解东南亚国家间的军备竞赛。冷战时期，东南亚政治的一个最大特点就是美苏之间的权力较量。东南亚国家本身的外交政策受两大国力量消长的制约。就是说，虽然这些国家都是主权国家，但是他们在解决国际问题时受制于国际环境。特别是越南入侵柬埔寨后，东盟国家把越南和苏联视为东南亚和平的最大威胁，于是希望美国势力能制约越南的扩张，为东盟安全提供保障。随苏联的解体，冷战的结束，美苏权力平衡不复存在。苏联退却之后，美国也开始了其战略调整。美国由于国力日衰，开始把注意力从海外转向国内。美国海外行动失去了往日的合法性，政府很难动员庞大的国内资源来支持对美国利益并不直接相关的海外军事行动。美苏双方势力的消退使东南亚地区出现“权力真空”。东南亚国家针对权力真空采取了诸种策略，上面已经分析了两个方面。第一是东南亚国家自己发展军事力量来弥补一部份真空，其二是极力留住美国的力量。东南亚国家在殖民战争中也积累了治理内政及解决国家间冲突的经验。但是，由于诸种因素，如国家规模、国力及地理位置等，东南亚诸国仍很难在国际政治舞台上独当一面。特别是，东南亚各国有各自不同的“敌人”和外在威胁，如泰国以越南为防务对象；菲律宾与日本；新加坡与俄国；印尼与中国等，即是说，他们之间不存在一个共同的“敌人”，所以，尽管他们之间加强了军事合作，希望达成集体安全，但在没有共同敌人的情况下，政策协调存有相当的困难。美国长期以来是东盟各国的共同“朋友”，即各自都可接受的，可以借助来对付其他大国势力的平衡力量。冷战后东盟各国仍希望美国势力在该地区的存在。但如以上所述原因，美国的角色已从“保护人”转向“协调人”。况且，随着美国势力的衰落，东南亚地区的权力真空现象只会日益严重。
谁能来填补这一“权力真空”呢？无论从哪方面说，日本和中国至少从目前来看才够得上争夺权力真空的国家。日本现在是世界上第二号经济大国。近来日本一直在追求与其经济地位相称的国际政治地位。日本的军费开支不断上升，1991年至1995年的军费预算为1,720亿美元，年平均增长率为百分之三。日本又具有能够在短时期内成为军事强国的潜力。日本尽管不是核俱乐部的成员，但大多数亚洲国家认为其能在很短时间内生产出核武器来，是准核成员。从历史上看，日本有着很长的对外侵略史。尽管日本政府多次声明不会成为威胁亚洲邻国的军事大国，但日本的军事力量发展表明，日本总有一天要与美国争夺政治，经济霸权。并且，二战后，日本一直依靠美国，在军事上“搭便车”，其独立地处理与邻国的军事关系令人怀疑。新加坡前总理李光耀指出，如果美国势力撤出本区域，其他强国，例如日本，出于对它的商业利益和油轮穿行安全的担心，一定会扩大其军事力量，而日本的军事扩张行动势必引起其他大国的恐惧而争相仿效，最终破坏本区域的稳定。
另一大国，中国也是东南亚国家担心的对象。尽管人们对中国的经济增长是否会向对外军事扩张说法不一，但东南亚国家感受到的最大威胁来自中国的南海问题。中国一向宣布其对南海岛屿拥有主权，而其他许多东南亚国家和地区，包括越南、马来西亚、文莱、菲律宾和台湾也宣布其对其中一部份岛屿具有主权，并已占领了许多岛屿。随着中国本身和东南亚国家现代化进程的加速，南海地区变得越来越重要。南海地区出于太平洋和印度洋的咽喉地带，两大洋之间的海上交通要道都经过此地。南海地区有丰富的石油，天然气及其他大量的珍贵的海资源。中国1949年以后，特别是在文革期间，由于内政险恶，虽一再宣称主权，但对南海无暇顾及，很多岛屿被东南亚一些国家所占。在南沙群岛及附近海域，东盟成员国菲律宾和马来西亚分别占据了九个岛、礁，分别相当于41万平方公里和27万平方公里的海域。为了能够确保对这些岛屿的“主权”，这些国家纷纷强化军事力量。中国到了邓小平时代，由于国内经济改革，经济发展异常迅速，才有了经济实力来认真考虑南海问题。自80年代以来，中国不时地同东南亚一些国家发生冲突。在中国看来，中国的军事行动理所当然是为了维护中国主权，但东南亚国家看来，中国的这种行动带有扩张性。无庸置疑，尽管东南亚国家没有明确表示中国对其已构成了威胁，但各国的军备竞赛明显地有防患中国的含义。
中国角色
作为一个大国，不管其意愿如何，中国总会在东南亚扮演极其重要的角色。说得极端一点，东南亚地区的战争与和平有赖于中国如何调整其战略，或者说，中国面临的主要问题是如何在冷战后时代树立一个大国的形像。
除了上述有关南海问题的争端外，中国与东南亚国家的关系，从总体上说，在向积极的方向发展。1990年中国同印尼恢复了中断23年之久的外交关系，继而又同新加坡和文莱建立了正式的外交关系。同时，中国与这些国家的领导人的双边互访也趋频繁。1990年，中国总理两次出访东盟国家。印尼总统、新加坡总理等东盟领导人也相继访问中国。1990年中国国家主席访问泰国和印尼。高层领导人的互访有助于消除双方的不信任，同时就一些分歧达成谅解。东盟国家支持中国参与亚太经济合作论坛，从1991年起中国成为东盟的对话夥伴。中国与东盟国家间的经贸，科技交流与合作也有了长足的发展。东盟国家已成为中国的一大贸易夥伴。双边投资激增。东盟国家还同中国签订了双边的贸易、投资保护、海运等一系列合作协议。
但经济方面的合作并未消除东南亚国家对中国的“敌意”。中国与这些国家的关系远未发展到制度化的程度，特别是在有关战争与和平的领域。冷战的结束表明中国现在面临着一个极好的调整其对东南亚战略的机会。战略调整是否成功主要在以下几个方面。
其一，中国如何树立其大国形像及要树立一个什么样的大国形像。针对冷战结束后的权力真空，中国政府始终宣称其永不称霸，去填补权力真空。但这些意识化的外交并未给其他小国带来多少安全感。国际政治的现实是，若中国不去填补真空，那么日本或其他国家也会去填补，并因此构成对中国的威胁。不管中国政府的说法如何，东南亚各国都会感到中国在填补这一真空。所以中国的策略是树立其大国形像。中国的这一战略调整并不必然给东南亚国家带来更多的威胁感。显然，东南亚国家需要中国作为权力的一极对该地区的其他大国进行制衡。这从战后的历史可以看出。东盟各国在独立后根据国际，国内形势在不断地调整对华政策。60年代末，随着越战升级，为了摆脱大国的控制，泰、菲、马、印尼和新加坡组成“东盟”，谋求在该一地区建立中立与和平区。随着中美关系的改善，东盟国家（马、泰、菲）于七十年代中期与中国建立外交关系。70年代末以来，东盟各国对华经济关系也迅速改善。至80年代末，印尼主动改善与华关系，并鼓励新加坡与中国建立外交关系。随着冷战的结束，苏联战略影响的下降，美国虽仍保留较强的军事与经济力量，但其霸权的衰落已不可避免。日本在为谋求其国际政治地位积极扩张其在东南亚的影响。在这种情况下，东盟国家为了避免过份地受日本或美国的牵制，要求中国势力来平衡美日势力。所以，对中国来说，对东盟的关系应是积极参与而非孤立自己为导向。
其二，没有一系列次战略的配合，上述大战略调整或许会给人一种扩张主义的印象，而在事实上会导致不利于东南亚和平的消极结果。在经济领域，中国需要和东南亚国家的进一步合作。尽管中国和东南亚国家在吸引外资和出口市场方面存在着竞争的一面，但彼此有很大的互补潜力。目前世界经济日益集团化，贸易保护主义日渐盛行。一些东南亚国家倡议成立东亚贸易集团。应当说，中国同东南亚各国的经济关系尽管日益改善，但都停留在双边关系上。中国对多边经济集团持怀疑态度。既然经济集团化已为世界经济发展的一大趋势，中国应当因势利导，或倡议或积极参与亚洲经济多边组织，发展多边经济关系。多边经济关系的日益强化会为多边政治关系，军事关系的建立打下一个良好的基础。在发展多边经济关系时应该注意主权国家间的经济关系。作为政府不应提倡诸如“大中国”（greater China）之类的经济组织。由于东南亚国家存在大量华侨，民族关系错综复杂。中国曾在毛泽东时代鼓励当地华侨“革命”，迄今仍给当地政府留下极为消极的影响。中国政府如果现在过多的强调华人之间的经济合作，中国与东南亚之间的经济关系很可能会变成一个极为敏感的政治问题。
其三，同样的策略适用于军事政治领域。上面已经说过，在冷战时代，由于美苏两大国权力平衡的制约，中国对东南亚的政策处于“边沿化”状态。中国为寻得外交空间，把重点放在国与国之间的双边关系上，而对多边关系持怀疑态度。在冷战后时代，中国如果要想以名副其实的大国形像出现，并成为力量的一极，就必须改变以往的策略。尽管中国开始容忍并试探参与亚太地区，包括东南亚地区间的多边军事政治组织，但其策略极不明朗。对东南亚国家来说，如果一个经济发展异常，军事实力急剧增加的中国被孤立在多边政治组织之外，那是件可怕的事情。中国应积极参与诸类组织。现实地说，参与这类组织会只中国对一些国家失去传统意义上的一些“调节杠杆”，但也可使中国获得巨大的国际空间。对整个亚太地区来说，也会增加和平机会，减少战争威胁。多边组织为各国提供一个信息管道，防止误解，协调各自的行动。所以，主权原则与参与多边组织之间不应存在矛盾。从某种程度上说，中国如果要在亚太国家之间扮演一个大国应该扮演的协调角色，只有参与多边的合作组织才能做到。大国在小国之间的协调作用在国际政治中不可低估，如美国和北约之间的关系。
其四，近来最为敏感的问题是中国的军备和南海问题。特别是西方，往往把这两个问题联系起来，给人造成一种印象，即中国的军备发展是为了应付南海问题。应当说这也是促使东南亚国家军备竞赛的原因之一。针对中国军备发展问题，中国政府能够通过诸如参与多边军事合作关系，增加军备透明度来减轻其对外界的敏感度，从而减轻国际对中国的压力。中国作为一个发展中的大国，没有一定的军事力量难以想象。中国军费开支较之他国为低，且中国的军备在很大程度上落后他国，与其他国家不能相比。自然，中国不会因为外界的压力而停止自身的军事发展。再者，随着经济发展，一个国家的军力上升也成为世界史发展的一条通则。但要使国界社会意识到，军备发展与扩张主义是可以加以区别的两码事。近来，人们已经意识到，中国的军备发展在很大程度上是“内导向”的，即是针对纷繁复杂的国内问题的，如民族问题和公共秩序等问题。不过更多的人认为中国的军备发展是对亚洲安全的威胁。中国政府应注意的是减少亚洲国家，特别是邻居国家的疑虑。多边的军事关系不失为一条好途径。中国目前同东南亚国家的军事关系发展良好，效果也不错。但这些关系都是双边的。这往往造成这样一种安全困境：中国同一个国家军事关系的改善会被另一个国家视为一种威胁。多边的军事合作有助于消除这种困境。实际上，多边军事关系在另一层次上会减少国际社会有关中国军备发展的神秘感，从而增加透明度。
其五，有关南海问题。南海对中国的重要性不言而喻。中国作为一个后现代化国家，曾被其他发达国家所瓜分，又为国际国内环境所困，失去了发展的机会。直到邓时代的改革，中国经济发展，才有可能支撑中国的国防建设。发达国家，欧美、日本都在不同程度上依赖海外殖民地为国内现代化提供支持。中国不可能再向发达国家那样从事海外扩张，所以，维护传统的领土，领海的战略重要性是极为明了的。况且南海丰富的海上资源更是中国进一步现代化所不可或缺的。但是中国必需有明确的战略选择，应当尽量避免南海的军事冲突。这不仅是因为中国的进一步现代化需要和平环境，特别是亚洲和平，而且中国是否能经受住与多边国家的冲突还不能断定。中国政府现在注重于传统的主权原则，强调主权原则的意识形态形态一面，强调主权不可侵犯性，不可分割与让与性。这也是可理解的。并且由于国内政治斗争，这种传统主权原则对民众仍有相当的感召力。所以，从这一层次来讲中国对南海的原则立场是明确的，即主权属于中国，中国不会接受一些国家武力占领的既成事实，谁家目前占领一些岛屿都不算数。但是从实际的外交层次看，中国政府又表现出对“后现代”主权原则的认同，即强调实际利益的获得。中国愿意本着互谅互让的原则与有关国家谈判解决；在谈判条件不成熟时，中国主张把问题搁置起来；有关国家可先共同开发，分享资源。应当说，后现代的主权原则有利于亚洲和平进程。正是由于两种主权原则的冲突，中国的南海政策不能细化，在操作层次上不能落实，如中国准备怎样协调解决，准备作何种让步，中国主权范围到底包括哪些，共同开发资源应当怎样进行，等等。国内权力部门之间的分歧更增加了问题的复杂性，例如军方强调传统主权原则，而政府部门则强调后现代主权原则。南海问题的解决因此也取决于中国国内政治态势的变化。
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恰恰同时，东亚、东南亚创造了世界经济发展的奇迹。包括中国在内的整个东亚、东南亚地区自80年代以来，经济发展始终领先世界的其他地区。人们关注的焦点自然从苏联转向该一地区，尤其是中国。由于中国的地理位置、国家规模、经济潜力等诸种因素，很多人自然而简单地相信，中国势必起而填补由美苏权力衰落而出现的权力真空。因此西方世界不断就对中国的外交战略展开争论。最近产生的所谓“中国威胁论”和“围堵中国论”就是明显的例子。
本文的目的在于运用现实主义的方法来评估冷战时期中国与东南亚各国之间的关系，在此基础上来预测后冷战时期双方的关系。本文认为，冷战时期中国与东南亚之间的关系取决于以下三种因素，即大国与东南亚的关系，东南亚各国之间的关系，以及中国与东男亚各国的双边关系。未来中国与东南亚之间的关系取决于以下诸种因素：各大国包括美日对东南亚外交策略的调整和中国总体内政，外交策略的调整。概括地说，尽管这一地区存在着国家间（双边的或多边的）冲突乃至战争的威胁，但目前中国与东南亚各国关系发展也孕育着种种和平的因素。
本文分为以下几个部份。第一部份回顾冷站时代中国与东南亚地区之间的关系，着重于美苏的东南亚策略是如何影响中国在该一地区的外交策略的。第二部份侧重于中国与东南亚地区关系的现状，力求突出战争与和平的可能性。最后一部份评估中国现时东南亚政策及其可能的策略调整。
美苏冷战与东南亚力量平衡格局
如同在世界上的其他地方，美苏冷战不仅制约着东南亚国家的外交政策，而且也制约着中国同东南亚国家之间的双边的及多边的关系。在这一节，我们先来看看美苏两大阵营间的冷战对东南亚的影响，再来看看中国在其中扮演了何种角色。
第二次世界大战结束后，美苏两大阵营进入“冷战”状态。东南亚地区即成为两大阵营全球性意识形态、军事、政治、经济、外交利益争夺的焦点。从总体上看，在1969年尼克松的“关岛主义”出笼前，美国在东南亚占主导地位。战后杜鲁门总统推行“围堵政策”，涵盖西欧至中东，由东北亚至东南亚的广大地区。美国对东南亚地区的重视主要是因为，首先，东南亚地区可以成为美国抑制当时日益蓬兴的共产主义势力的前沿阵地。1949年，在中华人民共和国诞生前，美国国家安全委员会的一份报告直接警告共产党势力会席卷东南亚，美国必需采取某种政策加以抑制以防多米诺效应的发生。其次，与美国的军事战略有关。战后美国成为军事强国，其海空势力渗透从太平洋至印度洋的广大海域。为了加强其在两大洋之间的战略优势，控制两洋之间的通道，美国不惜一切地要加强东南亚这一交通要道。基于以上战略考虑，自50年代初至60年代末，美国的东南亚政策主要由以下几部份组成。第一，以印支地区为中心，以武力为手段来围堵和抑制中国共产主义势力的扩张。1950年朝鲜战争爆发，美国为法国军队提供援助，开始涉足印支事务。在法军撤出印支后，美国马上填补了力量真空。自1955年起，美国大力扶植南越和老挝的亲美势力，不惜以战争的手段直接来与反对势力抗衡。如1958年策动老挝亲美势力推翻联合政府；1959年涉足老挝内战；1961年对南越发动“特种战争”，等等。第二，在东南亚建立各种双边的和多边的军事同盟。美于1954年发起东南亚条约组织，把南越、老挝和柬埔寨化为其“保护区”。第三，美国单方面地对东南亚国家实行“一元化”领导。战后，由于东南亚国家刚刚摆脱殖民统治，国内各种力量间斗争激烈，且政治领袖们缺乏独立的统治国家的能力，这就为美国的渗透提供了机会，使得东南亚各国的政治严重依赖于美国。如果说中国当时实行的“一边倒”政策是和苏联结盟，那么东南亚各国的“一边倒”政策是和美国结盟。第四，美国把与东南亚政治军事关系置于首位，而经济关系次之。这一方面是因为当时东南亚各国经济仍处于极为落后状态，另一方面是因为美国的主要兴趣不在于经济利益，而是借东南亚来围堵共产主义势力。但不久，美国重视起东南亚地区的经济发展。在美国看来，光用美国的经济援助不足以抵抗共产主党势力，而是必须鼓励东南亚各国发展自身的经济，这样才有可能和美国合作共同围堵共产势力。
1969年至80年代末，美国的东南亚政策进入第二个时期。1969年尼克松入主白宫，不久就开始大幅度地调整美国的东南亚政策，即有名的“关岛主义”。关岛主义的主要精神在于“亚洲事务的亚洲化”。这一战略包括，第一，关岛主义并不意味着美国势力完全退出东南亚，而是说美国不能继续单独地负担亚太地区的军事国防安全。亚洲事务，乃至亚洲战争与和平须由亚洲人自己决定；第二，美国继续保证对东南亚各国所缔结的条约和承诺，但把重点放在鼓励东南亚国家依靠自己的力量应付国内政治经济问题，特别是国内共产主义势力。除非东南亚国家遭到外来侵略的直接威胁，美国应采用“低姿态”外交政策；第三，修正战后和共产主义势力直接对抗的策略。根据越战的教训，美国宜避免直接卷入亚洲战争。同时美国希望东盟各国间的有关安全方面的关系制度化，以加强和平的力量；第四，尼克松意识到东南亚地区的“和平”取决于美苏之间的某种“和解”，即非直接的军事对抗，而是互相“威慑”，及与中国关系的改善。可见关岛主义把单纯的围堵政策修改成“围堵而不孤立”政策，强调“以谈判代替对抗”的外交精神。
尼克松后，福特过渡政府基本上继续关岛主义精神。但卡特政府期间及以后，美国的东南亚政策变化较大。卡特政府并没有把东南亚地区视为其外交政策的重要日程。相反，卡特强调“人权外交”，以此作为与东南亚国家关系的准则，许多东南亚国家被划入“侵犯人权”的范畴。同时，卡特政府改变了过去只强调政治军事关系的做法，把重心转移到发展同东南亚国家的经济关系。里根上台后，对苏实行全面抑制政策，美国的东南亚政策也因此又有重大变化，政治军事关系又被置于首位。里根政府一方面对东南亚各国提供各种形式的军事援助，另一方面推行政治民主化，即要求东南亚各国仿效西方，实行政治改革，以此来抑制苏联的影响。布什政府期间，美国的东南亚政策有所改变，但大体上仍承袭里根的政策。
要理解美国的东南亚政策的变化就必须看看两极权力平衡的另一极，即苏联的东南亚政策。冷战结束前，苏联的东南亚政策是苏联同美国全球竞争的一部份。冷战开始后至尼克松的关岛主义，美国势力在东南亚占优势，苏联处于劣势。印尼是60年代中期唯一与苏联有外交关系的东南亚国家。苏联直接给予印尼以不同形式的军事，经济和政治上的支持，辅助印尼对西方的强硬外交政策。关岛主义出台后，美国开始削减其东南亚的军事力量。这就给苏联提供了某种权力空间。东南亚地区的力量平衡开始向苏联一极倾斜。1969年，勃列日涅夫抛出“亚洲安全”体系，苏联势力竭力向该地区渗透。美国越战的失利，使苏联很快把越南纳入自己的势力范围，并把它作为向东南亚及整个亚太地区扩张的前哨基地。同时苏联也对东盟国家展开政治攻势。70年代末中越冲突后，苏联开始在东南亚以军事大国的姿态出现。1979年，苏联海军进入越南金兰弯，此后，苏联在越军事力量不断增加。随后支持越南侵占柬埔寨。东南亚地区的力量对比出现不利于美国的态势，尤其是在卡特政府期间。苏联在东南亚的势力在里根政府期间受到严重挫折。苏联也因此事实上在冷战结束前开始调整其在亚洲的政策。1986年，当时苏共总书记戈巴乔夫发表海参威宣言，称自己为亚太国家。自1983年起，中苏关系不断改善。1989年，戈巴乔夫访华标志两国长期以来的敌对状态的结束。印尼与中国恢复关系。老挝在1988年底也同中国恢复了外交关系。苏联也开始向越南施压，迫使其尽快从柬埔寨撤军。苏联本身也大幅度地调整其东南亚政策， 大大收缩其在东南亚乃至整个亚太地区的力量，如撤走驻金兰弯的大部份苏军，将太平洋舰队兵力裁减三分之一。至1989年，美国承认，由于苏联的退却，美在亚太地区的军事力量已占优势。
冷战下的阴影：中国与东南亚
无疑，二战后中国无论从政治、安全、军事、经济和外交各方面来说，都把重点放在亚洲国家。中央政府在中华人民共和国成立后宣布独立自主的外交政策，但许多西方观察家和评论家仍称中国是一个“地区大国，而无地区政策”的国家（Steven I. Levine，1984）。这种说法虽不够确切，但也反映了一个事实，即，中国的亚洲政策，特别是对东南亚的政策始终“生活”在美苏两国的阴影下。中国的东南亚政策在很大程度上受制于美苏两国在东南亚的权力消长。在冷战的背景下，中国虽然在东南亚地区取得了一定的外交空间，但中国对该地区的影响并不占主导地位，较之美苏两国，可说是处于边缘状态。
1950年代初期，中国领导人认为世界权力体系由美苏两极组成。中国出于自身安全及其他各方面考虑，实行“一边倒”政策，即与苏联结盟。一些领导人曾盲目估计共产主义会席卷亚洲。中国于是支持东南亚国家的共产党或亲共势力，对一些新独立的亲西方的东南亚国家持怀疑及不支持态度。朝鲜战争结束后，中国的东南亚政策有所变化。中国领导人看到了东南亚新兴国家与美国之间的矛盾，认为中国可以和一些新兴国家结成广泛的联合阵线反对美帝国主义及其同盟。中国和印度联合提出“和平共处”五项原则，得到许多亚洲国家的认同。但随着50年代末中印边界冲突及60年代中苏冲突的发生，中国的东南亚政策发生重大的变化，即越来越激进化。中国认为，东南亚地区既不属于帝国主义阵营也不属于社会主义阵营。中国的目标是打击与中国为敌的东南亚国家，领导第三世界革命，在美苏两大霸权体系之下寻求自主独立的政治行动。东南亚国家因此可以与拉丁美洲和非洲国家相提并论，属于反帝国主义的同一阵营。
在70年代，中国把外交政策重点放在南北和东西关系上，并认同不发达国家，为寻求新的国际经济秩序而努力。在70年代中期，邓小平在联合国的演讲，强调毛泽东的三个世界理论，把中国放在亚、非、拉不发达国家的阵营。这时中国最担心的是苏联对中国构成的威胁。尼克松奉行关岛主义以后，美国在亚洲势力削减，苏联乘虚而入，填补权力真空。中国领导人认为，这不仅构成了对东南亚国家的威胁，也构成了对中国的威胁。1975年美国的印支政策发生急剧变化，中苏之间的争端也达到了一个新的起点。中国改变了以往的对东南亚国家的政策，同时与美国结成联合阵线以抑制苏联势力。中国告诫东南亚国家不要前门刚送走“美狼”，后门就迎进“苏虎”。1967年,东盟成立时，中国把此认定为美国操纵下的“反华反共联盟”。但至70年代中期，中国认为东盟可以成为阻挡苏联势力南下的一支重要力量。70年代末期，受苏联支持，越南入侵柬埔寨。美苏在东南亚的势力平衡迅速向于苏联有利的方向发展。很多东南亚国家，特别是泰国深表关切。中国这时和美国结盟于79年进行有限的“反击战”。美国希望中国能够阻止越南的势力，从而间接地阻止苏联的力量。1978年，美副总统蒙代尔访华，强调与中国合作的重要性。此后，中美的军事合作趋于密切，直至89年北京事件和冷战的结束。对东南亚国家来说，一方面中美合作于自己有利，因为中国可以充当一支抑制苏联势力扩张的强大力量，但另一方面，它们也担心，中国强大的军事力量是否会影响东南亚国家的安全。
进入80年代，中苏之间的对抗程度有所减弱。但中国仍旧认为世界和平的最大威胁来自苏联。苏联的越南政策更是直接地威胁到中国的安全与其他利益。但中国的对抗苏联的活动余地仍旧有限。中国一方面开始了军事现代化的进程；另一方面向在“第一战线”的国家，如泰国和巴基斯坦提供援助以抑制苏联的扩张。由于多种原因，中国与美国的抗苏联盟的程度也是极为有限的。中国领导人仍旧慢慢地在两个大国之间寻求自己较为独立的外交政策，试图在两个大国之间谋求权力平衡的作用。
中国外交政策的独立性也表现在其他方面。最明显的是中国的外交政策强调双边关系，而对多边关系持怀疑态度。中国同东南亚国家的关系多为双边关系。有研究者认为，中国的这种双边主义（bilateralism）的外交政策既是传统中国“朝贡”制度（the tribute system）的反映，也是中国在亚洲长远战略利益的考虑（Steven I. Levine，1984），这种说法是否有理，仍有待于继续研究，但中国确实反对亚洲国家间的多边关系，特别是当多边关系包括美苏两大国的情况下。在这种心态支持下，中国从未寻求和任何亚洲国家结成正式同盟。在60年代初，中国认为自己可充当亚洲共产主义阵营，包括北朝鲜、北越、柬埔寨和印度尼西亚的领袖。但即使在这种情况下，中国也未组织这些国家间的正式同盟关系。所以，所谓“共产主义阵营”是极其松散的。在美苏两大国主宰下，中国的外交政策在很多情况下是消极被动的，旨在弱化，打破，甚至预防任何亚洲国家结成反华同盟。所以，中国竭力反对东南亚条约组织（South East Asian Treaty Organization），亚太理事会（Asian and Pacific Council）和东盟（Association of Southeast Asia）。1969年，苏联提出建立亚洲集体安全体系，中国始终反对。中国的目标是防止美苏两大国在亚洲的霸权地位。但同时中国意识到中国不可能完全阻止这两大国涉足亚洲事务，因此选择有限独立的政策。在50年代与苏联结盟反对美国，在1972年与美国结盟反对苏联。目的是使美苏力量构成平衡局势，减少对中国的威胁。再者，即使是双边关系，中国领导人也非常谨慎。中国并不希望极为密切的双边关系，特别是与国家安全有关的，或涉及美苏两大国的双边关系。中国始终担心，重要的亚洲国家，如日本、南韩、泰国、菲律宾、印度、越南、等会和某一超级大国结成紧密同盟，充当“爪牙”或“代理人”来威胁中国利益。但当中国意识到这种关系有助于抑制超级大国在亚洲的势力时，就会默认或支持这种关系，如1972年以来美日关系，及从原先的反对东盟到支持的转变。
中国这种较为灵活的，从而也是多变的外交政策主要着眼于中国自身的安全考虑。在50和60年代，中国支持东南亚地区所谓“革命”，与印度尼西亚合作对抗那些被美国用来“围堵”中国的东南亚国家。中美之间的直接对抗因为越南战争而有所减弱。但越战的胜利并未给中国的安全提供保障。越战后，越南成为地区军事强国，其势力大有席卷东南亚之势。越南得到苏联的支持，迅速向印支渗透。作为对这种新形势的反应，中国加快了其同东盟国家关系正常化的速度。同时向越南施加军事和外交压力，迫使其从柬埔寨撤兵。1979年中国对越南发动“自卫反击战”。但东南亚国家对中国的行动持较为复杂的看法。一方面，他们表示欢迎，因为越南的扩张主义使他们感到不安。但另一方面，他们担心中国是否从此以后会以亚洲宪兵的面目出现。这从一个侧面反应了地区政治中各国权力平衡的重要性。尽管权力平衡基本上是西方概念，许多亚洲，特别是东南亚国家对此不以为然，但从他们的行为中可以看到他们实际上是强调权力平衡在维持地区稳定中的重要性的。例如，战后30多年中，泰国始终把中国视为主要敌人，但由于越南力量的崛起，中泰关系迅速改善，两国间军事合作达到很高的层次，以此来遏制越南的扩张主义。其他同盟国家或多或少地也有类似的态度。
综上所述，在冷战期间，中国对东南亚国家的关系呈现出如下特点。首先，因为冷战期间美苏两大国主宰世界政治舞台，中国与东南亚国家的关系在很大程度上受两大国权力消长的影响。但这并不是说，中国缺乏自己独立的外交政策。相反，由于两大国之间的冲突，中国在其间争得了一定的外交空间。其二，中国倾向于国与国之间的双边关系，而对多边关系持怀疑态度。这一外交关系模式正在影响着冷战后中国对亚洲各国的关系。其三，中国的东南亚政策趋向于现实主义化。或者说，中国的东南亚政策从早期的革命化，意识形态化转向以解决问题（problem-solving）为取向的“职业”外交。这一转型有助于冷战后中国与东南亚国家关系的改善。
冷战的结束与东南亚国家的军备竞赛
从理论上说，冷战的结束有助于东南亚地区的和平与安全。但事实上，冷战结束了往日美苏两国在该地区权力平衡局面，从而给该地区引进了新的不稳定因素。当世界上多数地区热衷于削减军备的时候，东南亚成了少数几个军费开支急剧增加的地区，尤其是东盟。军备竞赛表现为如下几个特点。
首先，东盟各国大力加强本国的军事力量，大幅度增加军费，采购西方先进的武器装备（方柏华，1993）。各国都把军事发展的重点放在海军与空军方面。其二，东盟各国加强国与国之间多边的军事合作关系，以提高东盟作为一个整体的军事力量。东盟成立之初，其目的在于各国间的经济合作。随着冷战的结束，苏美在东南亚权力平衡体系的打破，东盟的经济一体化进程加快。但同时东盟各国间的军事合作程度也迅速提高。1992年，东盟首脑会议发表东盟合作宣言，称东盟合作的重点由经济领域扩展至军事，国防安全等方面。东盟各国的军事合作类似于欧洲二战后的集体安全体系。东盟各国已同意国家之间在“东南亚军事委员会”的协调组织下加强军事交流和合作，扩大双边的军事演习，共同研制新武器等。
其三，东盟各国想方设法保留美国在东盟的军事基地，以美国的势力来强化自身的军事力量及防患周边国家的威胁。1992年美国在第一届亚太地区防务会议上对东盟国家作了一系列的承诺，包括：美国保证继续参与亚太事务；进行双边的防务合作；维持高效的先遣队；保留足够的海外基地来支持美国的先遣队；与东盟各国承担责任和额外的防务活动；在东盟国家的要求下，美国与其合作进行共同的防务安排。
东盟国家新近出现的军备竞赛既有其内部原因，也为其所面临的国际因素所驱动。从国内因素来说，首先，东盟国家经济的迅速增长为东盟的军事力量的发展提供了强大的经济支持。70年代，东盟各国经济增长率达74％。从1987年至1991年经济增长又保持同样的速度。目前，东盟六国拥有3.2亿人口，国民生产总值达3,100亿美元。随着经济发展，各国军费开支也相继增长。其二，东盟成员之间的矛盾。这些矛盾包括边界和领土争端；经济纠纷；民族与宗教矛盾以及毒品、海盗问题。菲律宾与马来西亚之间有关于沙巴州的领土纠纷，印度尼西亚和新加坡之间有边界纠纷，菲律宾与印尼之间有领海纠纷，文莱与马来西亚有主权纠纷。再者，东盟各国间就金三角地区的毒品问题，马六甲战略航线的海盗问题也存在着矛盾。此外，东盟各国对宗教民族问题也极为敏感。印尼，马来西亚和文莱国的大多数人信仰伊斯兰教，泰国和新加坡华人大多信仰佛教，菲律宾人大多信仰天主教。从民族来看，东盟各国主要由华人、马来人、印度尼西亚人、菲律宾人及泰族等几百个民族组成。不同的宗教和民族不仅给东盟各国国内政治带来很大的压力，而且为各国之间的关系带来不确定因素。
其三，东盟与印度支那各国之间存在着极为不稳定的因素，包括柬埔寨问题，泰国老挝之间边界及湄工河航运问题，泰国、马来西亚和越南之间的捕鱼争端，越南和柬埔寨的关系问题。
其四，东南亚各国尽管经济发展迅速，但经济发展仍很不平衡，国与国之间的贫富差距相当严重。以1990年为例，新加坡和文莱的人均GNP超过一万美元，而印尼只有570美元，相差20倍。新加坡正加快向发达国家迈进，而菲律宾和印尼仍属发展中国家。老挝、缅甸、柬埔寨、越南的人均GNP都只在630美元以下。一些国家的领导人担心各国间贫富差距悬殊，加上民族宗教问题，会导致国与国之间的冲突。这也是他们竟相加强国防力量的一个原因。
但是，离开冷战后大国际环境不谈，就很难理解东南亚国家间的军备竞赛。冷战时期，东南亚政治的一个最大特点就是美苏之间的权力较量。东南亚国家本身的外交政策受两大国力量消长的制约。就是说，虽然这些国家都是主权国家，但是他们在解决国际问题时受制于国际环境。特别是越南入侵柬埔寨后，东盟国家把越南和苏联视为东南亚和平的最大威胁，于是希望美国势力能制约越南的扩张，为东盟安全提供保障。随苏联的解体，冷战的结束，美苏权力平衡不复存在。苏联退却之后，美国也开始了其战略调整。美国由于国力日衰，开始把注意力从海外转向国内。美国海外行动失去了往日的合法性，政府很难动员庞大的国内资源来支持对美国利益并不直接相关的海外军事行动。美苏双方势力的消退使东南亚地区出现“权力真空”。东南亚国家针对权力真空采取了诸种策略，上面已经分析了两个方面。第一是东南亚国家自己发展军事力量来弥补一部份真空，其二是极力留住美国的力量。东南亚国家在殖民战争中也积累了治理内政及解决国家间冲突的经验。但是，由于诸种因素，如国家规模、国力及地理位置等，东南亚诸国仍很难在国际政治舞台上独当一面。特别是，东南亚各国有各自不同的“敌人”和外在威胁，如泰国以越南为防务对象；菲律宾与日本；新加坡与俄国；印尼与中国等，即是说，他们之间不存在一个共同的“敌人”，所以，尽管他们之间加强了军事合作，希望达成集体安全，但在没有共同敌人的情况下，政策协调存有相当的困难。美国长期以来是东盟各国的共同“朋友”，即各自都可接受的，可以借助来对付其他大国势力的平衡力量。冷战后东盟各国仍希望美国势力在该地区的存在。但如以上所述原因，美国的角色已从“保护人”转向“协调人”。况且，随着美国势力的衰落，东南亚地区的权力真空现象只会日益严重。
谁能来填补这一“权力真空”呢？无论从哪方面说，日本和中国至少从目前来看才够得上争夺权力真空的国家。日本现在是世界上第二号经济大国。近来日本一直在追求与其经济地位相称的国际政治地位。日本的军费开支不断上升，1991年至1995年的军费预算为1,720亿美元，年平均增长率为百分之三。日本又具有能够在短时期内成为军事强国的潜力。日本尽管不是核俱乐部的成员，但大多数亚洲国家认为其能在很短时间内生产出核武器来，是准核成员。从历史上看，日本有着很长的对外侵略史。尽管日本政府多次声明不会成为威胁亚洲邻国的军事大国，但日本的军事力量发展表明，日本总有一天要与美国争夺政治，经济霸权。并且，二战后，日本一直依靠美国，在军事上“搭便车”，其独立地处理与邻国的军事关系令人怀疑。新加坡前总理李光耀指出，如果美国势力撤出本区域，其他强国，例如日本，出于对它的商业利益和油轮穿行安全的担心，一定会扩大其军事力量，而日本的军事扩张行动势必引起其他大国的恐惧而争相仿效，最终破坏本区域的稳定。
另一大国，中国也是东南亚国家担心的对象。尽管人们对中国的经济增长是否会向对外军事扩张说法不一，但东南亚国家感受到的最大威胁来自中国的南海问题。中国一向宣布其对南海岛屿拥有主权，而其他许多东南亚国家和地区，包括越南、马来西亚、文莱、菲律宾和台湾也宣布其对其中一部份岛屿具有主权，并已占领了许多岛屿。随着中国本身和东南亚国家现代化进程的加速，南海地区变得越来越重要。南海地区出于太平洋和印度洋的咽喉地带，两大洋之间的海上交通要道都经过此地。南海地区有丰富的石油，天然气及其他大量的珍贵的海资源。中国1949年以后，特别是在文革期间，由于内政险恶，虽一再宣称主权，但对南海无暇顾及，很多岛屿被东南亚一些国家所占。在南沙群岛及附近海域，东盟成员国菲律宾和马来西亚分别占据了九个岛、礁，分别相当于41万平方公里和27万平方公里的海域。为了能够确保对这些岛屿的“主权”，这些国家纷纷强化军事力量。中国到了邓小平时代，由于国内经济改革，经济发展异常迅速，才有了经济实力来认真考虑南海问题。自80年代以来，中国不时地同东南亚一些国家发生冲突。在中国看来，中国的军事行动理所当然是为了维护中国主权，但东南亚国家看来，中国的这种行动带有扩张性。无庸置疑，尽管东南亚国家没有明确表示中国对其已构成了威胁，但各国的军备竞赛明显地有防患中国的含义。
中国角色
作为一个大国，不管其意愿如何，中国总会在东南亚扮演极其重要的角色。说得极端一点，东南亚地区的战争与和平有赖于中国如何调整其战略，或者说，中国面临的主要问题是如何在冷战后时代树立一个大国的形像。
除了上述有关南海问题的争端外，中国与东南亚国家的关系，从总体上说，在向积极的方向发展。1990年中国同印尼恢复了中断23年之久的外交关系，继而又同新加坡和文莱建立了正式的外交关系。同时，中国与这些国家的领导人的双边互访也趋频繁。1990年，中国总理两次出访东盟国家。印尼总统、新加坡总理等东盟领导人也相继访问中国。1990年中国国家主席访问泰国和印尼。高层领导人的互访有助于消除双方的不信任，同时就一些分歧达成谅解。东盟国家支持中国参与亚太经济合作论坛，从1991年起中国成为东盟的对话夥伴。中国与东盟国家间的经贸，科技交流与合作也有了长足的发展。东盟国家已成为中国的一大贸易夥伴。双边投资激增。东盟国家还同中国签订了双边的贸易、投资保护、海运等一系列合作协议。
但经济方面的合作并未消除东南亚国家对中国的“敌意”。中国与这些国家的关系远未发展到制度化的程度，特别是在有关战争与和平的领域。冷战的结束表明中国现在面临着一个极好的调整其对东南亚战略的机会。战略调整是否成功主要在以下几个方面。
其一，中国如何树立其大国形像及要树立一个什么样的大国形像。针对冷战结束后的权力真空，中国政府始终宣称其永不称霸，去填补权力真空。但这些意识化的外交并未给其他小国带来多少安全感。国际政治的现实是，若中国不去填补真空，那么日本或其他国家也会去填补，并因此构成对中国的威胁。不管中国政府的说法如何，东南亚各国都会感到中国在填补这一真空。所以中国的策略是树立其大国形像。中国的这一战略调整并不必然给东南亚国家带来更多的威胁感。显然，东南亚国家需要中国作为权力的一极对该地区的其他大国进行制衡。这从战后的历史可以看出。东盟各国在独立后根据国际，国内形势在不断地调整对华政策。60年代末，随着越战升级，为了摆脱大国的控制，泰、菲、马、印尼和新加坡组成“东盟”，谋求在该一地区建立中立与和平区。随着中美关系的改善，东盟国家（马、泰、菲）于七十年代中期与中国建立外交关系。70年代末以来，东盟各国对华经济关系也迅速改善。至80年代末，印尼主动改善与华关系，并鼓励新加坡与中国建立外交关系。随着冷战的结束，苏联战略影响的下降，美国虽仍保留较强的军事与经济力量，但其霸权的衰落已不可避免。日本在为谋求其国际政治地位积极扩张其在东南亚的影响。在这种情况下，东盟国家为了避免过份地受日本或美国的牵制，要求中国势力来平衡美日势力。所以，对中国来说，对东盟的关系应是积极参与而非孤立自己为导向。
其二，没有一系列次战略的配合，上述大战略调整或许会给人一种扩张主义的印象，而在事实上会导致不利于东南亚和平的消极结果。在经济领域，中国需要和东南亚国家的进一步合作。尽管中国和东南亚国家在吸引外资和出口市场方面存在着竞争的一面，但彼此有很大的互补潜力。目前世界经济日益集团化，贸易保护主义日渐盛行。一些东南亚国家倡议成立东亚贸易集团。应当说，中国同东南亚各国的经济关系尽管日益改善，但都停留在双边关系上。中国对多边经济集团持怀疑态度。既然经济集团化已为世界经济发展的一大趋势，中国应当因势利导，或倡议或积极参与亚洲经济多边组织，发展多边经济关系。多边经济关系的日益强化会为多边政治关系，军事关系的建立打下一个良好的基础。在发展多边经济关系时应该注意主权国家间的经济关系。作为政府不应提倡诸如“大中国”（greater China）之类的经济组织。由于东南亚国家存在大量华侨，民族关系错综复杂。中国曾在毛泽东时代鼓励当地华侨“革命”，迄今仍给当地政府留下极为消极的影响。中国政府如果现在过多的强调华人之间的经济合作，中国与东南亚之间的经济关系很可能会变成一个极为敏感的政治问题。
其三，同样的策略适用于军事政治领域。上面已经说过，在冷战时代，由于美苏两大国权力平衡的制约，中国对东南亚的政策处于“边沿化”状态。中国为寻得外交空间，把重点放在国与国之间的双边关系上，而对多边关系持怀疑态度。在冷战后时代，中国如果要想以名副其实的大国形像出现，并成为力量的一极，就必须改变以往的策略。尽管中国开始容忍并试探参与亚太地区，包括东南亚地区间的多边军事政治组织，但其策略极不明朗。对东南亚国家来说，如果一个经济发展异常，军事实力急剧增加的中国被孤立在多边政治组织之外，那是件可怕的事情。中国应积极参与诸类组织。现实地说，参与这类组织会只中国对一些国家失去传统意义上的一些“调节杠杆”，但也可使中国获得巨大的国际空间。对整个亚太地区来说，也会增加和平机会，减少战争威胁。多边组织为各国提供一个信息管道，防止误解，协调各自的行动。所以，主权原则与参与多边组织之间不应存在矛盾。从某种程度上说，中国如果要在亚太国家之间扮演一个大国应该扮演的协调角色，只有参与多边的合作组织才能做到。大国在小国之间的协调作用在国际政治中不可低估，如美国和北约之间的关系。
其四，近来最为敏感的问题是中国的军备和南海问题。特别是西方，往往把这两个问题联系起来，给人造成一种印象，即中国的军备发展是为了应付南海问题。应当说这也是促使东南亚国家军备竞赛的原因之一。针对中国军备发展问题，中国政府能够通过诸如参与多边军事合作关系，增加军备透明度来减轻其对外界的敏感度，从而减轻国际对中国的压力。中国作为一个发展中的大国，没有一定的军事力量难以想象。中国军费开支较之他国为低，且中国的军备在很大程度上落后他国，与其他国家不能相比。自然，中国不会因为外界的压力而停止自身的军事发展。再者，随着经济发展，一个国家的军力上升也成为世界史发展的一条通则。但要使国界社会意识到，军备发展与扩张主义是可以加以区别的两码事。近来，人们已经意识到，中国的军备发展在很大程度上是“内导向”的，即是针对纷繁复杂的国内问题的，如民族问题和公共秩序等问题。不过更多的人认为中国的军备发展是对亚洲安全的威胁。中国政府应注意的是减少亚洲国家，特别是邻居国家的疑虑。多边的军事关系不失为一条好途径。中国目前同东南亚国家的军事关系发展良好，效果也不错。但这些关系都是双边的。这往往造成这样一种安全困境：中国同一个国家军事关系的改善会被另一个国家视为一种威胁。多边的军事合作有助于消除这种困境。实际上，多边军事关系在另一层次上会减少国际社会有关中国军备发展的神秘感，从而增加透明度。
其五，有关南海问题。南海对中国的重要性不言而喻。中国作为一个后现代化国家，曾被其他发达国家所瓜分，又为国际国内环境所困，失去了发展的机会。直到邓时代的改革，中国经济发展，才有可能支撑中国的国防建设。发达国家，欧美、日本都在不同程度上依赖海外殖民地为国内现代化提供支持。中国不可能再向发达国家那样从事海外扩张，所以，维护传统的领土，领海的战略重要性是极为明了的。况且南海丰富的海上资源更是中国进一步现代化所不可或缺的。但是中国必需有明确的战略选择，应当尽量避免南海的军事冲突。这不仅是因为中国的进一步现代化需要和平环境，特别是亚洲和平，而且中国是否能经受住与多边国家的冲突还不能断定。中国政府现在注重于传统的主权原则，强调主权原则的意识形态形态一面，强调主权不可侵犯性，不可分割与让与性。这也是可理解的。并且由于国内政治斗争，这种传统主权原则对民众仍有相当的感召力。所以，从这一层次来讲中国对南海的原则立场是明确的，即主权属于中国，中国不会接受一些国家武力占领的既成事实，谁家目前占领一些岛屿都不算数。但是从实际的外交层次看，中国政府又表现出对“后现代”主权原则的认同，即强调实际利益的获得。中国愿意本着互谅互让的原则与有关国家谈判解决；在谈判条件不成熟时，中国主张把问题搁置起来；有关国家可先共同开发，分享资源。应当说，后现代的主权原则有利于亚洲和平进程。正是由于两种主权原则的冲突，中国的南海政策不能细化，在操作层次上不能落实，如中国准备怎样协调解决，准备作何种让步，中国主权范围到底包括哪些，共同开发资源应当怎样进行，等等。国内权力部门之间的分歧更增加了问题的复杂性，例如军方强调传统主权原则，而政府部门则强调后现代主权原则。南海问题的解决因此也取决于中国国内政治态势的变化。
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